Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/1913 en ROE 21/1914
uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[Naam] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. J.J. Patelski),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stein, verweerder,
(gemachtigde: D.H.L. Vrösch).
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om binnen vier weken na de verzending van het besluit een overkapping en een tuinhuisje te verwijderen.
Verweerder heeft op 29 maart 2021 de begunstigingstermijn opgeschort tot de datum van de verzending van het te nemen besluit op bezwaar.
Bij besluit van 9 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 juli 2021 heeft verweerder op verzoek van eiser de begunstigingstermijn verlengd tot 10 augustus 2021.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Eiser heeft aanvullende stukken toegezonden die aan het dossier zijn toegevoegd.
Verweerder heeft verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juli 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. Op 3 december 2020 en 17 februari 2021 heeft een medewerker van het Team Vergunning, Toezicht en Handhaving van de gemeente Stein een controle uitgevoerd op het perceel [straatnaam] [huisnr.] , [postcode] in [woonplaats] . Daarvan is een controlerapport opgemaakt, waarin is vermeld dat op genoemd perceel diverse zonder bouwvergunning gebouwde bouwwerken aanwezig zijn, waaronder een overkapping van 18 m x 8 m x 4,5 m (126 m²) met een goothoogte van 3 m. Daarnaast een mantelzorgwoning, een tuinhuis en een loods van 155 m².
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder - voor zover hier van belang - eiser gelast de overkapping binnen vier weken na de verzending van het primaire besluit van het perceel aan de [straatnaam] [huisnr.] te [woonplaats] te verwijderen. Wanneer eiser niet aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 1.500,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 15.000,00. Verweerder heeft op 29 maart 2021 de begunstigingstermijn opgeschort tot de datum van de verzending van het te nemen besluit op bezwaar.
4. Het door eiser tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
5. Eiser voert in beroep aan dat verweerder een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd door bij het bepalen van de totale oppervlakte aan bijgebouwen rekening te houden met de oppervlakte van de mantelzorgwoning. Ingevolge artikel 13.4.3 van het bestemmingsplan “Kern Meers” gaat de oppervlakte van een mantelzorgwoning niet ten koste van de maximum oppervlakte van de toegestane bijgebouwen. Tevens is een onjuiste maatstaf bij de beoordeling aangelegd omdat is uitgegaan van een maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen van 75 m². Daarmee miskent verweerder de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid tot 150 m², aldus eiser. Eiser betoogt dat hij in elk geval een overkapping ter grootte van de oorspronkelijke 60 m² moet kunnen herbouwen.
5.1.
Eiser voert aan dat naast de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid ook afwijking van het bestemmingsplan mogelijk is via de zogenoemde ‘Kruimellijst”. Nu het tuinhuis is verwijderd gaat het alleen om de loods en de overkapping. Volgens eiser getuigt het van willekeur om wel medewerking te verlenen aan het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de loods en niet voor de overkapping. De overkapping heeft nu nog maar een oppervlakte van 84 m² en dat is vergelijkbaar met de oppervlakte van de loods die er voorheen stond. Volgens eiser is er geen grond om geen omgevingsvergunning te verlenen voor twee bouwwerken die met de voorgaande vergelijkbaar zijn. Daarmee wordt de illegale situatie ook beëindigd en verweerder had eiser daarom in de gelegenheid moeten stellen ook voor de overkapping een omgevingsvergunning aan te vragen. Van ongewenste precedentwerking is dan geen sprake, aldus eiser.
5.2.
