Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 20/2972, ROE 20/2973, ROE 20/2975, ROE 20/2976, ROE 20/2977, ROE 20/2978, ROE 20/2979, ROE 20/2980, ROE 20/2981, ROE 20/2982, ROE 20/2983, ROE 20/2984, ROE 20/2985 en ROE 20/2986
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 oktober 2022 in de zaken tussen
1.1. [eiseres 1] ,
wonende aan de [adres 1] in [woonplaats 1] (ROE 20/2972),
2.[eiser 1] ,
wonende aan de [adres 2] in [woonplaats 2] (ROE 20/2973),
3.[eiser 2] ,
wonende aan de [adres 3] in [woonplaats 3] (ROE 20/2975),
4.[eiser 3] ,
wonende aan de [adres 4] in [woonplaats 4] (ROE 20/2976),
5.[eiser 4] en [eiseres 2] ,
wonende aan de [adres 5] in [woonplaats 5] (ROE 20/2977),
6.[eiseres 3] ,
wonende aan de [adres 6] in [woonplaats 6] (ROE 20/2978),
7.[eiser 5] ,
wonende aan de [adres 7] in [woonplaats 7] (ROE 20/2979),
8.[eiser 6] ,
wonende aan de [adres 8] in [woonplaats 8] (ROE 20/2980),
9.[eiser 7] ,
wonende aan de [adres 9] in [woonplaats 9] (ROE 20/2981),
10.[eiser 8] ,
wonende aan de [adres 10] in [woonplaats 10] (ROE 20/2982),
11.[eiser 9] ,
wonende aan de [adres 11] in [woonplaats 11] (ROE 20/2983),
12.[eiseres 4] ,
wonende aan de [adres 12] in [woonplaats 12] (ROE 20/2984),
13.[eiser 10] ,
wonende aan de [adres 13] in [woonplaats 13] (ROE 20/2985),
14.[eiser 11] en [eiseres 5] ,
wonende aan de [adres 14] in [woonplaats 14] (ROE 20/2986),
eisers,
(gemachtigde: mr. G.A.M. van de Wouw),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
(gemachtigden: mr. M.C van Doornik, N. Pouw en C. Apers).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij]uit [plaats 1] vergunninghouder,
[naam derde-partij]uit [plaats 1] vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. T. Delmee).
Inleiding
1. Op 28 september 2019 heeft vergunninghouder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij verweerder voor het verbouwen van de kantoren-, spreek-, en onderzoekskamers tot 24 zelfstandige woningen op het perceel [adres 15] in [plaats 2] .
1.1.
Met het besluit van 23 januari 2020 heeft verweerder met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling [1] de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en afwijken van een bestemmingsplan.
1.2.
Eisers, allen omwonenden, hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met de afzonderlijke besluiten van 6 oktober 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder acht bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft de overige bezwaarschriften ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft besloten de oorspronkelijk verleende omgevingsvergunning voor de 24 woningen gedeeltelijk te herroepen door alleen voor de 10 woningen in het voorpand, aan de openbare weg, een omgevingsvergunning te verlenen en de aanvraag voor de 14 woningen in het achterpand alsnog te weigeren. Daarnaast heeft verweerder besloten om aan de verleende omgevingsvergunning een voorschrift te verbinden waarmee bewoning door studenten wordt uitgesloten.
1.3.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. De beroepschriften zijn inhoudelijk gelijk.
1.4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghouder heeft een reactie ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 2] , [eiser 4] en [eiseres 2] , [eiseres 3] , [eiser 5] , [eiser 7] , [eiser 10] , [eiser 11] en [eiseres 5] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van verweerder, de gemachtigde van vergunninghouder en [naam] . De rechtbank heeft de onderhavige zaken gevoegd behandeld met de zaak ROE 20/2958. Na behandeling van de beroepen op zitting zijn de onderhavige zaken gesplitst van de zaak ROE 20/2958 en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan in de onderhavige zaken.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank zal hierna ingaan op de argumenten die eisers hebben aangevoerd tegen de bestreden besluiten, de beroepsgronden. De beroepsgronden die betrekking hebben op (de bewoning van) het achter terrein liggen niet ter beoordeling voor, omdat in het bestreden besluit de aanvraag voor de 14 woningen in het achterpand alsnog is geweigerd en het bouwplan is gesplitst. Het beroep tegen dat bouwplan wordt in een separate procedure behandeld. Het relevante wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een goede ruimtelijke ordening?
