ECLI:NL:RBLIM:2022:4338

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 20/2348

tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juni 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. A.J.J. Kreutzkamp),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, het college

(gemachtigde: mr. S. Quaedvlieg).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag bijzondere bijstand (voor reiskosten) ingevolge de Participatiewet (PW).

2. Met het besluit van 6 mei 2020 heeft het college de aanvraag van eiseres voor bijzondere bijstand voor reiskosten van en naar haar meerderjarige dochter in Eindhoven afgewezen, omdat deze reiskosten algemene kosten van het bestaan zijn die dienen te worden voldaan uit het inkomen, door middel van reservering vooraf of gespreide betaling achteraf. Het college heeft geen dringende reden of bijzondere omstandigheden vastgesteld om van dat uitgangspunt af te wijken.

3. Met het bestreden besluit van 7 augustus 2020 heeft het college in heroverweging dit besluit gehandhaafd.

4. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2022 op een zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde zijn verschenen. Namens het college heeft zijn gemachtigde deelgenomen aan de zitting.

Beoordeling door de rechtbank

5. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag voor bijzondere bijstand voor reiskosten terecht heeft afgewezen. Zij doet dit aan de hand van de door eiseres aangevoerde argumenten, de zogenoemde beroepsgronden.

6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dat oordeel heeft.

7. Voor het volledige wettelijke kader, inclusief de Beleidsregels, verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.

7.1.

Op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW kan recht bestaan op bijzondere bijstand. Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW moet eerst worden beoordeeld (1) of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens (2) of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna (3) of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte (4) dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte.

8. De rechtbank is uitgegaan van de volgende vaststaande feiten.

8.1.

Eiseres heeft een uitkering op grond van de PW. Zij heeft op 23 maart 2020 een aanvraag ingediend voor bijzondere bijstand voor reiskosten (met terugwerkende kracht) vanaf 2017. Het betreft de gemaakte en de nog te maken reiskosten van en naar Eindhoven voor het bezoek aan haar meerderjarige, meervoudig gehandicapte dochter [naam dochter] . [naam dochter] heeft sinds kort na haar geboorte pleegouders en staat vanaf haar achttiende verjaardag (in 2012) onder curatele. Eén van de pleegouders is haar curator.

9. Hierna zal de rechtbank de beroepsgronden van eiseres beoordelen.

Reiskosten in de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020

10. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat zij in de periode van 1 januari 2017 tot

1 januari 2020 5 tot 7 keer (het is de rechtbank onduidelijk of hier is bedoeld
per jaarof
in totaal) op bezoek is geweest bij haar dochter en dat van haar niet kan worden verlangd dat ze een reisadministratie bijhoudt. Het aantal bezoeken is redelijk mede gelet op de handicap van haar dochter en haar structureel broze gezondheidstoestand.

10.1.

Verweerder heeft zich ten aanzien van de aangevraagde bijzondere bijstand voor reiskosten over de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020 (primair) op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft onderbouwd op welke data zij haar dochter heeft bezocht en welke kosten zij heeft moeten maken, zodat dit op zichzelf al een grond voor afwijzing is.

10.2.

De rechtbank is, met het college, van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij reiskosten heeft gemaakt voor het bezoeken van haar dochter in de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020. De enkele stelling dat eiseres enkele keren bij haar dochter op bezoek is geweest, waarbij het exacte aantal onduidelijk is gebleven en zonder daarbij concreet te zijn over de data van die bezoeken, heeft het college terecht onvoldoende geacht. Dat is voldaan aan het eerste vereiste voor recht op bijzondere bijstand (zie rechtsoverweging 7.1 achter 1), namelijk dat de kosten waarvoor eiseres bijzondere bijstand vraagt zich hebben voorgedaan
in een in het verleden liggende periode, is dan ook niet gebleken. Verweerder heeft terecht van eiseres verlangd dat zij inzichtelijk en aannemelijk maakt dat de door eiseres gestelde kosten zich daadwerkelijk hebben voorgedaan. De bewijslast rust namelijk op eiseres. Deze beroepsgrond slaagt niet.

11. Gelet op wat hiervoor is geoordeeld over de reiskosten in de periode van 1 januari 2017 tot 1 januari 2020 (in rechtsoverweging 10.2) hoeft de beroepsgrond van eiseres dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan met terugwerkende kracht bijzondere bijstand moet worden verleend, niet te worden beoordeeld.

