Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20 / 2503
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2022 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats ] , eiser
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
(gemachtigde: P.J.J.M. van Lierop).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam vergunninghouder] , te [woonplaats ] .
Inleiding
Bij besluit van 19 februari 2020 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om handhavend op te treden tegen de inrichting van de derde-partij (hierna: vergunninghouder) afgewezen.
Bij besluit van 18 augustus 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het handhavingsverzoek alsnog (deels) toegewezen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft hierop gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 27 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en verweerder, vergunninghouder en
[naam] .
Totstandkoming van het bestreden besluit
1. Vergunninghouder exploiteert een rundveehouderij gelegen aan [adres] in [plaats] (hierna: de inrichting). Op 10 januari 2013 heeft verweerder een revisievergunning verleend voor de inrichting. Deze vergunning is bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 10 april 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7659) onherroepelijk geworden. Daarbij zijn de vergunningvoorschriften 8.1.5 (openen ventilatiewand) en 8.1.6 (werking ventilatiesysteem) vernietigd en gewijzigd. Op 7 oktober 2014 heeft verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu verleend voor het realiseren van een nieuwe melkveestal, waarvan de voorschriften van de milieuvergunning van 10 januari 2013 eveneens deel uitmaken. De inrichting is een inrichting type C als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en valt onder artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht.
1.1.
Op 17 januari 2020 heeft eiser verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de inrichting, omdat de geuremissie volgens eiser niet voldoet aan de voorschriften van de omgevingsvergunning en/of het Activiteitenbesluit. Eiser stelt dat het ventilatiegordijn de afgelopen jaren slechts zeer zelden bij noordoostenwind gesloten is geweest, terwijl dit op grond van voorschrift 8.1.5 volledig gesloten moet zijn bij noordoostenwind. Hij betwijfelt of het ventilatiegordijn voor 100% sluit en of de drukmeter is geïnstalleerd in stal 4. Ook heeft eiser verweerder verzocht om op grond van artikel 2.7a, vierde lid, onder c van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften te stellen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
1.2.
In het primaire besluit stelt verweerder blijkens de op 12 december 2019 uitgevoerde controle dat niet geconstateerd is dat de geuremissie niet voldoet aan het Activiteitenbesluit. Verweerder heeft eisers handhavingsverzoek afgewezen. Ten aanzien van eisers verzoek om maatwerkvoorschriften te stellen, stelt verweerder dat hij hiertoe, gelet op artikel 2.3a, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, niet bevoegd is.
1.3.
De commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) stelt in haar advies dat de voorschriften uit de revisievergunning op grond van artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit gelden als maatwerkvoorschriften. Zij stelt in haar advies voorts dat de constatering dat de vigerende voorschriften niet worden overtreden, niet gebaseerd kan worden op het controlerapport van 12 december 2019. Uit de stukken is de commissie niet gebleken dat alle voorzieningen die voorgeschreven zijn in onderdeel 8 van de vergunningvoorschriften zijn aangebracht. Slechts indien alle voorzieningen aanwezig zijn, zou gesteld kunnen worden dat de inrichting overeenkomstig de vergunningvoorschriften in werking is.
1.4.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit - hij neemt het advies van de commissie integraal over - op het standpunt dat uit een controle op 10 augustus 2020 tot het controleren van de maatwerkvoorschriften is gebleken dat het ventilatiesysteem niet voorziet in het teruglezen van de informatie over de laatste drie maanden, waardoor alsnog moet worden voldaan aan de revisievergunning. Gelet hierop wordt het handhavingsverzoek alsnog toegewezen en is aan vergunninghouder bij besluit van dezelfde datum een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- ineens, met een maximum van € 5.000,-, indien vergunninghouder niet binnen twee maanden de bedieningscomputer voor de werking van het ventilatiesysteem voor stal 4 aanpast aan voorschrift 8.1.7.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Standpunten van partijen
4. Eiser stelt in beroep dat uit het advies van de commissie volgt dat nader onderzoek dient te worden gedaan naar naleving van de voorschriften 8.1.2, 8.1.5 en 8.1.6. Een dergelijk onderzoek heeft verweerder niet verricht, althans dat blijkt niet uit het bestreden besluit, noch uit de controlerapporten van 16 oktober 2014, 18 december 2014/23 januari 2015 (waarin enkel door middel van een rookproef is vastgesteld dat de ventilatienok volledig afgesloten is) en 16 augustus 2018. In zoverre heeft verweerder niet voldaan aan het advies van de commissie. De afwijzing van eisers handhavingsverzoek wat betreft de (mogelijke) overtreding van genoemde artikelen is volgens eiser nog steeds niet met de benodigde zorgvuldigheid voorbereid en afdoende gemotiveerd, omdat uit het bestreden besluit niet blijkt of een drukmeter aanwezig is en het ventilatiegordijn bij noordoostenwind sluit en een dichtheid van 100% heeft en volledig sluit. Ook volgt uit voorschrift 8.1.5 dat de ventilatiewand nooit geopend mag zijn als er geen onderdruk in de stal is van ten minste 5 Pa. Indien dit, zoals door verweerder gesteld, niet mogelijk is, is de conclusie dat niet aan de verplichte onderdruk in stal 4 kan worden voldaan. Eiser voert voorts aan dat verweerder in het bestreden besluit de voorschriften uit paragraaf 8 niet opnieuw heeft gesteld als maatwerkvoorschriften, terwijl hij dit in zijn verweerschrift in bezwaar van 28 april 2020 heeft toegezegd. Verweerder heeft ten onrechte het in het primaire besluit afgewezen verzoek om het stellen van maatwerkvoorschriften niet herroepen. Dit betekent dat deze voorschriften bij inwerkingtreding van de Omgevingswet dreigen te vervallen.