Verder voert eiser aan dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Daartoe betoogt eiser dat er geen sprake is van een ernstige overtreding en dat al decennialang een vergelijkbare overkapping op het perceel aanwezig was die onder het overgangsrecht is gebracht. Volgens eiser maakt verweerder inbreuk op zijn eigendomsrecht en handelt verweerder in strijd met de rechtszekerheid door handhavend op te treden tegen de overkapping en te weigeren daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens eiser is door de jarenlange aanwezigheid van de overkapping sprake van een verworven recht, waarmee verweerder rekening had moeten houden. Tevens voert eiser aan dat er geen handhavingsverzoek aan het handhavingsbesluit ten grondslag ligt en dat belangen van derden, zoals ook uit de overgelegde brief van de buren blijkt, niet worden geschaad. Verder ligt het perceel niet in het buitengebied en is het uiterlijk van het ruime perceel waar voldoende groen aanwezig is, door de renovatie van de overkapping er alleen maar op vooruit gegaan. Eiser begrijpt niet dat tegen de gerenoveerde overkapping handhavend wordt opgetreden, terwijl de oude overkapping door overgangsrecht wordt beschermd en dus mocht blijven staan. Nu de toestand is verbeterd, vraagt eiser zich af welk (ruimtelijke ordenings-)belang met handhaving kan zijn gediend. Volgens eiser is er noch een voldoende algemeen belang noch een concreet belang bij verwijdering van de nieuwe overkapping. Daartegenover staat dat daardoor inbreuk wordt gemaakt op zijn eigendomsrecht en op zijn financiële belang. Het is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel om hem op straffe van verbeurte van aanzienlijke dwangsommen te dwingen om de overkapping weer af te breken en een andere oplossing te zoeken voor het stallen van zijn oldtimers. Bij de behandeling ter zitting is daarbij gewezen op de conclusie van de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, over de indringendheid van de van de rechterlijke toets van bestuurlijke maatregelen en over de betekenis van het evenredigheidsbeginsel bij die toets. Volgens eiser kan het bestreden besluit de in de conclusie geadviseerde indringendere toets aan het evenredigheidsbeginsel niet doorstaan.
6. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
7. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kern Meers” (hierna: het bestemmingsplan) dat door de Raad van de gemeente Stein op 26 maart 2015 is vastgesteld en daarna in werking is getreden. Op grond van het bestemmingsplan geldt op eisers perceel de bestemming “Wonen” met als dubbelbestemming “Waarde -archeologie”.
Ingevolge artikel 13.2.3, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan geldt voor het bouwen van bijgebouwen dat de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen maximaal 75 m² mag bedragen, met dien verstande dat de grond ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen' per bouwperceel voor maximaal 50% mag worden bebouwd.
Ingevolge artikel 13.4.2, aanhef en onder e, van het bestemmingsplan kan het bevoegd gezag door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 13.2.3 ten behoeve van een grotere oppervlakte aan bijgebouwen, met dien verstande dat de oppervlakte aan bijgebouwen maximaal 150 m² mag bedragen, met dien verstande dat de grond ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen' per bouwperceel voor maximaal 60% mag worden bebouwd.
In artikel 27.1 van het bestemmingsplan is het volgende bepaald:
“1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
2. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het eerste lid een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan”.
8. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (a) of het gebruiken (waaronder bouwen) van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
9. Niet in geschil is dat eiser de overkapping in 2020 heeft herbouwd zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een gedeeltelijke vernieuwing of verandering als bedoeld in artikel 27.1. eerste lid, onder a, of een gehele vernieuwing nadat het bouwwerk teniet is gegaan ten gevolge van een calamiteit als bedoeld in artikel 27.1, eerste lid, onder b, van het bestemmingsplan. Eiser heeft de destijds aanwezige na een storm beschadigde overkapping van 60 m² geheel afgebroken en opnieuw opgebouwd. De nieuwe overkapping was aanzienlijk groter dan de overkapping die er voorheen stond, namelijk 126 m². Derhalve is sprake van een nieuw gebouw dat is opgericht zonder omgevingsvergunning en dat niet onder het bouwovergangsrecht valt. Of in het verleden voor de voorheen aanwezige overkapping een bouwvergunning is verleend is niet relevant.
