Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 19/3168
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2021 in de zaak tussen
[Naam] , wonend te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W.D.W. van Aken),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E.J.M. Vorstermans).
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2019 (de weigering) heeft verweerder de door eiser aangevraagde omgevingsvergunning voor het realiseren van twee dakterrassen met balustrades en het legaliseren van een dakopbouw geweigerd.
Bij besluit van 25 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de weigering ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Wat is de achtergrond van deze zaak?
1. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning om twee dakterrassen met balustrades te bouwen en om een zonder omgevingsvergunning gebouwde dakopbouw te legaliseren.
1.1.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning geweigerd. De aangevraagde bouwactiviteit is volgens verweerder in strijd met de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat een bestaand hoofdgebouw niet mag worden uitgebreid. Verweerder wil geen gebruik maken van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat de aangevraagde activiteit uit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk is.
1.2.
In het bestreden besluit is het bezwaar van eiser tegen de weigering ongegrond verklaard.
Wat is de reden voor het bestreden besluit?
2. Volgens het bestreden besluit staat het bestemmingsplan het gebruik van een plat dak als dakterras toe. Het Bouwbesluit 2012 stelt echter als voorwaarde voor het gebruik van een plat dak als dakterras dat een balustrade van tenminste een meter hoog wordt geplaatst, aldus verweerder. Balustrades zijn volgens verweerder aan te merken als bouwwerk, geen gebouw zijnde. In het bestemmingsplan is bepaald dat de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, maximaal 4 meter mag zijn, terwijl de bouwhoogtes van de balustrades in dit geval 5,15 meter en 8 meter zijn. Het is mogelijk om af te wijken van het bestemmingsplan, maar verweerder acht dat in dit geval niet wenselijk uit stedenbouwkundig oogpunt, vanwege de privacy van omwonenden en vanwege gevreesde geluidsoverlast.
2.1.
De dakopbouw is volgens het bestreden besluit een uitbreiding van het hoofdgebouw. Dat is slechts toegestaan als de goothoogte van de uitbreiding niet meer dan 3,50 meter bedraagt en de bouwhoogte van de uitbreiding niet meer dan 6 meter bedraagt. In dit geval zijn de goot- en bouwhoogte van de dakopbouw hoger. Afwijken is volgens verweerder slechts mogelijk op grond van de kruimelgevallenregeling en dat is in dit geval niet wenselijk vanuit stedenbouwkundig oogpunt en vanwege ongewenste precedentwerking. Verder heeft de dakopbouw met name als functie om het dakterras te kunnen bereiken. De dakopbouw verliest deze functie echter, omdat de balustrades niet worden vergund.
Waarom is eiser het niet eens met het bestreden besluit?
3. Eiser betoogt dat de balustrades als afscheiding tussen balkons of dakterrassen vergunningvrij kunnen worden opgericht. Voorts zijn de balustrades volgens de bestemmingsplanregels als ondergeschikte bouwonderdelen op een dak aan te merken. Dergelijke onderdelen zijn tot maximaal 1 meter hoog toegestaan en dus vergunbaar. Bovendien gaat verweerder volgens eiser uit van verkeerde bouwhoogtes. De balustrades hebben geen bouwhoogte van 5,15 meter en 8 meter, maar zijn 2 meter hoog. Aangezien een balustrade van 1 meter hoog is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, kunnen er vanuit privacy en stedenbouwkundig oogpunt weinig bezwaren zijn tegen een balustrade van 2 meter.
3.1.
De dakopbouw is volgens eiser een uitbreiding van het hoofdgebouw en geen aan- en uitbouw of bijgebouw. Verweerder heeft ten onrechte niet getoetst aan artikel 17.2.2, onder b, van de planregels. De dakopbouw is op basis van het bestemmingsplan vergunbaar. De weigering om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan is bovendien onvoldoende gemotiveerd en onevenredig, omdat bij de weigering ten onrechte is betrokken dat het gebruik van het dakterras niet mogelijk is. Dat gebruik is echter wel mogelijk en vergunbaar.
Wat is het wettelijk kader en welke vragen gaat de rechtbank beantwoorden?
4. Het is verboden om zonder vergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. [1] Voorts is het verboden om een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. [2] Dat is slechts anders als voor het bouwen geen omgevingsvergunning is of was vereist. [3]
4.1.
Een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt onder andere geweigerd als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan [4] of het Bouwbesluit 2012. [5] Als een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, wordt de aanvraag wel mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning voor de activiteit bouwen wordt dan slechts geweigerd als geen vergunning kan worden verleend voor het strijdige gebruik. [6]
4.2.
Afwijken van het bestemmingsplan kan worden toegestaan als wordt voldaan aan in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsregels. Voorts is afwijken mogelijk in een aantal bij wet bepaalde situaties, de zogenoemde ‘kruimelgevallen’. Tot slot is afwijken mogelijk als de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. In al deze gevallen mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. [7] Het bestuursorgaan heeft bovendien beleidsruimte bij de beslissing om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van een bestemmingsplan.