4.1.
Verweerder heeft gereageerd op de beroepsgronden van eiser en blijft bij het bestreden besluit.
Toetsingskader
5. Artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit geeft een overgangsregeling voor gevallen zoals hier, waar sprake is van een inrichting type C die op het moment van inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht had. De geurvoorschriften op grond van die vergunning worden, in afwijking van artikel 6.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, aangemerkt als maatwerkvoorschriften. Dat geldt tot het tijdstip waarop de Omgevingswet in werking zal treden (ten tijde van de uitspraak voorzien op 1 juli 2023), mits de geurvoorschriften van de vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover het Activiteitenbesluit op de inrichting van toepassing is.
5.1
De rechtbank heeft met partijen ter zitting vastgesteld dat de in de revisie-/ omgevingsvergunning opgenomen geurvoorschriften als maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit zijn gaan gelden en nog steeds gelden omdat de Omgevingswet nog niet in werking is getreden.
5.2
In artikel 8.1.2 van de voorschriften staat dat de ventilatiewand (westzijde) die binnen 100 meter van een geurgevoelig object is gelegen, moet zijn voorzien van een gordijn met een dichtheid van 100% en volledig afgesloten moet zijn.
Artikel 8.1.5 van de voorschriften, zoals gewijzigd door de Afdeling, bepaalt het volgende:
In afwijking van voorschrift 8.1.2 mag de ventilatiewand, welke binnen 100 meter van een geurgevoelig object is gelegen, geopend zijn, indien wordt voldaan aan de navolgende eisen;
• De windrichting valt in klasse -30 t/m -150 en de windsnelheid is groter dan 2 m/s
• De onderdruk binnen stal 4 bedraagt 5 Pa of meer.
In artikel 8.1.6 van de voorschriften, zoals gewijzigd door de Afdeling, is bepaald dat om de goede werking van het ventilatiesysteem in de stal te waarborgen deze voorzien dient te worden van een automatisch natuurlijk ventilatiesysteem met weerstation, zoals omschreven in bijlage 1 van het geurrapport, en een drukmeter. In afwijking van bijlage 1 van het geurrapport dient het weerstation geïnstalleerd te worden aan de westzijde van de stal op 2 meter van de gevel en op ca. 3,5 meter hoogte, halverwege de ventilatiewand welke is gelegen binnen 100 meter van een geurgevoelig object. De drukmeter dient geïnstalleerd te worden aan de bovenzijde van de inlaatopening binnen 100 meter van een geurgevoelig object.
5.3
De rechtbank stelt vast dat de overtreding van vergunningvoorschrift 8.1.7 door partijen niet is betwist.
Sluit het gordijn de ventilatiewand (volledig) af en heeft het een dichtheid van 100%?
6. Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat aan artikel 8.1.2 wordt voldaan, omdat bij de opleveringscontrole van 23 januari 2015 is vastgesteld dat dit ventilatiegordijn rondom de bouwkundige constructie strak afsluit. Tijdens deze controle is met een rookproef bevestigd dat het ventilatiegordijn een dichtheid van 100% heeft. Op
17 november 2020 is gezien dat het ventilatiegordijn strak afsluit en niet is beschadigd en dat het systeem een mogelijke storing signaleert.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet kunnen stellen dat wordt voldaan aan artikel 8.1.2, omdat hij dit onvoldoende heeft onderzocht. Uit de controle van
23 januari 2015 blijkt niet dat het ventilatiegordijn 100% afsluit, aangezien blijkens het controlerapport tijdens deze controle enkel middels een rookproef is aangetoond dat de nok over de juiste lengte adequaat is dicht gezet. Wel is tijdens deze controle nogmaals de bouwkundige aansluiting van het afdichtingsdoek bekeken en geconstateerd dat het doek rondom strak sluit tegen de bouwkundige constructie en aan de kopse zijden extra flappen heeft van hetzelfde materiaal als het doek. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee destijds heeft aangetoond dat het ventilatiegordijn volledig afgesloten is, maar niet of het een dichtheid van 100% heeft. Dit heeft verweerder nadien niet getest door middel van bijvoorbeeld een rookproef, zoals de bezwaarschriftencommissie in het advies ook heeft geconcludeerd. Dat op 17 november 2020 (ná het bestreden besluit) door een toezichthouder en jurist van verweerders gemeente is gezien dat het ventilatiegordijn strak afsluit is niet (nader)onderbouwd, bijvoorbeeld met foto’s. Voorts blijkt niet dat op dat moment is geconstateerd dat het ventilatiegordijn een dichtheid van 100% heeft. Er kan bijvoorbeeld een beschadiging en/of kier aanwezig zijn, die met het oog niet waarneembaar is. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiser.
Sluit het gordijn de ventilatiewand af bij noordoostenwind?
8. Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat aan de voorschriften 8.1.5 en 8.1.6 is voldaan, aangezien de bedieningscomputer wordt aangestuurd door een weerstation en het ventilatiegordijn bij een bepaalde windrichting en -snelheid automatisch opent en sluit. Het systeem blijft up-to-date doordat vergunninghouder een onderhoudsabonnement heeft afgesloten met de leverancier van de bedieningscomputer. Verweerder kan inloggen en heeft ook ingelogd op de computer en gezien dat het ventilatiegordijn is gesloten als niet is voldaan aan de in voorschrift 8.1.5 gestelde windrichting en -snelheid.
9. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de vraag of voldaan is aan de voorschriften 8.1.5 en 8.1.6, terwijl eiser wel hierom had verzocht en de commissie dit had geadviseerd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder wel aangegeven handhavend op te treden omdat het ventilatiesysteem niet voorziet in het kunnen teruglezen van de werking van het ventilatiesysteem over de laatste drie maanden, zoals opgenomen in voorschrift 8.1.7. Het uitlezen gebeurt door het uitdraaien of inzien van de windsnelheid, -richting en opening van het ventilatiegordijn en daardoor kan gecontroleerd worden of de ventilatiewand enkel geopend is als voldaan is aan de in voorschrift 8.1.5 genoemde windrichting. Nu niet betwist is dat vergunninghouder voorschrift 8.1.7 heeft overtreden, is de rechtbank van oordeel dat niet bepaald kan worden of voldaan is aan de eis van voorschrift 8.1.5 (onder de eerste bullet). Dit betekent dat het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Ter zitting heeft verweerder de toezegging gedaan dat de volgende keer dat een toezichthouder de inrichting controleert foto’s gemaakt zullen worden van de (volledige) afsluiting van het ventilatiegordijn en er tevens een uitdraai van de metingen van het ventilatiesysteem via de bedieningscomputer in het controleverslag bijgevoegd zal worden. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder dit daadwerkelijk zal doen.
Is de ventilatiewand geopend bij minder dan 5 Pa en is een drukmeter aanwezig?
10. Verweerder stelt in het verweerschrift dat een onderdruk niet realistisch is, omdat er geen drukverschil bestaat tussen de buitenlucht en de stal. De stal is immers aan één zijde altijd open. Enkel het weerstation geeft de luchtdruk aan.
