Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 19/2602
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juli 2021 in de zaak tussen
[Naam], te [woonplaats], eiser,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder,
(gemachtigden: mr. J.G.F. Pex en mr. L.F.M. Rhoen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het Natuurbeheerplan Limburg en wijzigingen van de daarbij behorende kaarten, versie 2020, vastgesteld. Dat besluit is op 19 augustus 2019 gepubliceerd in het Provinciaal Blad nummer 5716.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft een schriftelijke reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2021.
Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het Natuurbeheerplan Limburg 2020 vastgesteld. Daarbij is - voor zover hier van belang - aan de tot dan vigerende versie van het Natuurbeheerplan Limburg (2019) paragraaf 7.2 ‘Openstelling van natuurbeheersubsidie SvNL’ toegevoegd. In deze paragraaf is opgenomen dat Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) om haar moverende redenen percelen kunnen toevoegen aan de kaart ‘niet subsidiabele terreinen’. GS hebben besloten om aan natuurterreinen nabij de Kunradersteengroeve, kadastraal bekend als Voerendaal, sectie H, nummers 16 gedeeltelijk en 17, geen beheersubsidie toe te kennen. Daartoe zijn deze percelen opgenomen op de kaart ‘niet subsidiabele terreinen’.
2. Eiser voert in beroep aan dat de percelen nabij de Kunradersteengroeve (Voerendaal sectie H, nummers 16 gedeeltelijk en 17) door verweerder ten onrechte zijn opgenomen op de kaart ‘niet subsidiabele terreinen’, omdat door of namens de Provincie Limburg meermaals schriftelijk en per e-mail is aangegeven dat deze percelen voor subsidie in aanmerking komen. Eiser wijst erop dat de Provincie bij de samenwerking om het Natuurtransferium te ontwikkelen een bijzonder positief beeld heeft geschapen over de subsidietoekenning. Zulks blijkt onder meer uit artikel 3.1, aanhef en onder b, van de ‘Samenwerkingsovereenkomst Infopoint Kunradersteengroeve en Natuurtransferium – Land van Kalk’ (hierna: de Samenwerkingsovereenkomst) van 14 mei 2018 tussen Kunradersteengroeve V.O.F., de Provincie Limburg, de gemeente Voerendaal en IBA (Internationale Bau Ausstellung) Parkstad B.V. Op basis van dit beeld is gedurende het gehele traject van het project ‘Natuurtransferium Kunradersteengroeve’ rekening gehouden met de beheersubsidies waar recht op zou bestaan, aldus eiser. Ook is deze informatie, na goedkeuring door de Provincie, opgenomen in het ‘Uitvoeringsplan Infopoint en Natuurtransferium Kundersteengroeve’ (hierna: het Uitvoeringsplan) van 14 maart 2019. In de reactie op het verweerschrift en bij de behandeling van zijn beroep ter zitting heeft eiser benadrukt dat de essentie van het beroep is dat de Provincie in geen enkele reactie kenbaar heeft gemaakt waarom de percelen alsnog niet-subsidiabel zijn gemaakt, terwijl in de regelgeving staat dat de Provincie om haar moverende redenen een afwijkend besluit kan nemen. Als vervolgens bij een afwijzing geen inzage wordt verschaft n die moverende redenen schiet de Provincie schromelijk tekort in de onderbouwing van een besluit dat hem sterk raakt, aldus eiser. Dit klemt te meer nu vooraf een positief beeld is gecreëerd door de Provincie over de subsidieverstrekking. Gezien de lange voorgeschiedenis, vindt eiser het zeer onredelijk en onbillijk en in strijd met de gewekte verwachtingen om aan de betreffende percelen geen beheersubsidie toe te kennen zonder een onderbouwing te ontvangen van die mogelijk moverende redenen voor plaatsing van de betreffende percelen op de kaart ‘niet subsidiabele terreinen’.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in redelijkheid niet kan worden gesproken van een door of namens hem gedane toezegging tot het verkrijgen van beheersubsidie.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. In het Provinciaal Natuurbeheerplan Limburg 2020 zijn de actuele beleidsdoelen en de subsidiemogelijkheden voor ontwikkeling en beheer van (agrarische) natuur en landschap binnen de provincie Limburg beschreven. Het Natuurbeheerplan is verankerd in het Subsidiestelsel Natuur en Landschap 2016 (SNL). Dit stelsel bestaat uit de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer 2016 (SvNL 2016) voor het beheer van (agrarische) natuur en landschap en de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap 2015 (SkNL 2015) voor ontwikkelingsmaatregelen ten behoeve van natuur en landschap, zoals functieverandering van landbouwgrond naar natuur en inrichting.
De Provincie stelt in het Natuurbeheerplan de kaders voor uitvoering van het natuur- en landschapsbeleid. Daarnaast financiert de provincie een aanzienlijk deel van de kosten voor de ontwikkeling van deze gebieden door middel van subsidies. Het Natuurbeheerplan vormt het toetsingskader voor de aanvraag van deze subsidies. Het Natuurbeheerplan wordt in beginsel jaarlijks geactualiseerd maar kan ook voor meerdere jaren gelden.
