Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 19/2076
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.H.M. Verstraten),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder
(gemachtigde: mr. M.I.K. Boers en mr. R.R.C Logtons).
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 31 januari 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding toegekend voor 21 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) tegen het tarief voor sociaal netwerk van € 20 per uur (primaire besluit 1). Daarnaast heeft verweerder aan eiser dagbesteding toegekend voor 8 uur per week in de vorm van een pgb tegen het tarief voor een zzp’er van € 9,90 per uur (primaire besluit 2). Beide voorzieningen zijn toegekend voor de periode van 1 februari 2019 tot en met 31 januari 2021.
Bij besluit van 3 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2020.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en zijn psychiater, [naam psychiater] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen de mogelijkheid te bieden om in samenspraak een rapport aan te leveren met de actuele stand van zaken. Op
14 september 2020 is daartoe een onderzoeksverslag uitgebracht.
Op 19 april 2021 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en zijn moeder (telefonisch). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Eiser is een thans 24-jarige man, die samen met zijn pleegmoeder in een eengezinswoning woont. Hij is bekend met een psychiatrische aandoening, waardoor hij problemen heeft met het bijhouden van de administratie, beheren van geld, communicatie, planning, handhaven van structuur, omgaan met stress, contacten aangaan en onderhouden.
2. Eiser ontving voorheen begeleiding van het Bureau Jeugdzorg en daarna tot
1 januari 2016 op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een pgb voor begeleiding individueel (4-6,9 uur per week) en begeleiding groep (9 dagdelen per week). Op grond van de Wmo 2015 was door verweerder ingaande 2 mei 2016, 15 uur per week begeleiding toegekend en 23 uur per week begeleiding groep in de vorm van een pgb. In totaal voor 38 uur per week tegen het tarief voor sociaal netwerk van € 20 per uur. Op
26 maart 2018 heeft eiser zich gemeld bij verweerder voor voortzetting van het pgb voor individuele begeleiding en dagbesteding. Verweerder heeft vervolgens nadat er keukentafelgesprekken hebben plaatsgevonden medisch advies ingewonnen bij Treve advies. Dit adviesbureau heeft 2 adviesrapporten uitgebracht. Daarin adviseren ze 1,5 uur individuele begeleiding per dag, bestaande uit structurering van de dag en bespreken wat de inhoud van de dag zal zijn, bespreken van voorvallen en een half uur per dag oefenen van praktische vaardigheden (in totaal 14 uur per week). Daarnaast adviseren ze een goede daginvulling en behandeling door een psycholoog. Wanneer eiser gebruik zou maken van begeleiding groep, wordt er 4 tot 5 dagdelen per week geadviseerd. Vervolgens heeft verweerder bij besluiten van 18 december 2018 eerst een pgb voor begeleiding basis toegekend voor 23 uur per week voor de periode van 1 januari 2019 tot 31 januari 2019 en begeleiding gespecialiseerd voor 15 uur per week voor de periode van 1 januari 2019 tot 31 december 2019 tegen een tarief van € 20 per uur. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eiser een pgb voor individuele begeleiding toegekend voor 21 uur per week tegen het tarief voor sociaal netwerk van € 20 per uur en een pgb voor dagbesteding toegekend voor 8 uur per week tegen het tarief voor een zzp’er van € 9,90 per uur. Beide voorzieningen zijn toegekend voor de periode van 1 februari 2019 tot en met 31 januari 2021. De individuele begeleiding is daarbij geleidelijk afgebouwd met 3 uur per maand van 30 uur per week in januari 2019 naar 21 uur per week vanaf mei 2019.
3. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de primaire besluiten gehandhaafd. Daarnaast heeft verweerder medegedeeld dat beide primaire besluiten de besluiten van
18 december 2018 herzien. Verweerder trekt de besluiten van 18 december 2018 in op grond van artikel 2.3.10, eerste lid, onder c en e, van de Wmo 2015, ingaande 1 februari 2019. Omdat volgens verweerder de draagkracht van eiser niet verder reikt dan twee dagdelen, heeft verweerder twee dagdelen dagbesteding van 4 uur toegekend. Ter compensatie van de niet met dagbesteding ingevulde dagdelen heeft verweerder zeven uur individuele begeleiding extra toegekend en deze toegevoegd aan de door Treve 14 uur geadviseerde begeleiding. Tevens heeft verweerder 1 uur extra individuele begeleiding toegekend, vanwege de aanvullende ondersteuning die nodig is tijdens crisismomenten die zich gemiddeld twee keer per maand voordoen waar in het advies van Treve geen rekening mee is gehouden. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ze ingevolge de Wmo 2015 niet gehouden zijn een inkomensvoorziening voor een zorgverlener, in dit geval de pleegmoeder van eiser, te realiseren. Verweerder laat de belangen van de pleegmoeder bij de heroverweging buiten beschouwing, nu de bezwaarschriften niet namens haar zijn ingediend. Tot slot stelt verweerder dat de geboden ondersteuning door de pleegbroer van eiser niet gekwalificeerd kan worden als dagbesteding ingevolgde de Wmo en de eisen die eraan gesteld worden. Ook aan de aanbieder uit het eigen sociaal netwerk stelt verweerder als voorwaarde dat deze ervaring en de benodigde kwalificaties heeft om de benodigde hulp en ondersteuning te verlenen.
4. Eiser kan zich met de besluitvorming van verweerder niet verenigen. Hij voert in beroep aan dat verweerder geen zorgvuldig onderzoek heeft verricht, aangezien belangrijke stukken in het dossier van verweerder ontbraken. Ook het advies van Treve, waarop verweerder haar besluit heeft gebaseerd, is zonder de benodigde belangrijke informatie opgesteld. Zo ontbraken volgens eiser stukken over de psychische toestand en behandeling van eiser, de eerdere begeleiding in het kader van het pgb alsmede de beschrijving van de dagelijkse doelen en ondersteuningsmomenten die eiser nodig heeft. Daarnaast voert eiser aan dat de door verweerder toegekende begeleiding niet voldoende is om de noodzakelijke begeleiding in te kopen. De verlaging van het aantal uren is onvoldoende gemotiveerd en staat haaks op het door verweerder in het plan van aanpak van 17 januari 2019 gestelde uitgangspunt dat de zorg gecontinueerd moet worden. Verder stelt verweerder zich onterecht op het standpunt dat eiser in staat is om alleen naar buiten te gaan en deel te nemen aan de maatschappij. Eiser kan dit slechts zelfstandig op goede momenten en heeft hier vaker wel nog begeleiding bij nodig. Eiser is niet leerbaar en niet geschikt om in een reguliere dagbesteding te functioneren. Bij de tekenles die eiser nu volgt, is er geen sprake van dagbesteding in een groep. Het is voor eiser van belang dat er flexibel met het pgb voor dagbesteding kan worden om gegaan, omdat eiser als hij goede dagen heeft behoefte heeft aan meer begeleiding dan twee dagdelen. Door het toegekende budget van
8 uur per week tegen een lager tarief van € 9,90 per uur, is eiser niet meer in staat om meer uren in te kopen als hij meer begeleiding wenst. Eiser is daarnaast van mening dat Treve advies op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom de individuele begeleiding moet worden verlaagd. Ook wordt door verweerder niet gemotiveerd hoe zij aan de extra 7 uur individuele begeleiding komen en op basis waarvan deze uren zijn toegekend. Eiser heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat een minimum van 38 uur aan begeleiding (individueel en groep) noodzakelijk is. Tot slot voert eiser aan dat zijn pleegmoeder op advies van verweerder haar Pw-uitkering heeft opgezegd omdat zij haar inkomen uit het pgb zou moeten halen. Dit is met de teruggang in uren niet meer voldoende om in haar bestaansminimum te voorzien.
5. Verweerder heeft in het verweerschrift gesteld dat de door eiser na de hoorzitting overlegde documenten geen nieuwe feiten of omstandigheden bevatten die niet eerder bij de besluitvorming waren meegenomen dan wel aanleiding gaven nader advies te vragen aan Treve. Verder is verweerder van mening dat er sprake is van belangenverstrengeling en dat onvoldoende gewaarborgd is dat het pgb veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt besteed, nu de pleegmoeder van eiser voor haar inkomen afhankelijk is van het pgb en zij tevens de beheerder is van het pgb. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat er juist door de toekenning van 21 uur individuele begeleiding in plaats van de geadviseerde 14 uur, het pgb flexibel kan worden ingezet, rekening houdend met goede en slechte dagen. Tot slot stelt verweerder dat het toegekende budget voor de begeleiding groep voldoende is om de huidige ondersteuning (de tekenles) te continueren en eiser altijd een nieuwe melding kan doen als hij in aanmerking wil komen voor passende dagbesteding, zoals bijvoorbeeld bij Slim in ICT.