3. Eisers hebben – samengevat – in de beroepen aangevoerd dat door de verleende omgevingsvergunning een onaanvaardbare toename van de druk op het woon- en leefklimaat plaatsvindt. Hiervoor zijn volgens eisers een aantal redenen. Door wijziging naar een woonbestemming vindt een uitbreiding plaats van het aantal gebruiksuren. De uitbreiding ten opzichte van de kantoorbestemming betreft de vroege ochtend, de avond, de nacht en het weekend. Daarnaast worden er volgens eisers teveel woningen gebouwd. Tenslotte is volgens eisers de toename van de druk op het woon- en leefklimaat te wijten aan het type gebruikers van de woningen, oftewel de doelgroep. Volgens eisers is de afbakening van de beoogde doelgroep waarvoor verweerder de omgevingsvergunning heeft verleend, namelijk expats, kennismigranten en starters, op geen enkel steekhoudend argument gebaseerd nu expats een te hoog loon hebben voor woningen van 22 vierkante meter en er voor reguliere starters een ruim aanbod bestaat en ook zij vaker over een ruimer inkomen beschikken. De woningen aan de [adres 15] in [plaats 2] zijn volgens eisers echter wel bij uitstek geschikt voor studenten. Door de vage en oncontroleerbare doelgroep beschrijving kan via de achterdeur het vastgestelde studentenhuisvestingsbeleid worden omzeild. Volgens eisers handelt verweerder daarmee in strijd met zijn eigen beleid. Eisers vrezen voor de vorming van een studentencampus in hun achtertuin. De voorwaarde die verweerder in de omgevingsvergunning heeft opgenomen over het uitsluiten van studenten is juridisch niet houdbaar. Verder heeft verweerder ook geen maatregelen opgelegd bij vaststelling van overtreding van die voorwaarde. Volgens eisers was verweerder dan ook niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van de kruimelgevallenregeling als opgenomen in artikel 4, onderdeel 9, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder heeft de belangen van eisers voor een goed woon- en leefklimaat niet betrokken bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening en er heeft geen onafhankelijke toets hiernaar plaatsgevonden.
3.1.
De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog. Verweerder heeft met de verleende omgevingsvergunning vergunninghouder toegestaan om van het bestemmingsplan ‘Maastricht Zuidwest’ af te wijken door het toepassen van de kruimelgevallenregeling. De bestemming is hiermee niet gewijzigd. Ook bij toepassing van de kruimelgevallenregeling dient echter sprake te zijn van een goede ruimtelijke ordening. Ter motivering dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening heeft verweerder in het bestreden besluit bij de belangenafweging betrokken de leefbaarheid, de omstandigheid dat er geen toename is van de parkeerbehoefte, de omstandigheid dat sprake is van een gebruikswijziging die in essentie niets wijzigt aan de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw aan de voorzijde, de omstandigheid dat wonen past in de omgeving en de omstandigheid dat studentenhuisvesting wordt uitgesloten met het opnemen van een vergunningvoorschrift. Verder is verweerder ingegaan op geluid en op het plaatsen van afvalzakken. Dat de omgevingsvergunning geen inzicht geeft waar het huishoudelijk afval heen gaat, alvorens het wordt aangeboden om opgehaald te worden, volgt de rechtbank niet, omdat in het bestreden besluit is opgenomen dat het plaatsen van afvalzakken op de openbare weg plaatsvindt op gebonden dagen en tijden en dat dit los staat van deze omgevingsvergunning. Wat betreft de parkeerplaatsen heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de gebruikswijziging van kantoor naar 10 woningen niet leidt tot een toename van de parkeerbehoefte, zodat het voorzien in nieuwe parkeerruimte niet aan de orde is. Gelet hierop heeft verweerder de belangen van eisers voor een goed woon- en leefklimaat in voldoende mate betrokken bij de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
3.2.