11. De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft gecontroleerd of, zoals in voorschrift 8.1.5 is voorgeschreven, de ventilatiewand enkel geopend is als de onderdruk binnen stal 4 5 Pa of meer bedraagt. Verweerder was hiertoe wel gehouden, aangezien deze eis in voorschrift 8.1.5 (onder de tweede bullet) is opgenomen en eiser van mening is dat hieraan niet wordt voldaan. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat in dat geval uit de omgevingsvergunning inderdaad volgt dat de onderdruk 5 Pa of meer moet bedragen. Uit de controlerapporten blijkt echter niet dat verweerder heeft gecontroleerd of de ventilatiewand enkel is geopend als de onderdruk 5 Pa of meer bedraagt. Dit betekent dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of vergunninghouder voldoet aan voorschrift 8.1.5 (onder de tweede bullet). Verweerder heeft ter zitting verder aangegeven dat geconstateerd is dat een drukmeter aanwezig is en heeft toegezegd dat er bij een volgende controle foto’s van de drukmeter gemaakt zullen worden die bij het controlerapport gevoegd zullen worden. Het voorgaande betekent dat ten tijde van het bestreden besluit (en ook nu nog) er niet zonder meer vanuit gegaan kan worden dat een drukmeter aanwezig was (is), terwijl dit wel verplicht is op grond van voorschrift 8.1.6. Het betoog van eiser slaagt daarom.
Het (opnieuw) stellen van vergunningvoorschriften als maatwerkvoorschriften?
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geen doel treft om op dit moment de maatwerkvoorschriften opnieuw te stellen, omdat deze van kracht blijven tot aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Verweerder heeft ondubbelzinnig in het verweerschrift (in bezwaar) van 28 april 2020 en in de brief bekendmaking beslissing op bezwaar van 20 augustus 2020 toegezegd dat de maatwerkvoorschriften opnieuw zullen worden gesteld.
13. De rechtbank stelt vast dat niet betwist is dat, gelet op artikel 2.8a van het Activiteitenbesluit, de geurvoorschriften van de revisievergunning van 10 januari 2013, zoals gewijzigd door de Afdeling en daarna opgenomen in de omgevingsvergunning, worden aangemerkt als maatwerkvoorschriften tot het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Evenmin is niet langer betwist dat verweerder op grond van artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van de Activiteitenbesluit bevoegd is maatwerkvoorschriften voor de inrichting te stellen.
13.1
In het verweerschrift (in bezwaar) van 28 april 2020 aan de commissie heeft verweerder vermeld dat de voorschriften uit paragraaf 8 van de omgevingsvergunning milieu van 10 januari 2013, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2013, opnieuw als maatwerkvoorschriften worden (vast)gesteld door verweerder. Onder het kopje ‘slot’ van voornoemd verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de afwijzing van het verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften niet rechtmatig was. Verder heeft verweerder aangegeven dat gedeelte van het besluit in heroverweging te herroepen. Gelet hierop heeft verweerder de commissie verzocht te adviseren het bezwaar aangaande het afgewezen verzoek tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften gegrond te verklaren. Verweerder heeft vervolgens in de inleidende brief van 20 augustus 2020 bij het bestreden besluit aan eiser opgenomen dat zij voor de continuering van de opgelegde maatwerkvoorschriften verwijzen naar het standpunt zoals verwoord in het verweerschrift in het kader van deze bezwaarprocedure. Ter zitting bij de rechtbank - op dat moment was het uitstellen van de inwerkingtreding van de Omgevingswet naar 1 juli 2023 nog niet bekend - heeft verweerder gezegd dat de door verweerder veroorzaakte situatie tot onzekerheid leidt bij eiser en toegezegd de bestaande maatwerkvoorschriften te verlengen. Daargelaten de vraag of het overgangsrecht van de Omgevingswet dit (reeds) afdoende regelt, gaat de rechtbank er gelet op het voorgaande vanuit dat verweerder op korte termijn zal bepalen dat de geurvoorschriften uit de vergunning na inwerkingtreding van de Omgevingswet aangemerkt blijven als maatwerkvoorschriften. Het betoog van eiser slaagt in zoverre.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij niet is beslist of is voldaan aan de voorschriften 8.1.2, 8.1.5 en 8.1.6.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat uit het controlerapport van 17 november 2020 nog steeds niet blijkt of het ventilatiegordijn een dichtheid van 100% heeft, de ventilatiewand enkel geopend is indien de onderdruk binnen stal 4 5 Pa of meer bedraagt en een drukmeter aanwezig is. Het enkel stellen dat hieraan is voldaan, is onvoldoende.
Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus): dit omdat naast een gebrekkige motivering tevens sprake is van een onzorgvuldig onderzoek door verweerder.
15. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes weken.
16. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Ook de reiskosten van
€ 7,50 moet verweerder vergoeden als proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij niet is beslist of voldaan is aan de voorschriften 8.1.2, 8.1.5 en 8.1.6;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 178,00 aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.525,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. G.J. Krens en
mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier
,en openbaar gemaakt op 18 november 2022.
,en openbaar gemaakt op 18 november 2022.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 18 november 2022
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.