Juridisch kader
6. Bij de beoordeling door de rechtbank is het navolgende wettelijk kader van belang.
7. Artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
8. Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 geeft voorschriften voor het onderzoek dat door het college dient te worden verricht naar aanleiding van een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het eerste lid bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het tweede lid bepaalt dat een cliënt, voordat het onderzoek van start gaat, het college een persoonlijk plan kan overhandigen waarin hij zijn omstandigheden, zoals genoemd in deze bepaling, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, onderzoekt het college
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt,
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen,
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen.
Het achtste lid bepaalt dat het college de ondersteuningsvrager een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek dient te verstrekken.
De beoordeling
9. In geschil is de omvang van de aan eiser toegekende maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding en begeleiding groep.
10. De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak moet er, om van een rechtstreeks belang in de zin van dit artikel te kunnen spreken, onder meer een voldoende direct geraakt belang zijn. In die eis komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en de belangen van de belanghebbende.
11. De rechtbank overweegt dat zowel de maatwerkvoorzieningen als het pgb om die maatwerkvoorzieningen in te kopen worden toegekend aan de ondersteuningsbehoeftige (hier: eiser). Met het pgb koopt de ondersteuningsbehoeftige de maatwerkvoorziening in bij de ondersteuningsverlener (hier: de pleegmoeder van eiser). De ondersteuningsverlener staat daarom in een contractuele relatie tot eiser. Gevolgen van de besluiten van verweerder over het pgb komen voor de ondersteuningsverlener eerst via deze contractuele relatie tot stand. Aldus heeft de pleegmoeder van eiser een afgeleid (financieel) belang en is haar belang niet rechtstreeks bij de primaire besluiten betrokken. Dit betekent dat de pleegmoeder van eiser ten aanzien van de primaire besluiten niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
12. Ter zitting in juli 2020 is gebleken dat eiser sinds 1 juli 2020 zelfstandig is gaan wonen. Gelet hierop is met partijen afgesproken dat in samenspraak een rapport wordt aangeleverd met de actuele stand van zaken. Hierin moet de actuele woonsituatie van eiser aan bod komen en hoe de begeleiding nu praktisch is vorm gegeven (door de pleegmoeder of de broer van eiser). Op 14 september 2020 hebben partijen daartoe een onderzoeksverslag overgelegd waarin de actuele woonsituatie van eiser is beschreven.
13. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit advies heeft ingewonnen bij Treve advies. In het rapport adviseren ze 1,5 uur individuele begeleiding per dag, bestaande uit structurering van de dag en bespreken wat de inhoud van de dag zal zijn, bespreken van voorvallen en een half uur per dag oefenen van praktische vaardigheden (in totaal 14 uur per week). Daarnaast adviseren ze een goede dag invulling en behandeling door een psycholoog. Wanneer eiser gebruik zou maken van begeleiding groep, wordt er 4 tot 5 dagdelen per week geadviseerd. Uit het rapport volgt echter dat eiser moeite heeft om in groepsverband actief te zijn.
