Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/1230
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2023 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. M.R.A. Arntz),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beek (verweerder)
(gemachtigde: mr. L.A.M.R. Bormans).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghouder] uit [woonplaats 2] (vergunninghouder).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van een bed and breakfast op de locatie [adres 1] in [woonplaats 1] .
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 6 december 2020 heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en de omgevingsvergunning geweigerd. Tegen dit besluit heeft de voormalige eigenaar van het perceel aan de [adres 1] in [woonplaats 1] beroep ingesteld bij deze rechtbank. Bij uitspraak van 18 december 2020 is dit beroep gegrond verklaard en heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar van 6 december 2020 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen.
Bij besluit van 2 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder een nieuwe beslissing genomen op het bezwaar van eisers. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning verleend. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld
De rechtbank heeft het beroep op 20 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van verweerder en vergunninghouder.
Overwegingen
Inleiding
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel [adres 1] te [woonplaats 1] . De aanvrager ( [naam aanvrager] ) heeft als voormalig eigenaar van dit perceel op 13 januari 2019 een omgevingsvergunning bij verweerder aangevraagd voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van een bed and breakfast. De aanvraag ziet op het bouwen van een bijbehorend bouwwerk, bestaande uit een gebouw met daarin twee afzonderlijke slaap/verblijfruimtes voor gasten. Eisers wonen op het naastgelegen adres aan [adres 2] te [woonplaats 1] .
1.1.
Verweerder heeft de aangevraagde omgevingsvergunning bij het primaire besluit aan de voormalig eigenaar verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit ‘bouwen’ en ‘afwijken bestemmingsplan’. Verweerder heeft de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, aanhef, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
1.2.
Tegen dit primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt en de rechtbank verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter is het primaire besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Verweerder heeft op 6 december 2020 een beslissing op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar van eisers gegrond is verklaard en de omgevingsvergunning alsnog is geweigerd. De voormalige eigenaar heeft tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld, welk beroep gegrond is verklaard bij uitspraak van 18 december 2020. Bij deze uitspraak heeft deze rechtbank de beslissing op bezwaar van 6 december 2020 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen.
Het bestreden besluit
2. Verweerder heeft op 2 april 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) genomen, waarbij het bezwaar van eisers ongegrond is verklaard en de omgevingsvergunning alsnog is verleend. Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld. Dit betreft het onderhavige beroep. Op 7 april 2021 is vergunninghouder eigenaar geworden van de bed and breakfast.
Standpunt eisers
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en voeren - kort gezegd - aan dat voor de verleende vergunning van 18 juni 2019 ten onrechte gebruik is gemaakt van de bevoegdheid op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a sub 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor. Daartoe voeren eisers aan dat er geen sprake is van een hoofdgebouw in de zin van dat artikel omdat er geen sprake is van een (volwaardige) woning op het perceel. Ook is het plan daarom niet noodzakelijk ter verwezenlijking van de woonbestemming volgens eisers. Verder voeren eisers aan dat verweerder de belangen van eisers onvoldoende in de afweging heeft betrokken en dat het plan leidt tot aantasting van de woon- en leefomgeving van eisers. Voorts stellen eisers dat er sprake is van gewijzigde omstandigheden waarmee verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden, omdat verweerder ook een omgevingsvergunning heeft verleend voor een garage die ziet op dezelfde locatie en bebouwing op het perceel. Eisers vinden het voorgenomen gebruik daarom onvoldoende duidelijk en verweerder heeft hiernaar volgens eisers onvoldoende onderzoek gedaan.
Toetsingskader
4. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de aangevraagde vergunning bij het bestreden besluit in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Die beoordeling voert de rechtbank uit aan de hand van de beroepsgronden die eisers naar voren hebben gebracht en aan de hand van de wettelijke bepalingen die gelden voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning.
4.1.
De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van het volgende wettelijke kader.
4.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4.3.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met (1) een goede ruimtelijke ordening en (2) in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
4.4.
Artikel 4, eerste lid, van Bijlage II van het Bor bepaalt dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
4.5.
De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Beoordeling
Hoofdgebouw
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder bevoegd was om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a sub 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage van het Besluit omgevingsrecht (Bor) van het bestemmingsplan af te wijken. Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, omdat geen sprake is van een ‘hoofdgebouw’ als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
6. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
6.1.
Vaststaat dat verweerder gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor en dat die bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan ziet op een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan. Onder de definitie ‘bijbehorend bouwwerk’ wordt op grond van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor verstaan: ‘uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak’. Op grond van deze definitie is dus vereist dat er een verbondenheid is met een hoofdgebouw op hetzelfde perceel. Een hoofdgebouw is volgens artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor: een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
6.2.