Voor zover eisers stellen dat het perceel aan de [adres 15] en de [naam wijk] in het algemeen zijn gelegen in de stadsrandzone en dat hiervoor geldt dat de bebouwing verdund moet worden waar mogelijk overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht stelt dat het perceel aan de [adres 15] in [plaats 2] is gelegen in verstedelijkt gebied. Immers in het beleid van verweerder is opgenomen dat deze locatie valt binnen verstedelijkt gebied en dat deze locatie daarnaast feitelijk gezien ook in een dergelijk gebied is gelegen. Het plan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend past naar het oordeel van de rechtbank dan ook binnen de omgeving waarin wonen (al dan niet in appartementsvorm) centraal staat. In dat kader hoeft dan ook geen verdunning van bebouwing plaats te vinden.
3.3.
Dat er geen onafhankelijke toets naar de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening heeft plaatsgevonden volgt de rechtbank niet, aangezien de juiste voorbereidingsprocedure is gevolgd, eisers in de gelegenheid zijn gesteld de bezwaren mondeling toe te lichten en het primaire- en bestreden besluit zijn genomen door andere ambtenaren namens verweerder, wat in overeenstemming is met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht waarin is opgenomen dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
3.4.
Daarnaast is aan de verleende omgevingsvergunning door verweerder een voorwaarde verbonden waaruit volgt dat studenten niet zijn toegestaan. Dat eisers, indien er volgens hen sprake is van een overtreding van deze voorwaarde, zelf het initiatief moeten nemen en een handhavingsverzoek moeten indienen bij verweerder, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan de handhaafbaarheid van deze voorwaarde. Dit is namelijk gebruikelijk bij handhavingsverzoeken. Verder is door vergunninghouder ter zitting bevestigd dat er een (streng) huishoudelijk reglement geldt voor alle woningen van vergunninghouder en dat er een beheerder verantwoordelijk is voor de betreffende woningen.
Mocht verweerder toepassing geven aan de kruimelgevallenregeling?
4. Volgens eisers is door de verlening van de omgevingsvergunning de rechtszekerheid van de omwonenden aangetast. Dit vanwege het feit dat de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan ‘Maastricht Zuidwest’ pas uit 2014 dateert als ook dat de verlening van de bouwvergunning voor de nieuwbouw voor het pand nog niet lang geleden is. Volgens eisers mag de burger aan deze soort complexe, belangrijke procedures en daaruit volgende besluiten de (rechts-)zekerheid ontlenen dat er niet lichtvaardig en binnen een korte termijn van zal worden afgeweken. Het voorliggende plan om nu plotseling het kantoorpand te bestemmen voor de inrichting van 10 eenpersoonshuishoudens komt als een volstrekte verrassing voor eisers. Daarom is de rechtszekerheid van de omwonenden aangetast.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwplan gelegen is binnen de bebouwde kom en daarmee voldoet aan de in artikel 4, onderdeel 9, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) genoemde voorwaarden voor het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat het bouwplan is gelegen in de bebouwde kom en dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet worden vergroot. De verbouwing van de kantoren-, spreek-, en onderzoekskamers tot 10 woningen vindt inpandig plaats. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder bevoegd was om met toepassing van de kruimelgevallenregeling [2] omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan.
4.3.
De rechtbank volgt het standpunt van eisers dat hun rechtszekerheid is aangetast niet, omdat eisers tegen het primaire besluit bezwaar konden en hebben gemaakt. Tegen de bestreden besluiten die door verweerder zijn genomen naar aanleiding van de gemaakte bezwaren van eisers hebben eisers beroep ingesteld. Daarnaast heeft verweerder met toepassing van de kruimelgevallenregeling een omgevingsvergunning verleend om van het bestemmingsplan af te wijken en is het bestemmingsplan dus niet gewijzigd. Verweerder mocht dit ook doen omdat, als overwogen onder punt 3.1., voldaan is aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Het gaat erom dat aan de voorwaarden voor vergunningverlening wordt voldaan. Dat planologische ontwikkelingen mogelijk snel achter elkaar plaatvinden maakt het voorgaande niet anders.
Is splitsing van het bouwplan toegestaan?
5. Eisers voeren aan dat het in strijd is met een behoorlijke procesorde om de vergunningaanvraag in de bezwarenprocedure buiten eisers om te splitsen in een vergunning voor 10 woningen in het voorpand en een aantal woningen in het achterpand. Ook is de splitsing in strijd met een goede ruimtelijke ordening, aangezien op deze manier alsnog woningen in de achterbouw worden gerealiseerd, terwijl verweerder terecht aangeeft dat door de achterbouw stedenbouwkundig geen goede woon- en leefomgeving wordt geschapen en de woonkwaliteit onder druk komt te staan. Door de vergunning te splitsen in delen, zonder duidelijke kaders aan te geven tot wat wel een goede woon- en leefomgeving zou zijn, schept verweerder veel onduidelijkheid.
