Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 20 / 3490 en ROE 20 / 3491
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2023 in de zaken tussen
Bontrup Vastgoed en Materieel B.V., uit Landhorst, en
Bontrup Exploitatie B.V., uit Landhorst, eiseressen
Bontrup Exploitatie B.V., uit Landhorst, eiseressen
(gemachtigde: mr. R.E. Izeboud),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (verweerder),
(gemachtigden: mr. M.J. Oosterman en mr. A.J.E. Kleijnen).
Inleiding
Verweerder heeft bij besluiten van 13 augustus 2019, gewijzigd bij besluiten van 7 januari 2020 en 31 maart 2020, (de primaire besluiten) aan Bontrup Exploitatie B.V. als drijver van de inrichtingen aan de [adres 1] in Roermond en [adres 2] in Brunssum onder aanzegging van kostenverhaal een aantal lasten onder bestuursdwang opgelegd. Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. is rechthebbende (eigenaar van de inrichtingen) en verweerder heeft de lasten onder bestuursdwang aan deze rechthebbende bekendgemaakt. Met de besluiten van 3 november 2020 (de bestreden besluiten) op het bezwaar van eiseressen tegen de primaire besluiten is verweerder bij de lasten onder bestuursdwang gebleven.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. [1]
Verweerder heeft op de beroepschriften gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseressen, de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigden van verweerder, werkzaam bij de RUD Zuid Limburg.
Totstandkoming van de besluiten
1. Bontrup Exploitatie B.V. drijft op de adressen [adres 1] in Roermond en [adres 2] in Brunssum inrichtingen als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I, onderdeel C, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor deze inrichtingen zijn onder meer revisievergunningen op grond van de Wet milieubeheer verleend op 27 mei 2008. Die zijn na de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gaan gelden als Wabo-omgevingsvergunningen. [2]
1.1.
Uit verschillende controles bij de inrichtingen zijn volgens verweerder diverse overtredingen geconstateerd. In de primaire besluiten zijn, voor zover van belang, als geconstateerde overtredingen vermeld [3] :
- het acceptatie- en verwerkingsbeleid staat de opslag van geuremitterend bedrijfsafval/gemengde verpakkingen plastic-, metaal- en drankkartons afval (PMD-afval) niet toe;
- binnen de inrichting vindt opslag plaats van geuremitterende in plaats van niet-geuremitterende bedrijfsafvalstoffen/gemengde verpakkingen (Euralcode 15 01 06) (overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo (handelen zonder vergunning) en 2.3, sub a, van de Wabo (handelen in strijd met de voorschriften behorende bij de revisievergunning));
- de wijzigingen leiden tot een brandonveilige situatie voor aangrenzende percelen en op het terrein (overtreding van artikel 7.7, tweede lid, van het Bouwbesluit).
1.2.
In de primaire besluiten heeft verweerder aan Bontrup Exploitatie BV (als overtreder) vanwege de geconstateerde overtredingen onder meer gelast de aanvoer en acceptatie van PMD-afval op het terrein van de inrichtingen te staken en gestaakt te houden en de volledige voorraad in folie gewikkelde PMD-balen (alsmede het los liggende PMD-afval in de inrichting aan de [adres 1] in Roermond) uit de inrichtingen af te voeren. Indien na afloop van de gegeven termijnen nog één of meerdere overtredingen plaatsvinden, dan zal daartegen feitelijk worden opgetreden door de bestuursdwang te effectueren en de kosten hiervan zal verweerder verhalen op de overtreder conform artikel 5:25 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de bestreden besluiten is verweerder bij dit standpunt gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de beslissingen op bezwaar tegen de lasten onder bestuursdwang. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen. Zij vinden
- kort gezegd - dat er geen overtreding is, omdat de opslag van geuremitterend PMD-afval is vergund en niet op een valide wijze is vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Voorts stellen zij dat er geen rechtsgrondslag is voor aanvullende brandveiligheidseisen en het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Ter zitting hebben eiseressen de grond dat de lastgeving ten onrechte is gericht aan Bontrup Vastgoed en Materieel B.V. laten vallen. Dit betekent dat deze grond niet langer ter beoordeling voorligt.
3. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. Dat doet ze aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
Is de opslag van geuremitterend PMD-afval vergund?