In hetgeen eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat daaraan niet zou zijn voldaan. De rechtbank is immers uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat op het perceel een hoofdwoning aanwezig is die planologisch bestemd is voor bewoning. Ter zitting heeft verweerder voorts toegelicht dat sprake is van een aan de bewoning van het hoofdgebouw gekoppelde (kleinschalige) recreatieve functie ten behoeve van de bed and breakfast. De enkele stelling van eisers dat de hoofdwoning geen volwaardige woning betreft omdat die feitelijk nog niet geschikt zou zijn voor bewoning, maakt niet dat op het perceel geen hoofdgebouw aanwezig is en hierdoor niet zou zijn voldaan aan de definitie van ‘bijbehorend bouwwerk’. Dat de bevoegdheid van artikel 4, eerste lid, van bijlage II Bor om die reden ten onrechte zou zijn toegepast, volgt de rechtbank dan ook niet.
6.3.
Dat het plan niet noodzakelijk zou zijn ter verwezenlijking van de woonbestemming, zoals eisers aanvoeren, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot het oordeel leiden dat de bevoegdheid van artikel 4, eerste lid, van bijlage II Bor ten onrechte zou zijn toegepast. Dat het plan noodzakelijk moet zijn voor verwezenlijking van de woonbestemming, zoals eisers stellen, volgt immers niet uit de voorwaarden voor toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid.
6.4.
De rechtbank ziet hierin daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder niet bevoegd zou zijn om met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II Bor een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
Aantasting woon- en leefomgeving
7. Eisers voeren verder aan dat verweerder de belangen van eisers onvoldoende in de afweging heeft betrokken. In dit kader wijzen eisers op de omstandigheid dat het een doodlopende straat betreft en de bed and breakfast op zeer korte afstand van de woning van eisers is gelegen. Hierdoor is de overlast van gasten volgens eisers onvermijdelijk, zeker als geen sprake is van een bijbehorende woning bij de bed and breakfast. Ook verwachten eisers dat de uitweg van hun perceel wordt geblokkeerd als gasten van de bed and breakfast parkeren en laden en lossen. Verder voeren eisers aan dat de vergunde bed and breakfast niet voldoet aan de ontheffingsmogelijkheid van het bestemmingsplan, waardoor de afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende is gerelateerd aan de planologische uitgangspunten. Eisers wijzen er in dat kader op dat de vergunning ziet op vier slaapplaatsen terwijl volgens het bestemmingsplan twee slaapplaatsen zijn toegestaan en dat er geen relatie is tussen de bed and breakfast en de woonfunctie, nu de woning feitelijk onbewoonbaar is. De vergunning zal daarom volgens eisers ongewenste bewoning van het nieuwe gebouw in plaats van het hoofdgebouw in de hand werken. Ook stellen eisers dat het vanwege de aanwezige beplanting en bomen niet mogelijk is om vier parkeerplaatsen te realiseren, zoals dat in de vergunning is voorgeschreven.
8. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
8.1.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo volgt dat verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan een afweging moet maken of het aangevraagde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij het gaat om de ruimtelijke effecten van het project. Verweerder is niet gehouden om andere dan ruimtelijke aspecten te betrekken bij de op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo te maken afweging.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is enige aantasting van het woon- en leefklimaat ten gevolge van de realisatie en het gebruik van het bijbehorend boekwerk ten behoeve van de bed and breakfast weliswaar niet uit te sluiten, maar is de aantasting die eisers vrezen niet zodanig dat verweerder bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen van vergunninghouder bij de realisatie van het plan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in de vergunning kenbaar heeft gemotiveerd dat er als gevolg van de logiesfunctie geen (onevenredige) hinder of belemmeringen worden veroorzaakt voor de directe omgeving. Verweerder heeft verder bij zijn afweging betrokken dat de afwijkingen van het bestemmingsplan niet van dien aard zijn dat dat hierdoor een (onevenredige) nadele invloed ontstaat op het woonmilieu, de ruimtelijke kwaliteit en het stedenbouwkundig beeld ter plaatse en dat geen belangen van derden (onevenredig) worden geschaad. Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom het realiseren van het bijbehorend bouwwerk ten behoeve van de bed and breakfast niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eisers hebben dit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd weersproken.
8.3.
Dat de afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende zou zijn gerelateerd aan de planologische uitgangspunten en dat er geen relatie is tussen de bed and breakfast en de woonfunctie, zoals eisers aanvoeren, is de rechtbank evenmin gebleken. Op het perceel is immers een hoofdwoning aanwezig die planologisch bestemd is voor bewoning. Ter zitting heeft verweerder bovendien toegelicht dat ten behoeve van de bed and breakfast sprake is van een aan de bewoning van het hoofdgebouw gekoppelde (kleinschalige) recreatieve functie. Dat de vergunning op dit punt in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening, zoals door eisers aangevoerd, volgt de rechtbank daarom niet.