14. De rechtbank overweegt dat het onderzoek zoals dat is uitgevoerd door Treve-advies voldoende zorgvuldig is geweest. Uit het rapport volgt dat er een huisbezoek heeft plaatsgevonden. Het is de rechtbank niet gebleken dat de beperkingen van eiser, de omstandigheden binnen het huishouden van eiser en de benodigde zorg niet zorgvuldig door Treve-advies zijn onderzocht en in kaart zijn gebracht in het rapport. Verweerder heeft dit advies aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd en vervolgens aan eiser twee dagdelen dagbesteding van 4 uur toegekend, omdat de draagkracht van eiser niet verder reikt dan twee dagdelen. Ter compensatie van de niet met dagbesteding ingevulde dagdelen heeft verweerder zeven uur individuele begeleiding extra toegekend en deze toegevoegd aan de door Treve geadviseerde 14 uur begeleiding. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder toegekende uren niet in overeenstemming zijn met het advies van Treve. Uit het rapport volgt immers dat 4 tot 5 dagdelen dagbesteding wordt geadviseerd. De redenering van verweerder dat de niet met dagbesteding ingevulde dagdelen worden gecompenseerd door de zeven uur extra individuele begeleiding kan de rechtbank zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet volgen. Er wordt immers zo’n 20 uur dagbesteding geadviseerd, waarvan maar 8 uur is toegekend, omdat de draagkracht van eiser niet verder reikt. Ook volgt uit het rapport van Treve dat het van belang is dat eiser een passende dag invulling heeft. Naar het oordeel van de rechtbank had het onder deze omstandigheden op de weg van verweerder gelegen om duidelijk inzichtelijk te maken waarom er maar 7 uur individuele begeleiding is toegekend in plaats van de overige 12 uur, met de kanttekening dat deze begeleiding deels wordt ingevuld als geïndividualiseerde dagbesteding. De rechtbank acht het nalaten hiervan onzorgvuldig. De omvang van de door verweerder toegekende individuele begeleiding voor 21 uur per week en 8 uur dagbesteding is met verwijzing naar het Treve advies ontoereikend gemotiveerd. Het bestreden besluit kan dan ook niet in stand blijven en dient te worden vernietigd op grond van artikel 7:12, eerste lid van de Awb.
15. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de Wmo 2015 niet onderscheidt in begeleiding individueel en begeleiding groep. Begeleiding is in de Wmo 2015 gedefinieerd als ‘activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven’. In de praktijk vindt er, gelet op de te onderscheiden doelen van begeleiding, onderverdeling plaats in begeleiding groep en begeleiding individueel. Begeleiding groep heeft veelal als doelstelling dag structurering en voorkoming van (crisis)opname. Individuele begeleiding richt zich met name op ondersteuning bij algemeen dagelijkse levensverrichtingen.
16. Het door de gemachtigde van verweerder ter zitting naar voren gebrachte standpunt dat de tekenlessen van eiser niet onder begeleiding in de zin van de Wmo 2015 vallen en daarom uit coulance zijn vergoedt door verweerder, volgt de rechtbank niet. De rechtbank overweegt dat de tekenlessen eiser een zinvolle invulling van zijn dag bieden, contact met de tekendocent, voorkomen van vereenzaming, hem leren omgaan met zijn beperkingen en zijn pleegmoeder ontlasting biedt van het verlenen van individuele begeleiding. De rechtbank is van oordeel dat de aard van de geboden activiteiten tijdens de tekenles wel onder begeleiding groep valt. Het feit dat er vaak sprake is van één op één contact met de tekendocent en dat eiser niet actief deelneemt in een groep, doet hier niets aan af.
17. Ten aanzien van de individuele begeleiding merkt de rechtbank op dat ter zitting door de pleegmoeder is aangegeven dat ze gelet op haar leeftijd en haar fysieke beperkingen niet in staat is om in de toekomst nog lang individuele begeleiding aan eiser te verlenen. Gelet hierop overweegt de rechtbank dat verweerder nader moet onderzoeken wat de rol van de pleegmoeder van eiser is bij het verlenen van de individuele begeleiding. Mogelijk kan de pleegmoeder wel de begeleiding voor een deel blijven verlenen en kan de pleegbroer van eiser ook een deel van de begeleiding bieden, waarbij dan het tarief voor sociaal netwerk van toepassing is. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich, gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 27 november 2019, nr. 18-5550 (ECLI:NL:CRVB:2019:3761) op het standpunt mag stellen dat de pleegmoeder van eiser als zorgverlener niet het pgb van eiser kan beheren omdat zij niet met voldoende afstand en kritisch de beheerstaken zal kunnen vervullen.
18. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het bestreden besluit geen standhoudt omdat daartoe een zorgvuldige onderbouwing/deugdelijke motivering ontbreekt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Er is immers een nadere motivering en onderzoek door verweerder nodig. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
19. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1602,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting) met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G. M. Vluggen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.K.M. Bohnen, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De griffier is buiten staat rechter
te tekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 15 juni 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.