4. Eiseressen stellen zich op het standpunt dat voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunningen niet is overtreden, omdat uit dit voorschrift, noch uit een ander vergunningvoorschrift kan worden opgemaakt dat de opslag van de vergunde afvalstromen enkel is toegestaan als deze niet geuremitterend is. Bijlage 3 heeft niet te gelden als de ‘schriftelijk vastgelegde acceptatie- en verwerkingsprocedure’ waarover voorschrift 3.1 rept. De stelling van verweerder dat op grond van de omgevingsvergunningen de opslag van PMD-afval, gelet op bijlage 3 van de aanvraag waarin is aangegeven dat (de categorie) afvalstoffen met Euralcode 15 01 06 enkel geaccepteerd mogen worden indien deze de milieueigenschap “niet geuremitterend” heeft, is volgens eiseressen niet juist. De aard en omvang van de vergunde activiteiten wordt namelijk niet bepaald door de aanvraag, maar door de aan de omgevingsvergunningen verbonden voorschriften. Bijlage 3 is alleen relevant voor zover daar in de voorschriften nadrukkelijk naar wordt verwezen, zoals bijvoorbeeld bij de toegestane omvang (reguliere hoeveelheid) van de diverse afvalstromen (voorschrift 3.9). Hiertoe verwijzen eiseressen naar de uitspaak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 februari 2016. [4] Het feit dat bij de aanvraag is uitgegaan van een niet geuremitterende afvalstroom, maakt volgens eiseressen niet dat de afvalstroom alleen is toegestaan als deze niet geuremitterend is, omdat verweerder hiertoe geen voorschrift aan de vergunning heeft verbonden. Bij de vergunde afvalstroom (voorschrift 3.7 van de omgevingsvergunningen van 27 mei 2008) wordt geen onderscheid gemaakt tussen geuremitterend en niet geuremitterend. Ter zitting hebben eiseressen zich op het standpunt gesteld dat de basis voor voorschrift 3.1 wordt gevormd door bijlage 5 van de vergunningaanvraag. Bijlage 1 van bijlage 5 ‘overzicht in te nemen afvalstoffen, materialen en halfproducten’ gaat over de te accepteren afvalstoffen. Uit de definitie van ‘kunststof en plastics’ van de bijlage blijkt dat PMD-afval met maximaal 5% aan organische verontreiniging is vergund. Dit betekent volgens eiseressen dat geuremitterend PMD-afval is toegestaan, zolang het percentage aan organische verontreiniging maximaal 5% is.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van bijlage 3 van de aanvraag, die deel uitmaakt van de in 2008 verleende revisievergunningen, afvalstoffen bestaande uit gemengde verpakkingen (Euralcode 15 01 06) mogen worden geaccepteerd en los opgeslagen, mits deze afvalstroom de milieu-eigenschap “niet-geuremitterend” heeft. In de aanvraag is niet inzichtelijk gemaakt dat de afvalstof “gemengde verpakkingen” een geurbelasting heeft. Om deze reden is geen inpandige opslag voorgeschreven en zijn ook geen geurnormen gesteld, aldus verweerder. Uit de verleende vergunningen blijkt dat bij de beoordeling van het aspect “geur” destijds is uitgegaan van mogelijke geuroverlast als gevolg van een aantal andere bedrijfsactiviteiten dan de opslag van “gemengde verpakkingen 15 01 06”, zoals bijvoorbeeld op- en overslag van huishoudelijke afvalstoffen. In vergunningvoorschrift 10.17 van de vergunning is daarom bijvoorbeeld bepaald dat maximaal 100 ton huishoudelijk afval (vanwege het geuremitterend karakter) mag worden opgeslagen binnen de inrichting en dan alleen inpandig of in volledig afgedekte containers. Tijdens controles is door verschillende toezichthouders vastgesteld dat (uitpandig opgeslagen) PMD-afval geuremitterend is.
6. De rechtbank overweegt dat ter zitting door partijen is verklaard dat PMD-afval onder ‘gemengde verpakkingen’ met de Europese afvalstoffenlijst (Eural)code 15 01 06 valt. Dit betekent dat de acceptatie en opslag van PMD-afval is vergund in de genoemde revisievergunningen. De rechtbank zal vervolgens de vraag moeten beantwoorden of acceptatie en opslag van
geuremitterendPMD-afval met Euralcode 15 01 06 is vergund.
geuremitterendPMD-afval met Euralcode 15 01 06 is vergund.
7. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de acceptatie en opslag van geuremitterend PMD-afval niet is toegestaan op grond van de omgevingsvergunningen. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. In voorschrift 3.7 van de revisievergunningen van 27 mei 2008 is een opsomming gegeven van de vergunde afvalstoffen met de daarbij behorende Euralcode. Verder is onder punt 7 en 8 van de omgevingsvergunningen expliciet aangegeven dat de aanvraag inclusief aanvullende gegevens deel uitmaken van de vergunning. Dit betekent dat de aanvraag en de daarbij behorende stukken die deel uitmaken van de vergunningen bepalend zijn voor de vraag waarvoor omgevingsvergunning is verleend. Dit is overigens ook niet betwist. In bijlage 3 bij de aanvraag ‘overzicht (afval)stoffenhulp- en toeslagstoffen en producten’ tabel III-A: overzicht te accepteren (afval)stoffen met diverse eigenschappen, is opgenomen dat gemengde verpakkingen (met Euralcode 15 01 06) geaccepteerd worden, uitpandig los worden opgeslagen en de eigenschap “niet geuremitterend” hebben. Hieruit blijkt volgens de rechtbank dat de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd en vergund voor gemengde verpakkingen (met Euralcode 15 01 06) die niet geuremitterend zijn. Voorts wordt in bijlage 3 van de aanvraag voor Euralcode 15 01 06 wat betreft de activiteiten verwezen naar de paragrafen 3.2 en 3.4 van de aanvraag. Uit deze paragrafen blijkt niet dat de aanvraag betrekking heeft op de opslag van geuremitterende gemengde verpakkingen. Verweerder diende dan ook op basis van de aanvraag te beslissen en moest er daarbij dus van uitgaan dat de opslag van gemengde verpakkingen geen geur zou emitteren. Verweerder heeft daarom volgens de rechtbank ook geen aanleiding hoeven te zien om een voorschrift met een verwijzing naar bijlage 3 of een voorschrift over geuremissie in de vergunning op te nemen.
Daar komt bij dat het betreffende afval in paragraaf 4.10.3 (locatie Brunssum) en 4.11.3 (locatie Roermond) ‘Geur’ van de vergunningen niet is genoemd als mogelijke bron van geur, waaruit ook blijkt dat in de vergunningen niet is uitgegaan van (mogelijke) geuremissie als gevolg van afval van gemengde verpakkingen. Uit de omgevingsvergunningen blijkt dat de in voorschrift 10.18 genoemde geurnorm is opgenomen ter voorkoming van geuroverlast als gevolg van de volgende bedrijfsactiviteiten: op- en overslag van huishoudelijke afvalstoffen, GFT-afval, groenafval niet zijnde GFT, opslag en ontwatering van RKG-slib en opslag en bewerking van verkleind houtafval. Enkel deze bedrijfsactiviteiten zijn in de omgevingsvergunningen genoemd als zijnde activiteiten die geuroverlast kunnen veroorzaken. Hierbij wordt gemengde verpakkingen niet genoemd. In vergunningvoorschrift 10.17 is daarom bepaald dat maximaal 100 ton huishoudelijk afval (vanwege het geuremitterende karakter) mag worden opgeslagen binnen de inrichting, inpandig of in volledig afgedekte containers.
Ook is in paragraaf 5.2.3 ‘geur’ van de vergunningaanvragen opgenomen dat de aangevraagde activiteiten binnen de inrichting merendeels géén geuremissie veroorzaken en derhalve niet leiden tot geurhinder in de directe omgeving van de betreffende inrichting. In deze paragraaf wordt een aantal geuremitterende stoffen als uitzondering hierop genoemd, waarvoor geuremissiebeperkende maatregelen en voorzieningen getroffen worden. Gemengde verpakkingen is hier niet genoemd als uitzondering. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de (buiten)opslag van
geuremitterendafval met Euralcode 15 01 06 niet is vergund.
geuremitterendafval met Euralcode 15 01 06 niet is vergund.
7.1.