10. Verder staat vast dat de bouw van de overkapping in strijd is met artikel 13.2.3, onder b, van het bestemmingsplan omdat de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen van 75 m² wordt overschreden. Dat de oppervlakte van de overkapping ten tijde van het bestreden besluit was verkleind tot 84 m² maakt dat niet anders. Er is immers naast de overkapping al een (inmiddels vergunde) loods met een oppervlakte van 144 m² op het perceel aanwezig. Daardoor heeft eiser in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Verweerder heeft eiser dan ook terecht als overtreder van die artikelen aangemerkt en verweerder was daarom ook – hetgeen door eiser niet wordt bestreden – in beginsel bevoegd daartegen handhavend op te treden. De rechtbank volgt eiser niet in diens onder 5 weergegeven betoog dat verweerder een onjuiste maatstaf heeft aangelegd en dat hij in elk geval tot 60 m² mocht herbouwen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser zich niet op bescherming door het overgangsrecht kan beroepen. Verder heeft verweerder voor de vaststelling van de strijd met de planregels terecht gewezen op het bepaalde in artikel 13.2.3, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. De geldende maatstaf voor het bouwen van bijgebouwen is dat de gezamenlijke oppervlakte van bijgebouwen maximaal 75 m² mag bedragen en geen 150 m². Daarbij heeft verweerder toegelicht dat voor de vaststelling van het maximaal te bebouwen oppervlak geen rekening is gehouden met de mantelzorgunit. Door de vergunde loods wordt het maximaal toegestane oppervlak aan bijgebouwen al ruimschoots overschreden en wordt bovendien de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid tot 150 m² nagenoeg geheel benut. De onder 5 weergegeven beroepsgronden slagen niet.
11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12. De rechtbank stelt vast dat van een concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Verweerder is niet bereid medewerking te verlenen aan een afwijking van de planregels zodat in zoverre geen legalisatie in het verschiet ligt. Eiser heeft geen aanvraag voor een omgevingsvergunning als bedoeld onder artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo ingediend en een weigering daarvan ligt in deze procedure niet voor. Het gaat er in deze procedure uitsluitend om of op voorhand aanwijzingen bestaan dat verweerders standpunt dat voor de overkapping geen omgevingsvergunning kan worden verleend in rechte geen stand kan houden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een verdere overschrijding van de toegestane oppervlakte aan bijgebouwen, zoals die in het bestemmingsplan uit 2015 is gemaximeerd, niet wenselijk is met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Voor de loods van 144 m² is inmiddels een omgevingsvergunning verleend en door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de overkapping zou ook de in het bestemmingsplan opgenomen grens voor het verlenen van een binnenplanse omgevingsvergunning ruim worden overschreden. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet op voorhand worden gezegd dat dit standpunt in rechte niet houdbaar is. Verweerder heeft daarbij de beperkte bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en waarmee verdichting van het gebied wordt tegengegaan, als uitgangspunt mogen nemen. Van willekeur door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de loods is geen sprake omdat daarvoor een vergunbare aanvraag is ingediend waarop verweerder positief heeft beslist. Verweerder is ook niet gehouden om aan afwijking van de planregels mee te werken omdat de afgebroken overkapping 60 m² groot was en de verkleinde overkapping maar 24 m² groter is, terwijl de loods er ook al stond. De in 2020 gebouwde overkapping is een nieuw bouwwerk en de mogelijkheid van legalisatie moet beoordeeld worden op basis van de thans geldende planregels. Daarbij komt dat niet alleen het maximaal te bebouwen oppervlak wordt overschreden maar de overkapping zelfs na de verkleining nog groter is dan de afgebroken overkapping. Voor zover eiser met de onder 5.1 weergegeven beroepsgronden dat de situatie gelegaliseerd zou kunnen worden door het verlenen van een kruimelvrijstelling, heeft bedoeld dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien vanwege een concreet zicht op legalisatie, slagen deze beroepsgronden niet.
13. Ten aanzien van de onder 5.2 weergegeven beroepsgronden overweegt de rechtbank dat eiser in de kern betoogt dat een indringende(re) evenredigheidstoets moet plaatsvinden en dat die ertoe leidt dat verweerder niet tot handhaving had mogen overgaan maar de overtreding had moeten legaliseren door het verlenen van een omgevingsvergunning.