Reiskosten in de periode van 1 januari 2020 tot datum bestreden besluit

12. Eiseres heeft aangevoerd dat zij in 2020 nog niet bij haar dochter op bezoek is geweest, omdat ze daar geen geld voor heeft. Verweerder kan dit niet als afwijzingsgrond gebruiken.

12.1.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen kosten zijn gemaakt in 2020, zodat dit op zichzelf al een grond voor afwijzing is.

12.2.

De rechtbank is met het college van oordeel dat geen bijzondere bijstand kan worden verleend voor kosten die niet zijn gemaakt
in een in het verleden liggende periode. De kosten doen zich in dit geval namelijk niet voor. Uit artikel 35 van de PW volgt dat de kosten zich moeten voordoen wil bijzondere bijstand kunnen worden verleend. Deze beroepsgrond faalt.

12.3.

Gelet op wat hiervoor is geoordeeld over de reiskosten in de periode van 1 januari 2020 tot de datum van het bestreden besluit (in rechtsoverweging 12.2), kunnen de overige beroepsgronden er niet toe leiden dat aan eiseres bijzondere bijstand moet worden verleend voor reiskosten in de periode van 1 januari 2020 tot de datum van het bestreden besluit. De rechtbank zal die beroepsgronden hierna echter wel beoordelen, namelijk in het kader van de nog te maken reiskosten.

Reiskosten na het bestreden besluit

13. De rechtbank stelt voorop dat het college de aanvraag van eiseres te beperkt heeft opgevat. In de aanvraag vraagt eiseres expliciet ook om “
nog te maken reiskosten”. Het college heeft de nog te maken reiskosten echter niet beoordeeld (in het primaire besluit noch in het bestreden besluit). In de beroepsprocedure heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiseres een nieuwe aanvraag voor bijzondere bijstand kan doen als ze daadwerkelijk reiskosten heeft gemaakt. Het college stelt zich daarmee (zo begrijpt de rechtbank) op het standpunt dat de reiskosten zich niet voordoen, zolang eiseres de reis niet daadwerkelijk heeft gemaakt, zodat aan het eerste vereiste voor bijzondere bijstand (zie rechtsoverweging 7.1 achter 1) niet is voldaan. Dat standpunt kan naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval echter geen standhouden. Daartoe neemt de rechtbank het volgende in overweging. Dat eiseres reiskosten moet maken om haar dochter te kunnen zien, is een gegeven, omdat eiseres en haar dochter op grote afstand van elkaar wonen en de dochter vanwege haar handicap niet in staat is naar eiseres te komen. Bovendien zijn partijen het er over eens dat de reiskosten, als eiseres de reis daadwerkelijk maakt, noodzakelijk zijn. Onder deze omstandigheden zijn de kosten naar het oordeel van de rechtbank reeds opgekomen voordat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Het klopt dat eiseres ervoor zou kunnen kiezen haar dochter niet te bezoeken. Dan zouden de reiskosten nooit daadwerkelijk worden gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank mag daar in dit geval echter niet vanuit worden gegaan. In het algemeen ligt dat namelijk niet in de rede. Ook hierbij betrekt de rechtbank dat het college zich op het standpunt stelt dat de reiskosten, als eiseres de reis daadwerkelijk maakt, noodzakelijk zijn. Verder heeft eiseres aangegeven haar dochter wel te willen bezoeken, maar dat niet te kunnen, omdat ze geen geld heeft voor de benzine. Er is geen concreet aanknopingspunt om er vanuit te gaan dat als eiseres het geld wel zou hebben, zij de reis niet zou maken. Onder deze omstandigheden is naar het voordeel van de rechtbank ook ten aanzien van
een in de toekomst liggende periodevoldaan aan de eerste voorwaarde voor bijzondere bijstand, namelijk dat de kosten zich voordoen.

13.1.

Het college heeft er blijk van gegeven te willen controleren of eiseres de bijzondere bijstand daadwerkelijk besteedt aan reiskosten voor bezoek aan haar dochter. Het college kan dat, gelet op wat hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 13, in dit geval niet voorafgaand aan het verstrekken van de bijzondere bijstand doen, maar dat betekent niet dat dergelijke controle niet achteraf kan plaatsvinden. Het college kan achteraf, op basis van de inlichtingenplicht, van eiseres vragen aannemelijk te maken dat de bijzondere bijstand daadwerkelijk is besteed aan het bezoeken van haar dochter. Als eiseres daarin niet zou slagen, dan kan het college daaraan gevolgen verbinden voor de in het kader van de onderhavige aanvraag verstrekte bijzondere bijstand, maar ook voor een eventuele volgende aanvraag. Bij een eventuele volgende aanvraag zou dat kunnen betekenen dat niet aan de eerste voorwaarde voor bijzondere bijstand is voldaan. Dat zou namelijk een concreet aanknopingspunt kunnen opleveren om er vanuit te gaan dat als eiseres er wel geld voor zou hebben, zij de reis toch niet zou maken.