Dat in de onderhavige gevallen sprake zou zijn van een soortgelijke situatie als opgenomen in de onder 4 vermelde uitspaak van de Afdeling, volgt de rechtbank niet. Deze uitspraak ziet op een andere situatie dan de onderhavige. In die zaak bleek namelijk uit de beschikking tot verlening van de vergunning dat een geurrapport geen deel uitmaakte van de vergunning en bleek niet expliciet uit de aanvraag, anders dan hier het geval, dat de activiteiten zijn beperkt tot stoffen die niet geuremmiterend zijn. In rechtsoverweging 4.2 wordt namelijk vermeld dat de aanvraag, gezien de aard van de vermelde stoffen, mede ziet op stoffen die geuremissie kunnen veroorzaken. Bovendien is in de genoemde uitspraak niet duidelijk of de aanvraag deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, terwijl dit in onderhavige zaken wel expliciet in de vergunningen is bepaald.
7.2.
De ter zitting door eiseressen ingenomen stelling dat geuremitterend PMD-afval met maximaal 5% organische verontreiniging is vergund, slaagt niet, reeds omdat uit de definities blijkt dat het percentage aan organische verontreinigingen van maximaal 5% enkel geldt voor kunststof verpakkingsmaterialen. De plastics zijn blijkens de definitie afkomstig van de kunststof- en rubberproducerende industrie, wat in dit geval niet aan de orde is. Dit betekent dat het percentage van 5% geen betrekking heeft op (huishoudelijk) PMD-afval, omdat metaal, plastics en drankkartons niet zijn opgenomen onder ‘kunststof en plastics’.
7.3.
Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond, dat geen sprake is van een overtreding omdat de vergunningen de opslag van geuremitterend PMD-afval met Euralcode 15 01 06 niet verbieden, niet.
Is de wijze van vaststelling van de overtreding dat het afval geur emitteerde valide?
8. Vervolgens stellen eiseressen zich op het standpunt dat de opslag van PMD-afval geen geuremissie veroorzaakt, zodat ook om die reden geen sprake is van een overtreding. Uit het onderzoek van Olfasense van 21 oktober 2019 “Geuronderzoek opslag PMD en plastic balen bij Bontrup Exploitatie B.V. te Roermond” en de aanvullende notitie van
28 mei 2020 (hierna: geuronderzoek van Olfasense) dat is uitgevoerd op de locatie in Roermond blijkt namelijk dat de geuremissie van de opslag van PMD-balen te gering is om te kunnen kwantificeren. Het geuronderzoek van Olfasense heeft betrekking op dezelfde afvalstroom, zodat de bevindingen voor beide locaties relevant zijn. Volgens eiseressen dienen de gehele inrichtingen aan de geurnorm (voorschriften 10.18 en 10.19) te voldoen. Uit het geuronderzoek van Olfasense blijkt dat wordt voldaan aan deze geurnorm. Verweerder had volgens eiseressen het onderzoek van Olfasense niet terzijde mogen schuiven en niet mogen afgaan op de constateringen van de toezichthouders. De toezichthouders kunnen niet als deskundig worden aangemerkt als het gaat om het vaststellen van de aard en omvang van geurhinder. De waarneming van geur is volstrekt subjectief. Waarnemingen ter plaatse (niet zijnde een snuffelploegmeting) gelden niet als (geaccrediteerde) meetmethode. De vraag of de PMD-balen geuremitterend zijn dient te worden beantwoord door het uitvoeren van geurmetingen, wat ten onrechte niet is gebeurd.
9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, onder verwijzing naar de controlerapporten van 11 juli 2019, 5 augustus 2019 (Roermond) en 7 augustus 2019 (Brunssum), toereikend onderbouwd dat het door Bontrup Exploitatie B.V. opgeslagen PMD-afval geur emitteerde. Uit deze rapportages blijkt namelijk dat geuremitterende bedrijfsafvalstoffen (Euralcode 15 01 06), zijnde PMD-afval, worden geaccepteerd en uitpandig worden opgeslagen en verwerkt (Roermond). Tijdens de controles is boven- en benedenwinds van de inrichtingen een geuronderscheid vastgesteld. De geur werd waargenomen ter hoogte van de parkeerplaats aan de Ganzepool (Brunssum). Ter plaatse van de opslag van PMD (Roermond) werd deze specifieke geur eveneens geconstateerd. Binnen de inrichtingen zijn geen andere geurgevoelige (afval)stoffen aangetroffen. Dit betekent dat, in tegenstelling tot wat is gesteld in bijlage 3, geuremitterend PMD-afval geaccepteerd en uitpandig wordt opgeslagen. Acceptatie vindt dan ook niet plaats conform het vastgestelde acceptatie- en verwerkingsbeleid / is in strijd met de verleende vergunningen.