14. Voor zover eiser daarbij heeft gewezen op de conclusie van de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven van 7 juli 2021, merkt de rechtbank op dat dit een conclusie betreft op verzoek van de voorzitter van de Afdeling, waarbij het concreet gaat over de indringendheid van de toets aan het evenredigheidsbeginsel bij een besluit tot invordering van een dwangsom en twee besluiten tot sluiting van een woning na een drugsvondst in die woning. In hoeverre die conclusie door de Afdeling zal worden gevolgd, is nog onduidelijk. Verder zijn de besproken besluiten niet op één lijn te stellen met een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Ten aanzien van de last onder dwangsom staat in de conclusie overigens in § 8.4.4 dat “daarvoor weinig lijkt te veranderen en dat de Nederlandse beginselplicht tot handhaving in beginsel congrueert met de EU-handhavingseisen”. Wel wordt benadrukt dat ook deze bestuurlijke maatregel aan eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid, evenredigheid, effectiviteit en afschrikwekkendheid moet voldoen om het beoogde bestuurlijke doel te bereiken. Zo kan de oplegging van een last onder dwangsom afstuiten op het noodzakelijkheidsvereiste als de overtreding het algemeen belang maar in zeer beperkte mate schaadt, terwijl de nadelen voor de betrokkene groot zijn.
15. De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard of ernst. De geldende planregels voorzien niet in dergelijke omvangrijke bebouwing op eisers perceel. Op grond van de planregels mogen er 75 m² aan bijgebouwen worden gebouwd. Voor de loods van 144 m² is de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid gebruikt zodat door een afwijking voor de overkapping via de kruimelvrijstelling de in het bestemmingsplan vastgelegde (na vrijstelling geldende) bebouwingsgrens van 150 m² nog eens met bijna 80 m² zou worden overschreden. Verweerder wenst daar, gezien de uitgangspunten van het bestemmingsplan, in dit gebied niet aan mee te werken en kan zich, zoals de rechtbank hiervóór onder 12 heeft geoordeeld, ook in redelijkheid op dat standpunt stellen. Daardoor is sprake van een illegale situatie die niet voor legalisering in aanmerking komt en waarvoor ook geen aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning is ingediend. In een dergelijk geval dient verweerder in beginsel tegen die illegale situatie handhavend op te treden. Daarbij heeft verweerder ook terecht gewezen op het algemeen belang dat met naleving van de planregels is gemoeid en de precedentwerking die ervan zou uitgaan indien verweerder in dit geval geen naleving zou eisen. Verweerder heeft er daarbij ook terecht op gewezen dat dit geen uniek geval is zodat er wel degelijk precedentwerking aan de orde kan zijn. Verder wordt in vrijwel alle handhavingszaken inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht van de overtreder. De regeling in titel 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziet in die mogelijkheid. De rechtbank volgt eiser verder niet in diens betoog dat handhavend optreden onevenredig zou zijn omdat van een ‘verworven recht’ sprake is. Eiser doelt daarmee op de decennia lange aanwezigheid van de afgebroken overkapping op het perceel. Nog afgezien van het feit dat die kleiner was dan de huidige, kan van een ‘verworven recht’ om tot de omvang van de vorige overkapping ‘terug’ te mogen bouwen geen sprake zijn. De rechtbank heeft hiervóór onder 9 geoordeeld dat eiser zich niet op bouwovergangsrecht kan beroepen. Eiser heeft na afbraak van de onder het overgangsrecht vallende overkapping een nieuwe overkapping gebouwd zonder daarvoor een omgevingsvergunning aan te vragen en zonder bij een deskundige of bij het ter zake bevoegd gezag te informeren of een omgevingsvergunning nodig was voor de herbouw. Daardoor heeft hij (al dan niet bewust) het risico genomen dat de nieuwe overkapping in strijd met het bestemmingsplan zou zijn. Het is dan niet onredelijk of in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat eiser met de gevolgen daarvan wordt geconfronteerd. De omstandigheid dat er geen “landschapswaarden” in het geding zijn, dat niet is gebleken dat concrete belangen van derden door de aanwezigheid van de overkapping worden geschaad en dat eiser nadeel ondervindt als hij de overkapping moet verwijderen, maken naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel handelt door in dit geval met een last onder dwangsom handhavend op te treden tegen de illegale overkapping. De beroepsgronden slagen niet.
16. Het beroep is ongegrond. Daarom is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2021.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2021.
De griffier is verhinderd de rechter
uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 30 juli 2021
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.