14. Partijen zijn het er over eens dat aan de tweede voorwaarde voor het verlenen van bijzondere bijstand, dat de kosten noodzakelijk zijn, is voldaan.

15. Eiseres betwist dat het om incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van bestaan gaat. Het gaat namelijk niet om incidenteel voorkomende kosten, gezien de reisfrequentie. Omdat verweerder de noodzaak van de kosten erkent, zijn daarin ook de bijzondere omstandigheden gelegen die ertoe moeten leiden dat deze kosten uit bijzondere bijstand worden voldaan en niet uit de algemene bijstand en de aanwezige draagkracht. Eiseres heeft geen voldoende draagkracht om de kosten zelf te betalen of te reserveren. Zij heeft daadwerkelijk schulden, die haar draagkracht aantasten.

15.1.

Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat het om kosten gaat die moeten worden gerekend tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er bijzondere omstandigheden waren waardoor zij niet, eventueel door gespreide betaling achteraf, in de reiskosten kon voorzien. Eiseres ontving een inkomen ter hoogte van de volledige bijstandsnorm. Het hebben van schulden is geen bijzondere omstandigheid.

15.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is aan de derde voorwaarde voor het verlenen van bijzondere bijstand voldaan. De rechtbank is namelijk met eiseres van oordeel dat de door eiseres te maken reiskosten geen (incidenteel voorkomende) algemene kosten van het bestaan zijn. Er is sprake van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende kosten van het bestaan. De bijzondere omstandigheden waaruit de kosten voortvloeien zijn het feit dat de dochter van eiseres ernstig gehandicapt is en in verband daarmee op grote afstand van eiseres woont. Het kan niet gezegd worden dat dit kosten zijn die in het algemeen (incidenteel) iedereen treffen in het leven. Deze kosten kunnen dan ook niet geacht worden te zijn verwerkt in de algemene bijstandsnorm. Eiseres kan daarom ook niet worden tegengeworpen dat ze kon reserveren voor de reiskosten voor het bezoek aan haar dochter en evenmin dat ze deze kosten achteraf gespreid zou kunnen betalen. Eiseres heeft immers een (algemene) bijstandsuitkering.

16. Eiseres bestrijdt dat zij voldoende draagkracht heeft om de reiskosten zelf te betalen.

16.1.

Het college heeft niet beoordeeld of aan het vierde vereiste voor het verlenen van bijzondere bijstand is voldaan, namelijk of eiseres draagkracht heeft om de reiskosten zelf te dragen. Aan de beantwoording van die vraag is het college niet toegekomen, omdat de aanvraag reeds is afgewezen omdat volgens het college niet aan de eerste en de derde voorwaarde voor bijzondere bijstand is voldaan.

16.2.

Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen dient het college alsnog te beoordelen of de reiskosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft het college een zekere beoordelingsruimte. Zoals de rechtbank hiervoor (in rechtsoverweging 15.2) reeds heeft overwogen kan het college er daarbij echter niet vanuit gaan dat de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm.

17. In het geval dat eiseres draagkracht heeft om de reiskosten zelf te dragen, en ze dus op grond van artikel 35 van de PW geen recht heeft op bijzondere bijstand voor de reiskosten, komt de vraag op of ze daar dan op grond van (artikel 9 van) het Beleid recht op heeft.

17.1.

Eiseres stelt dat het een misvatting is dat haar dochter niet tot haar gezin behoort en dat zij niet in een inrichting verblijft. Feit is dat haar dochter tot het gezin behoort van haar pleegouders, maar overdag elders verblijft ten behoeve van intensieve zorg. De rechtbank begrijpt deze stellingen zo, dat eiseres meent dat ze op grond van artikel 9 van het Beleid in aanmerking komt voor bijzondere bijstand voor reiskosten.