5.1.
Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de ontwikkeling aan de voorzijde zowel functioneel en bouwkundig kan plaatsvinden zonder de functie van de achterbouw te wijzigen.
5.2.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] (Afdeling) splitsing van een bouwplan dat uit verschillende onderdelen bestaat in beginsel niet mogelijk is. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel én bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hiervan in dit geval sprake is. Het voor- en achterpand zijn twee verschillende op zichzelf staande van elkaar gescheiden panden en kunnen een verschillende functie vervullen. In de bestreden besluiten heeft verweerder de aanvraag voor de 14 woningen in het achterpand alsnog geweigerd. Het beroep tegen de omgevingsvergunning waarbij alsnog vergunning is verleend voor woningen in het achterpand ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor. Het betoog slaagt niet.
Zijn de regels over woningsplitsing van toepassing?
6. Eiser hebben verder in beroep – samengevat - aangevoerd dat in het geval van het omzetten van de bestemming ‘Kantoor’ naar de bestemming ‘Wonen’ met een oppervlakte van 22 vierkante meters dezelfde regels van toepassing moeten zijn als bij woningsplitsing. Eisers wijzen op de voorwaarden die zijn opgenomen in het vigerende bestemmingsplan ‘Maastricht Zuidwest’ waaraan voldaan moet zijn om van het in datzelfde bestemmingsplan opgenomen splitsingsverbod te kunnen afwijken bij omgevingsvergunning. Volgens eisers heeft verweerder in dit geval een aantal van deze voorwaarden genegeerd. De kruimelregeling wordt derhalve onrechtmatig toegepast om deze beperkingen uit het bestemmingsplan buiten werking te stellen.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn in dit geval de regels die in het vigerende bestemmingsplan ‘Maastricht Zuidwest’ zijn opgenomen ten aanzien van woningsplitsing niet van toepassing. De regels waarop eisers doelen gelden immers enkel bij de bestemming ‘Wonen’. Nu de bestemming ter plaatse, in tegenstelling tot het standpunt van eisers, niet gewijzigd is van ‘Kantoor’ naar ‘Wonen’ gelden de betreffende regels voor woningsplitsing niet en heeft verweerder dus ook niet in strijd hiermee gehandeld. Bovendien heeft verweerder toepassing gegeven aan de kruimelgevallenregeling en mocht verweerder dit, zoals eerder overwogen, ook doen. De beroepsgrond slaagt niet.
Wat komt niet meer aan de orde?
7. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat zij de in hun bezwaarschriften gestelde bezwaren in beroep onverkort handhaven.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder in de bestreden besluiten gemotiveerd ingegaan op hetgeen eisers in de bezwaarschriften hebben aangevoerd. Voor zover zij in beroep niet hebben geconcretiseerd op welke punten de motivering van de bestreden besluiten ontoereikend is, kan de enkele herhaling van de bezwaarschriften in beroep niet leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in vaste jurisprudentie van de Afdeling [4] .
8.1.
Het betoog van eisers dat bij de toets op de geluidsbelasting ten onrechte enkel de [adres 15] in [plaats 2] als onderwerp is genomen en niet de omgeving waarin dit is gesitueerd, heeft betrekking op het achterpand. Ditzelfde geldt voor de stelling dat de verleende omgevingsvergunning en de geplande woningen op het achter terrein in strijd zijn met artikel 6.37 van het Bouwbesluit 2012 en voor de stelling dat de achterbouw een groot probleem kent met betrekking tot de werking van de riolering. Nu de besluitvorming met betrekking tot het achterpand in deze procedure niet ter beoordeling voor ligt, zal de rechtbank niet inhoudelijk ingaan op deze beroepsgronden van eisers.
Conclusie en gevolgen.
9. De rechtbank verklaart de beroepen van eisers ongegrond. Dit betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022. .
De griffier is verhinderd te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 oktober 2022
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: wettelijk kader
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (…).
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4(…);
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen (…).