5. De aanvraag van eiser heeft betrekking op het perceel [adres] in [woonplaats] . Voor die locatie geldt het bestemmingsplan ‘Heer - Scharn’. De relevante bepalingen van dit bestemmingsplan zullen hierna bij de beoordeling van de beroepsgronden worden besproken.
6. De rechtbank zal indachtig het hiervoor geschetste wettelijke kader en met inachtneming van de beroepsgronden de volgende vragen beantwoorden:
- is voor het bouwen van de balustrades een omgevingsvergunning vereist?
- als een vergunning is vereist, heeft verweerder de omgevingsvergunning voor het realiseren van de twee dakterrassen met balustrades dan mogen weigeren?
- heeft verweerder de omgevingsvergunning voorde dakopbouw mogen weigeren?
Is voor het bouwen van de balustrades een omgevingsvergunning vereist?
7. Artikel 2, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor bepaalt dat geen omgevingsvergunning is vereist voor het bouwen van een afscheiding tussen balkons of dakterrassen. In dit geval grenzen aan de beoogde dakterrassen van eiser geen andere dakterrassen. De dakterrassen zijn als het ware ‘vrijstaand’. De balustrades rondom het beoogde dakterras vormen dan ook geen afscheiding tussen dakterrassen. Voor het bouwen van de balustrades is een omgevingsvergunning vereist.
Heeft verweerder de omgevingsvergunning voor het realiseren van de twee dakterrassen met balustrades mogen weigeren?
8. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de twee dakterrassen in beginsel vergund kunnen worden, als de op grond van het Bouwbesluit 2012 vereiste valbescherming (in dit geval in de vorm van balustrades) vergunbaar is.
9. De balustrades zijn door verweerder terecht aangemerkt als bouwwerk, geen gebouw zijnde. Artikel 17.2.7 van de bestemmingplanregels bevat de bouwregels voor bouwwerken, geen gebouw zijnde. Daarin is onder meer bepaald dat de bouwhoogte niet meer dan 4 meter mag bedragen.
9.1.
Artikel 2.4 van de bestemmingplanregels bepaalt dat de bouwhoogte van een bouwwerk wordt gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat een balustrade bij een dakterras niet als ondergeschikt bouwonderdeel kan worden aangemerkt. Daartoe is van belang dat in het Bouwbesluit 2012 is voorgeschreven dat een voor personen bestemde vloer bij de rand een niet beweegbare afscheiding heeft als die rand meer dan een meter hoger ligt dan het aansluitende terrein. [8] De balustrade dient als een dergelijke afscheiding en staat daardoor ten dienste van, en is functioneel van belang voor, het gebruik van het dakterras. Nu het plat dak niet als dakterras zou mogen worden gebruikt zonder de balustrades, kunnen de balustrades niet als ondergeschikt bouwonderdeel worden aangemerkt. [9]
10. De rechtbank stelt vast dat de aangevraagde balustrades aan drie zijdes van de dakterrassen een hoogte hebben van 1 meter. De balustrades aan de zijde die naar de buren is gekeerd, hebben een hoogte van 2 meter. De hoogte van de balustrades is echter niet hetzelfde als de in de bestemmingsplanregels genoemde bouwhoogte.
10.1.
Anders dan eiser stelt, is de bouwhoogte van de balustrades niet 1 of 2 meter. De bouwhoogte wordt op grond van artikel 2.4 van de bestemmingplanregels immers gemeten
vanaf het peiltot aan het hoogste punt van het bouwwerk. In dit geval hebben de balustrades op de eerste verdieping dus een bouwhoogte van 4,15 of 5,15 meter en de balustrades op de tweede verdieping een bouwhoogte van 7 of 8 meter. De balustrades zijn dan ook in strijd met de bestemmingsplanregels. Daarin is immers bepaald dat de maximale bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, vier meter is.
vanaf het peiltot aan het hoogste punt van het bouwwerk. In dit geval hebben de balustrades op de eerste verdieping dus een bouwhoogte van 4,15 of 5,15 meter en de balustrades op de tweede verdieping een bouwhoogte van 7 of 8 meter. De balustrades zijn dan ook in strijd met de bestemmingsplanregels. Daarin is immers bepaald dat de maximale bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouw zijnde, vier meter is.
11. Artikel 27 van Pro de planregels bevat algemene afwijkingsregels. Hierin is onder meer bepaald dat afwijking van de bestemmingsplanregels mogelijk is ten behoeve van bouwwerken, geen gebouwen of kunstwerken zijnde, tot een bouwhoogte van niet meer dan 10 meter. Bij de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid, heeft verweerder beleidsruimte. Verweerder dient daarbij een belangenafweging te maken. De rechter toetst slechts of verweerder in redelijkheid tot het genomen besluit heeft kunnen komen.
11.1.
