ECLI:NL:RBLIM:2020:5342

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 19/3452

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2020 in de zaak tussen

[naam 1] , eiser

(gemachtigde: mr. R.P.H. Sangers)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eijsden-Margraten, verweerder

(gemachtigde: ing. J.G.H.M. Ackermans).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 2]

(gemachtigde: mr. J.G. van Ek).

Procesverloop

Bij besluit van 22 mei 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden afgewezen.

Bij besluit van 13 november 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 22 december 2019 en aangevuld op 22 juni 2020.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder en derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

1. Het gaat in deze zaak om het handhavingsverzoek dat eiser heeft gedaan met betrekking tot illegale (recreatieve) activiteiten op de locatie [adres 1] in [plaats] (hierna: de locatie). Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat – kort gezegd – geen sprake is van een overtreding en hij om die reden niet bevoegd is handhavend op te treden. Eiser is het hier niet mee eens. Zijn zwaarstwegende argument is dat eiser het rapport dat van de controle die op 27 maart 2019 heeft plaatsgevonden, niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Feiten en verloop van de procedure

2. Eiser woont aan [adres 2] in [woonplaats] en exploiteert het daar gelegen Landgoed [landgoednaam] , een recreatiebedrijf. Derde-partij woont op de locatie en exploiteert daar [naam 2] , eveneens een recreatiebedrijf. De locatie is gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied 2009, 1e herziening” en op de gronden van de locatie rust de bestemming “Agrarisch-Bedrijf” en de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waarde-Landschapselement”.

3. Eiser heeft op 7 januari 2019 een verzoek om handhaving gedaan met betrekking tot met het bestemmingsplan in strijd zijnde (recreatieve) activiteiten op de locatie. Hij wijst er in dit verband – voor zover hier van belang – op dat op de locatie kampeermiddelen zijn geplaatst buiten de daarvoor aangegeven bestemming/aanduiding voor het plaatsen van kampeermiddelen en dat er (gedurende het kampeerseizoen) meer kampeermiddelen zijn geplaatst dan is toegestaan. Voorts wijst hij erop dat er zonder omgevingsvergunning bouwwerken zijn gerealiseerd buiten het bouwvlak dan wel dat er gebouwen zijn verbouwd. Tot slot stelt eiser dat op de locatie in strijd met het landschapsplan hoogstambomen zijn gerooid.

4. Op 10 januari 2019 is namens eiser nogmaals een verzoek om handhaving gedaan met betrekking tot met het bestemmingsplan in strijd zijnde (recreatieve) activiteiten op de locatie. In dit handhavingsverzoek is aangegeven dat eiser zelf een volwaardig recreatiebedrijf exploiteert met een recreatiebestemming en dat hij en mogelijk andere recreatiebedrijven schade lijden doordat de boerderijcamping van derde-partij verandert in een recreatiebedrijf met daarbij een ondergeschikte agrarische bedrijfsvoering. Eiser wijst op de ruimtelijke onderbouwing van 19 mei 2010 die ten behoeve van de uitbreiding van de boerderijcamping “ [naam 2] ” werkt uitgewerkt. Hij stelt dat het kamperen en de andere daarmee qua aard en omvang gelijk te stellen activiteiten wat inkomen en economische bedrijfsomvang niet ondergeschikt zijn aan de in deze ruimtelijke onderbouwing beschreven zeer beperkte agrarische bedrijfsopzet. Integendeel: de boerderijcamping, de daarbij behorende activiteiten en de andere daarmee qua aard en omvang gelijk te stellen activiteiten vormen de hoofdactiviteiten op de locatie. Volgens eiser is het de vraag of de activiteiten zoals die op de locatie plaatsvinden in overeenstemming zijn met de aan de locatie gegeven bestemming “Agrarisch-Agrarisch bedrijf”.

5. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden afgewezen. Hieraan heeft verweerder – kort gezegd – ten grondslag gelegd dat bij een controle op 27 maart 2019 geen overtredingen (van het bestemmingsplan) zijn geconstateerd op basis waarvan hij bevoegd is handhavend op te treden.

6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – onder overneming van het advies van de Intergemeentelijke Adviescommissie Bezwaarschriften – het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. In dit advies is vermeld dat verweerder het rapport dat van de controle op 27 maart 2019 is gemaakt aan het primaire besluit ten grondslag heeft kunnen leggen en op basis van dit rapport terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van overtredingen (van het bestemmingsplan).

7. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt de aangevoerde gronden hierna inhoudelijk.

De inhoudelijke beoordeling

Heeft verweerder aan afwijzen van het handhavingsverzoek ten grondslag mogen leggen dat eiser geen belanghebbende is?

8. Verweerder heeft in het primaire besluit ten aanzien van een aantal door eiser gestelde overtredingen overwogen dat dit onderdeel van het handhavingsverzoek niet in behandeling moet worden genomen vanwege het relativiteitsvereiste. Volgens verweerder valt namelijk niet in te zien welk belang van eiser rechtstreeks betrokken is bij dit onderdeel van het handhavingsverzoek. Eiser betoogt dat verweerder dit ten onrechte heeft gedaan, omdat het relativiteitsvereiste alleen van toepassing is in procedures bij de bestuursrechter en niet (al) ten tijde van het nemen van het primaire of bestreden besluit.

8.1.