8.4.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat eisers onvoldoende hebben gemotiveerd dat het gebruik van een deel van het pand als bed and breakfast ter plaatse zou leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers. De rechtbank is uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat sprake zou zijn van overmatige parkeeroverlast of van onaanvaardbare hinder van de te realiseren parkeerplaatsen. Hierbij betrekt de rechtbank dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat op grond van de omgevingsvergunning vier parkeerplaatsen worden gerealiseerd op eigen perceel van vergunninghouder en dat verweerder heeft vastgesteld dat de oppervlakte van het deel van het perceel waarop die parkeerplaatsen worden gerealiseerd, voldoende is om vier auto’s te kunnen parkeren. De rechtbank ziet geen reden om aan die vaststelling van verweerder te twijfelen. Het enkele feit dat eisers de situering en de oppervlakte van de parkeerplaatsen niet passend vinden vanwege de aanwezige beplanting en bomen, maakt niet dat die vaststelling door verweerder onjuist is. Ook hebben eisers niet onderbouwd op welke manier zij door de realisatie van het plan vrezen in hun woonkwaliteit te worden aangetast en waarom die aantasting volgens hen onaanvaardbaar is. Verweerder heeft in dat kader van belang kunnen achten dat het bijgebouw op 6 meter afstand van het woonhuis van eisers is gelegen en dat in de gevel het dichtstbij de perceelsgrens geen ramen worden gerealiseerd. Van een aantasting van de privacy is dan ook geen sprake. Verder heeft verweerder zwaar kunnen hechten aan het gegeven dat het gaat om een kleinschalig initiatief en dat het een van de woonfunctie afhankelijke recreatieve functie betreft. Dit houdt in dat vergunninghouder op hetzelfde perceel woont en de verzorging van gasten vanuit het hoofdverblijf plaatsvindt. Zonder nadere onderbouwing valt niet in te zien dat eisers hiervan zodanige overlast ondervinden dat sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. De rechtbank ziet hierin daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder de vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
Uitvoerbaarheid
9. Eisers voeren tot slot aan dat verweerder de vergunning had moeten weigeren omdat deze niet of onvoldoende uitvoerbaar is. Eisers wijzen er op dat er momenteel helemaal geen bed and breakfast kan worden geëxploiteerd, aangezien het woonhuis op het perceel onbewoonbaar is en vergunninghouder een vergunning heeft om drie jaar in de garage te wonen. Dat vergunninghouder mogelijk over drie jaar alsnog de bed and breakfast gaat exploiteren is te ver in de toekomst gelegen. Volgens eisers dient naar de actuele situatie te worden gekeken en feit is dat er nu geen bed and breakfast kan worden geëxploiteerd, aldus eisers.
9.1.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat vergunninghouder voor de duur van de renovatie van het woonhuis, maar maximaal drie jaar, in het bijgebouw (thans: garage) mag wonen. Wanneer vergunninghouder in het woonhuis gaat wonen, komt de vergunning voor het wonen in de garage te vervallen en kan vergunninghouder de thans voorliggende vergunning voor de exploitatie van de bed and breakfast gaan gebruiken. Verweerder heeft verder toegelicht dat het uitgangspunt is dat een vergunning nadat deze twee jaar niet is gebruik zal worden ingetrokken, maar dat gelet op de vergunning voor het wonen in de garage gedurende drie jaar, in het onderhavige geval een andere termijn zal worden gehanteerd.
10. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 augustus 2018, kan in het kader van een procedure tegen een omgevingsvergunning een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van het project, waaronder ook de financieel-economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat verweerder op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. [1]
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake. De rechtbank kan eiser volgen in het standpunt dat het op dit moment niet mogelijk is om gebruik te maken van de verleende vergunning. Daarvoor is vereist dat het woonhuis eerst bewoonbaar wordt gemaakt en wordt betrokken. De daarvoor benodigde vergunningen (voor verbouwing van het woonhuis en voor bewoning van de garage) zijn echter al aan vergunninghouder verleend en ter zitting is door vergunninghouder bevestigd dat zij reeds met de verbouwing is gestart. Het is dan ook aannemelijk dat vergunninghouder de bed and breakfast op termijn kan gaan exploiteren. Gelet op daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet op voorhand al heeft moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd. De uitvoerbaarheid staat dan ook niet aan vergunningverlening in de weg. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
11.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 april 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 13 april 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.