Verweerder heeft om drie redenen geen gebruik gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid. Ten eerste is de afwijking volgens verweerder onwenselijk vanuit stedenbouwkundig oogpunt. Ten tweede brengt het gebruik van de dakterrassen een potentiële aantasting van de privacy van omwonenden met zich mee. Ten derde is de potentiële geluidsoverlast die uitgaat van het gebruik van de dakterrassen onwenselijk.
11.2.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de balustrades vanwege hun ligging op de hoek van de straat en de zichtbaarheid vanaf de straatzijde een ongewenst beeld in de openbare ruimte vormen. Anders dan eiser stelt, leveren de balustrades geen overschrijding van de toegestane bouwmogelijkheden met slechts 1 meter op. Het verschil tussen de op basis van de planregels toegestane bouwhoogte en de bouwhoogte van de balustrades is voor de eerste verdieping 0,15 en 1,15 meter en voor de tweede verdieping 3 en 4 meter. In verhouding tot de toegestane bouwhoogte (4 meter) is dit voor de eerste verdieping een overschrijding van meer dan een kwart. Voor de tweede verdieping gaat het zelfs om een verdubbeling. Verweerder heeft deze overschrijding, de stedenbouwkundige belangen en de belangen van eiser om dakterrassen aan zijn huurders te kunnen aanbieden tegen elkaar afgewogen en daarbij een zwaarder gewicht toegekend aan de stedenbouwkundige belangen dan aan de belangen van eiser. Die belangenafweging is, gelet op wat hiervoor is overwogen, niet onevenredig.
11.3.
De rechtbank laat in het midden of verweerder naast de stedenbouwkundige gevolgen van het bouwen van de balustrades ook de nadelige gevolgen van het volgens het bestemmingsplan toegestane gebruik van de dakterrassen heeft mogen betrekken. De hiervoor in overweging 11.2. beoordeelde afweging kan namelijk zelfstandig het bestreden besluit dragen voor zover daarin is besloten om geen gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid ten behoeve van de balustrades.
12. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor de dakterrassen met balustrades mogen weigeren.
Heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de dakopbouw mogen weigeren?
13. Artikel 17.2.2, onder b, van de bestemmingplanregels bepaalt dat een bestaand hoofdgebouw niet mag worden uitgebreid, tenzij de uitbreiding past binnen de uitbreidingsmogelijkheden die in artikel 17.2.5 van de planregels zijn opgenomen. Verweerder heeft toegelicht dat dit een schrijffout is en dat artikel 17.2.6 van de bestemmingplanregels is bedoeld. Artikel 17.2.6 van de planregels bevat uitbreidingsmogelijkheden voor aan- en uitbouwen. Tussen partijen is niet in geschil dat de dakopbouw niet voldoet aan de voorwaarden die artikel 17.2.6 stelt.
13.1.
De rechtbank vat de beroepsgronden van eiser zo op dat wordt gesteld dat verweerder de aanvraag had moeten toetsen aan artikel 17.4 van de bestemmingplanregels. In dat artikel is een afwijkingsmogelijkheid opgenomen voor een uitbreiding van een hoofdgebouw in de hoogte c.q. het realiseren van een andere dakvorm. Deze beroepsgrond kan eiser niet baten, zelfs als ervan zou worden uitgegaan dat artikel 17.4 van toepassing is. Artikel 17.4 bevat een mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het bestemmingsplan. De voorwaarden van artikel 17.4 van de bestemmingplanregels houden onder meer in dat aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse geen afbreuk mag worden gedaan en dat de uitbreiding niet mag leiden tot onevenredige nadelige gevolgen voor het woonmilieu.
13.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder getoetst of gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid die artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor (de ‘kruimelgevallenregeling’) biedt. Daarbij heeft verweerder betrokken dat afwijking met name niet wenselijk is uit stedenbouwkundig oogpunt. De stedenbouwkundige onwenselijkheid van een ontwikkeling is een van de redenen die artikel 17.4 van de bestemmingplanregels noemt om geen gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid. Toetsing aan dat artikel zou dus niet tot een ander besluit kunnen leiden.
13.3.
Bij de beoordeling of gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid, heeft verweerder beleidsruimte. Eiser heeft niet gesteld waarom de stedenbouwkundige afweging van verweerder niet redelijk zou zijn. De rechtbank acht de afweging van verweerder evenmin onredelijk.
13.4.
Anders dan eiser stelt, is het gebruik van het dakterras niet mogelijk, aangezien geen vergunning wordt verleend voor de voor dat gebruik vereiste balustrades. Verweerder heeft deze omstandigheid bij de besluitvorming mogen betrekken.
13.5.
Van andere eventueel toepasselijke afwijkingsmogelijkheden dan de hiervoor genoemde, is niet gebleken.
13.6.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor de dakopbouw mogen weigeren.
Conclusie en proceskosten
14. De balustrades mogen niet zonder vergunning worden gebouwd. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor het bouwen van twee dakterrassen met balustrades en een dakopbouw mogen weigeren.
15. Het beroep is ongegrond. Voor het toekennen van een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. T. Dohmen, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 12 maart 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan door een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.