Verweerder heeft in zijn verweerschrift erop gewezen dat eiser terecht stelt dat het relativiteitsvereiste niet geldt ten tijde van het nemen van het primaire besluit of de volledige heroverweging daarvan in bezwaar. Verweerder stelt echter dat eiser geen belang heeft dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, omdat eiser en de derde-partij slechts concurrenten zijn. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder aangevoerd dat verweerder heeft bedoeld dat eiser geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

8.2.

Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond. Voor zover verweerder al wordt gevolgd in zijn betoog dat eiser geen belanghebbende is, doet dit voor een verzoek tot handhaving – zoals in deze zaak aan de orde is – niet ter zake. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de omstandigheid dat het verzoek om handhaving door een niet-belanghebbende is gedaan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1831). Verweerder heeft dus ten onrechte diverse door eiser gestelde overtredingen in het primaire besluit buiten beschouwing gelaten, omdat eiser volgens hem geen belanghebbende is.

Heeft verweerder het controlerapport aan de afwijzing van het handhavingsverzoek ten grondslag mogen leggen?

9. Eiser betoogt dat verweerder het rapport dat van de op 27 maart 2019 gehouden controle niet aan de afwijzing van zijn handhavingsverzoek ten grondslag heeft mogen leggen. In dit verband wijst eiser er – onder meer – op dat uit het rapport niet blijkt dat de controle is uitgevoerd naar aanleiding van de door hem gedane handhavingsverzoeken en dat in het rapport niet puntsgewijs wordt ingegaan op de door hem gestelde overtredingen. Bovendien bevat het rapport niet alle relevante feiten, omstandigheden en bewijzen om te kunnen beoordelen of de recreatieve activiteit daadwerkelijk een ondergeschikte nevenactiviteit is. Om die reden is het bestreden besluit onder meer in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.

9.1.

De rechtbank stelt voorop dat aan een handhavingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot het al dan niet handhavend optreden door verweerder dient te worden gedaan door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.

9.2.

Voorts overweegt de rechtbank dat een bestuursorgaan, in dit geval: verweerder, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport. Dat geldt eveneens voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1945).

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de onderhavige zaak het rapport dat van de controle op 27 maart 2019 is gemaakt niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank overweegt hiertoe dat het rapport niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt én niet ondertekend door de opsteller, zodat hier niet als uitgangspunt kan gelden dat in beginsel van de juistheid van het rapport mag worden uitgegaan. Ter zitting heeft verweerder hierover nog gesteld dat het rapport is opgesteld door een milieutoezichthouder die niet rechtstreeks in dienst is bij verweerders gemeente en dat inspectierapporten die door een milieutoezichthouder worden opgesteld nooit worden ondertekend. Dit maakt het oordeel van de rechtbank echter niet anders.

9.4.

De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder de weigering om handhavend op te treden niet heeft kunnen/mogen baseren op de inhoud van het rapport, aangezien die inhoud daarvoor te onduidelijk is. Zo is om te beginnen in het rapport vermeld dat derde-partij is bezocht in het kader van de periodieke controle op de naleving van onder andere
milieuvoorschriften(
onderstreping rechtbank). Dit impliceert dat het niet om een controle naar aanleiding van het handhavingsverzoek ging. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder betoogd dat dit wel zo was en dat in het rapport abusievelijk is vermeld dat is gecontroleerd in het kader van een periodieke milieucontrole. Dit strookt echter niet met de mededeling in het rapport, terwijl uit de inhoud van het rapport juist wel volgt dat

de toezichthouder de activiteiten van derde-partij heeft getoetst aan de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit. Daarbij komt dat in het rapport wel iets wordt vermeld over ruimtelijke ordeningsaspecten. Zo is (op pagina 7) vermeld dat is geconstateerd dat er een verharding is aangebracht op de bestemming (noord-oost zijde) én dat zich bouwkundige wijzigingen hebben voorgedaan ten opzichte van de verschillende bouwvergunningen. Daarover is echter vermeld dat deze constateringen “
intern bij de gemeente [moeten] worden getoetst” door respectievelijk “
de medewerker ruimtelijke ordening” en “
de toezichthouder (bouw)” (
onderstrepingen rechtbank). Dit wijst er niet op dat een controle in het kader van de ruimtelijke ordening heeft plaatsgevonden. Integendeel: het voorgaande wijst er juist op dat is gecontroleerd of de milieuvoorschriften zijn nageleefd. Dit roept de vraag op of wel afdoende is gecontroleerd op de ruimtelijke ordeningsaspecten.

9.5.

Bovendien wordt in het rapport met geen woord gerept over de overtredingen die eiser meent te hebben geconstateerd. Door hier in het geheel niets over te vermelden, is niet duidelijk of wel op deze punten is gecontroleerd en er inderdaad – zoals verweerder stelt – geen overtredingen zijn geconstateerd, of dat er juist niet op is gecontroleerd, zoals eiser impliceert.

Conclusie

10. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 9.3, 9.4 en 9.5 heeft overwogen, heeft verweerder het bestreden besluit niet kunnen baseren op het rapport dat van de controle op 27 maart 2019 is gemaakt. Het bestreden besluit is daarmee in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en dient te worden vernietigd. Het beroep is derhalve gegrond.

11. De rechtbank acht het vanwege de aard van het geconstateerde gebrek niet opportuun de overige beroepsgronden nog verder te bespreken. De rechtbank ziet hierin bovendien aanleiding niet zelf in de zaak te voorzien, maar verweerder te gelasten een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.

12. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.

13. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.W.J. Reuvers, griffier op 22 juli 2020

Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 22 juli 2020

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.