6. De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van natuurbeheerplannen bij het college van Gedeputeerde Staten ligt, zodat het aan dit college is daarin aan percelen een bepaald beheertype toe te kennen, ook als daarmee een beleidswijziging plaatsvindt die tot gevolg heeft dat de beheerder van die percelen niet (meer) voor subsidie in aanmerking komt en de natuur die op grond van een eerder Natuurbeheerplan op die percelen is ontwikkeld, verloren gaat (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016: 2922).
7. Voor zover eiser aanvoert dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld, overweegt de rechtbank dat uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht. Beoordeeld moet worden of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Daarbij zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Dan kan het dispositievereiste aan de orde komen en de vraag of geen zwaarder wegende belangen, gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en/of belangen van derden, aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
8. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van bestuurders of ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De Afdeling overweegt in genoemde uitspraak in dit verband verder dat, om een toezegging aan te nemen, de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden dient te zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt.
9. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat in de door eiser overgelegde e-mail van 10 oktober 2018 van een ambtenaar van de Provincie Limburg, noch in de Samenwerkingsovereenkomst, noch in het Uitvoeringsplan een concrete toezegging wordt gedaan die aan het aanmerken van de percelen als niet-subsidiabel in de weg staat. In de e-mail wordt algemene informatie verstrekt over het aanvraagtraject, maar daarin staat niet dat subsidie voor de Kunradersteengroeve zal worden verstrekt. In het door eiser genoemde artikel 3.1, aanhef en onder b, van de Samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat de Provincie onderzoek zal doen naar de mogelijkheden voor het verstrekken van een financiële vergoeding voor het onderhouden en in stand houden van de natuurdoelen. Daaruit en ook uit hetgeen overigens is overeengekomen en in het Uitvoeringsplan is uitgewerkt, volgt niet dat concreet is toegezegd dat beheersubsidie zal worden verstrekt als die zou worden aangevraagd. In zoverre slaagt het beroep niet.
10. De rechtbank is echter van oordeel dat eiser terecht als beroepsgrond heeft voorgedragen dat de beslissing van verweerder van 9 juli 2019, die ten grondslag heeft gelegen aan het toevoegen van eisers percelen aan de kaart ‘niet subsidiabele terreinen’ behorend bij het bestreden besluit, niet is gemotiveerd. De gemachtigden van verweerder hebben ter zitting verklaard dat het om natuurterreinen gaat die in beginsel wel voor beheersubsidie in aanmerking kunnen komen. Gezien het voortraject, waarin bij eiser de verwachting is gewekt dat verweerder aan het project ‘Infopoint en Natuurtransferium Kundersteengroeve’ zou meewerken, komt de beslissing om de terreinen van beheersubsidie uit te sluiten uit de lucht vallen. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder onder de door eiser naar voren gebrachte omstandigheden een kenbare, draagkrachtige motivering moeten geven voor de beslissing om de percelen als ‘niet subsidiabel’ aan te wijzen. Nu die motivering ontbreekt, is het bestreden besluit om die reden onzorgvuldig voorbereid.
11. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht voor zover daarbij de percelen sectie H, nummers 16 gedeeltelijk en 17 als ‘niet subsidiabel’ zijn aangemerkt. De gemachtigden van verweerder hebben er bij de behandeling van het beroep ter zitting met juistheid op gewezen dat zij een zeer beperkte voorbereidingstijd hebben gehad als gevolg van een fout van de rechtbank bij het verzenden van de kennisgeving. Zij hebben ter zitting alsnog zelf een mogelijke onderbouwing voor de genomen beslissing gegeven. Daarnaast hebben zij erop gewezen dat een terugkoppeling met verweerder dan wel de verantwoordelijke gedeputeerde voor de hand zou hebben gelegen, maar dat dit door de bestaande bestuurscrisis bij de Provincie Limburg op dit moment niet mogelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank is een terugkoppeling met het bevoegd gezag wel noodzakelijk en reeds daarom ziet zij geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand te laten.
De rechtbank ziet ook geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien. Verder is er geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal dus een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
12. Ter voorlichting van eiser wijst de rechtbank erop dat het nieuw te nemen besluit ook kan inhouden dat verweerder opnieuw een voor eiser negatief besluit neemt. Eiser kan daar dan opnieuw beroep tegen instellen. Daarbij wijst de rechtbank erop dat zijn beroepsgrond, dat het vertrouwensbeginsel aan het aanmerken van de percelen als ‘niet subsidiabel’ in de weg staat, door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud is verworpen. In dat geval geldt de zogeheten Brummen-jurisprudentie (uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:20103:AI0801). Bij de beoordeling van het nieuw te nemen besluit ter uitvoering van deze uitspraak, dient, indien tegen deze uitspraak geen hoger beroep wordt ingesteld, in rechte te worden uitgegaan van de juistheid van de in deze uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud neergelegde verwerping van beroepsgronden. Als eiser wil voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, dient hij daartegen hoger beroep in te stellen.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 175,80 (€ 25,80 reiskosten op basis van tarief openbaar vervoer en € 150,00 verletkosten).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de percelen, kadastraal bekend als Voerendaal, sectie H, nummers 16 gedeeltelijk en 17, als ‘niet subsidiabel’ zijn aangewezen;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van
deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 175,80.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mrs. Th.M. Schelfhout en E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2021.
De griffier is verhinderd deze uitspraak voorzitter
mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 juli 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.