17.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat eiseres niet in aanmerking komt voor bijzondere bijstand op grond van artikel 9 van het Beleid, omdat de dochter van eiseres niet tot het gezin van eiseres behoort (zij woont elders), zij niet in een inrichting verblijft (maar bij pleegouders) en eiseres haar dochter niet eenmaal per maand bezoekt (maar 6 of 7 maal per jaar).

17.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet in aanmerking komt voor bijzondere bijstand voor de reiskosten op grond van artikel 9 van de Beleidsregels. Het betreft namelijk buitenwettelijk begunstigend beleid. Dat betekent dat, wanneer de PW geen recht geeft op (bijzondere) bijstand, het college in bepaalde gevallen (die in het Beleid zijn beschreven) toch (bijzondere) bijstand verleent. In geval van buitenwettelijk begunstigend beleid toetst de rechtbank alleen of het college dit beleid op consistente wijze heeft toegepast. Dat heeft het college in dit geval gedaan. Eén van de in het Beleid genoemde voorwaarden voor bijzondere bijstand voor reiskosten voor het bezoek aan een familielid is namelijk dat dat familielid in een instelling in de zin van artikel 1, sub f, van de PW verblijft. De bewijslast daarvan rust op eiseres. Dat de dochter van eiseres in een dergelijke instelling verblijft, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft namelijk niet vermeld in welke instelling haar dochter verblijft, laat staan dat ze aannemelijk heeft gemaakt dat haar dochter daar verblijft en dat het een instelling in de zin van artikel 1, sub f, van de PW betreft. Deze beroepsgrond slaagt niet.

18. Volgens eiseres is het niet juist dat verweerder het beroep op een dringende reden in de zin van artikel 16 van de PW heeft afgewezen. De bijzondere omstandigheden in dat kader zijn hoofdzakelijk gelegen in de broze kwetsbare positie van de dochter en de noodzaak voor eiseres om haar diverse malen per jaar te kunnen bezoeken.

18.1.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van eiseres op dringende redenen als bedoeld in artikel 16 van de PW niet op gaat, omdat eiseres op grond van vaste jurisprudentie aan dat artikel geen aanspraak op bijzondere bijstand kan ontlenen.

18.2.

Op grond van artikel 16 van de PW kan het college, gelet op alle omstandigheden, aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, in afwijking van paragraaf 2.2 van de PW, bijstand verlenen als zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Eiseres behoort echter tot de personenkring van de PW, zoals omschreven in artikel 11 van de PW, en zij is niet op grond van het bepaalde in artikel 13 of artikel 15 van de PW uitgesloten van het recht op bijstand. Daarom kan eiseres niet worden aangemerkt als een persoon die geen recht op bijstand heeft als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW. Die bepaling is op haar daarom niet van toepassing. Deze beroepsgrond faalt.

Conclusie en gevolgen

19. Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 13, 15.2 en 16.2 is het bestreden besluit in strijd met artikel 35 van de PW en in strijd met artikel 3:2, eerste lid en artikel 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet het college alsnog beoordelen of de reiskosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. In dat kader zullen de reiskosten (per retourreis) moeten worden bepaald. De rechtbank wijst er op dat het college bij het vaststellen van de hoogte van die kosten niet uit hoeft te gaan van de feitelijk te maken kosten (benzinekosten), maar van de kosten van de goedkoopste adequate voorziening. Dat eiseres niet in staat zou zijn het openbaar vervoer te gebruiken, zoals zij ter zitting heeft gesteld, maar niet nader onderbouwd of aannemelijk gemaakt, is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.

20. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

21. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Goofers, rechter, in aanwezigheid van mr. R.G. Cremers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 7 juni 2022.

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage: wettelijk kader

Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de PW heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen, voor zover dat meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de PW wordt bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder a, van de PW wordt onder bijstand verstaan algemene en bijzondere bijstand.

Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW dient eerst beoordeeld te worden of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

Artikel 9, eerste lid, van de Beleidsregel individuele bijzondere bijstand Heerlen 2018 (Beleidsregel) bepaalt dat de aanvrager die reiskosten voor bezoek van een ziek of in een instelling verblijvend familielid aanvraagt, voor een vergoeding in aanmerking komt wanneer

a. Het familielid behoort tot het gezin van de bezoeker of een familielid in de eerste graad is, én;

b. Het familielid langer dan een week in een inrichting in de zin van artikel 1 sub f Participatiewet verblijft, én:

c. De reisafstand langer is dan 2 zones openbaar vervoer, én;

d. De bezoekfrequentie één keer per maand voor twee personen of twee keer per maand voor één persoon is.