9.1.
De rechtbank overweegt dat voor het vaststellen of het opgeslagen PMD-afval geur emitteerde geen zogenoemde ‘gecertificeerde neus’ is vereist. Het gaat erom of vastgesteld kon worden dat geur afkomstig was van het PMD-afval en niet om te bepalen of voldaan wordt aan de geurnorm.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt het geuronderzoek van Olfasense bij de locatie in Roermond niet tot de conclusie dat de opslag van PMD-afval niet geuremitterend is. Daargelaten dat het onderzoek ter plaatste dateert van 28 augustus 2019 en dus van na de door verweerder geconstateerde overtredingen die ten grondslag liggen aan de primaire besluiten, is in het onderzoek de geurbelasting (in Roermond) getoetst aan de geurnorm uit de vergunning. Gelet op wat onder 7 tot en met 7.3 is overwogen is deze geurnorm niet van toepassing op PMD-afval. Blijkens het geuronderzoek van Olfasense zijn binnen de contour van 0,5 OUe/m³ als 98-percentielwaarde geen woningen gelegen, echter dat is niet wat de vergunning voor PMD-afval qua geur toestaat. Uit het rapport (van 21 oktober 2019) onder 4 (meetresultaten) opgenomen specifieke geuremissie blijkt namelijk dat geuremissie aanwezig was. Dit betekent volgens de rechtbank dat het PMD-afval geuremitterend was, terwijl dit volgens de omgevingsvergunningen niet is toegestaan. Anders gezegd: geuroverlast / geurhinder in verband met een geurnorm is niet gelijk aan geuremitterend. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen onder 4 tot en met 9.2 is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er (in de inrichtingen in Roermond en Brunssum) sprake was van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, en artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Verder heeft verweerder Bontrup Exploitatie B.V. als drijver van de inrichtingen terecht als overtreder van genoemde voorschriften aangemerkt.
Is er een rechtsgrondslag voor aanvullende brandveiligheidseisen?
11. Eiseressen zijn van mening dat nu de acceptatie en opslag van PMD-afval (Euralcode 15 01 06) vergund is, er geen enkele ruimte bestaat om nadere eisen te stellen op het gebied van brandveiligheid die verder gaan dan de in de vergunningen opgenomen voorschriften. Ter zitting hebben eiseressen aangegeven dat deze beroepsgrond geen zelfstandige beoordeling behoeft indien de rechtbank van oordeel is dat geuremitterend PMD-afval niet vergund is.
12. Onder verwijzing naar het gestelde onder 7 tot en met 7.3 overweegt de rechtbank dat de opslag van geuremitterend PMD-afval niet is vergund. Dit betekent dat deze beroepsgrond geen zelfstandige beoordeling behoeft.
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
13. Voorts is er volgens eiseressen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat ten aanzien van het elders in de provincie Limburg geaccepteerde en opgeslagen PMD-afval niet wordt opgetreden en geen andere maatregelen worden geëist. Ter illustratie wordt verwezen naar de situatie op de locatie Cido in de periode 2003-2019.
14. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat niet gebleken is dat de andere locaties in de provincie Limburg waar ook PMD-afval wordt opgeslagen, gelijk zijn aan de inrichtingen van eiseressen. De enkele stelling dat hiervan sprake zou zijn doordat op deze locaties ook PMD-afval met Euralcode 15 01 06 wordt opgeslagen, is hiertoe onvoldoende. Verweerder heeft aangegeven dat deze locaties regelmatig gecontroleerd worden op het naleven van de vergunningvoorschriften en handhavend wordt opgetreden indien blijkt dat (brandveiligheid)voorschriften niet worden nageleefd. Het betoog slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
15. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de beslissingen op bezwaar tegen de lasten onder bestuursdwang in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. G.J. Krens, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 april 2023.
voorzitter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 april 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.