Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/2073 en ROE 23/1780
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 november 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
[verzoekster 1] , te [vestigingsplaats] ,
[verzoekster 2], te ’ [vestigingsplaats] ,
eiseressen
(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [vestigingsplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan
de [naam derde-partij] (verder de [naam derde-partij] ) onder voorschriften ontheffingen verleend voor het doden en vangen van konijnen en vossen, en het verstoren van hun vaste rust- en voortplantingsplaatsen, vanwege de gevolgen van graafschade, geldend voor de gehele provincie Limburg, geldig van 23 juni 2023 tot en met 31 december 2026.
Bij besluit van 20 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen deels gegrond en deels ongegrond verklaard en besloten om de bestreden ontheffingen onder aanvulling van de motivering in stand te laten en gedeeltelijk te herroepen. Verder zijn de verleende ontheffingen vervangen met gewijzigde voorschriften.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2023. Voor
[verzoekster 2] is [naam] verschenen, bijgestaan door [naam] als gemachtigde van eiseressen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
[naam] en [naam] . Voor de [naam derde-partij] is [naam] verschenen.
Overwegingen
1. Deze zaak gaat over ontheffingen van het verbod in de Wet natuurbescherming (Wnb) om konijnen en vossen te doden en te vangen, hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen opzettelijk te beschadigen of te vernielen. De ontheffingen zijn verleend voor de gevolgen die graafschade door konijnen en vossen voor de openbare veiligheid en het algemeen belang hebben.
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Spoedeisend belang
3. Het spoedeisend belang bij het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen is gelegen in het feit dat bij gebruik making van de ontheffingen dieren worden gedood. De ontheffingen zijn verleend om te worden gebruikt en bij gebruik is er sprake van onomkeerbare gevolgen wat op zichzelf spoedeisendheid oplevert. Het is bij de beoordeling van de spoedeisendheid van het verzoek niet relevant wat de omvang en de impact van het gebruik van de ontheffingen is op de staat van instandhouding.
Wettelijk kader
4. Het opzettelijk doden en vangen van konijnen en vossen is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb verboden, omdat deze dieren zijn genoemd in de bijlage, onderdeel A, van de Wnb. Het konijn en de vos staan op de landelijke vrijstellingslijst op grond van artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming. De algemene vrijstelling om vossen te doden is thans niet actief.
In aanvulling op een landelijke vrijstelling verleent verweerder als bevoegd bestuursorgaan, aan een faunabeheereenheid, een ontheffing van verbodsbepalingen indien deze beperking nodig is. De ontheffing ziet op een beperking van de omvang van de populatie van bepaalde diersoorten en wordt verleend met het oog op de in dat artikel opgenomen doelen.
Op grond van artikel 3.17, eerste lid, onder c, sub 1, 2 en 4 en onder b sub 3 van de Wnb, in combinatie met de artikelen 3.10, tweede lid, juncto artikel 3.8, eerste en vijfde lid, van de Wnb, wordt een ontheffing uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
zij is nodig:
1°. (…);
2°. (…);
3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
4°. (…)
5°. (…);
er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
5. Volgens artikel 16 van Pro de habitatrichtlijn mogen de lidstaten afwijken van het verbod in artikel 12, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Geldige redenen voor zo’n afwijking kunnen onder meer zijn voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard. Dat uitgangspunt uit de Habitatrichtlijn is omgezet in de hiervoor genoemde toetsingsgronden van artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb.
Waarvoor is de ontheffing nodig?
6. Eiseressen zijn van mening dat er geen sprake is van een reëel gevaar voor de openbare veiligheid of het algemeen belang, dan wel dat niet is aangetoond dat dit (dreigende) gevaar er is. Eiseressen wijzen naar het sporadisch gebruik van de op deze grond verleende eerdere ontheffing in het verleden om te stellen dat deze ontheffing niet noodzakelijk is. Eiseressen zijn van mening dat verweerder met voldoende bewijs moeten aantonen dat er een verband bestaat tussen de te verlenen ontheffing en de genoemde doelstellingen van groot openbaar belang. Verwijzing naar een overzicht volstaat volgens eiseressen niet omdat het Hof van Justitie van de Europese Unie een nauwkeurige en passende motivering ter onderbouwing van de noodzaak voor ontheffing in het concrete geval vereist.
7. Verweerder is van mening dat zich een reëel gevaar voor de openbare veiligheid of het algemeen belang met ernstige gevolgen kan voordoen door gravende konijnen en vossen, verspreid over heel Limburg, en dat dat gevaar groter is (geworden) doordat de jacht op vossen (via de algemene vrijstelling) is gesloten. In het faunabeheerplan is beschreven welke gevaren kunnen ontstaan door het graven door konijnen in (waterkerende) dijken, spoorwegtaluds, sportvelden, en andere infrastructurele werken. Ook is geïnventariseerd hoe vaak en voor welke situaties in het verleden ontheffingen zijn aangevraagd en (deels) verleend. Voor de vossen geldt dat daarvoor in het verleden geen ontheffingen zijn aangevraagd, maar dat door het sluiten van de jacht verwacht kan worden dat ook daardoor dreiging voor gevaar kan gaan ontstaan.
Verweerder acht het van belang dat het niet vereist is dat de gezondheid van de mens eerst schade moet ondervinden voordat gebruik kan worden gemaakt van de ontheffingsmogelijkheden.
8. De voorzieningenrechter is van oordeel dat indien er populaties van konijnen en/of vossen voorkomen en deze dieren graven in dijklichamen, taluds, sportvelden, en andere infrastructurele werken, er door (dreigende) verzakkingen/instortingen/verzwakkingen een (dreigend of) reëel gevaar is voor de openbare veiligheid en dat er in die situatie sprake kan zijn van een noodzaak de ontheffing snel te kunnen inzetten ook al heeft het reële gevaar zich nog niet in volle omvang voorgedaan. Dat (dreigende) gevaar is gelegen in de gevolgen van ondergraven van kwetsbare structuren. In het faunabeheerplan is dit ook beschreven voor graafgedrag van zowel konijnen als van vossen. De voorzieningenrechter acht hierbij niet van doorslaggevend belang hoe vaak een dergelijk gevaar of dreiging in het verleden is voorgekomen, maar het verleden geeft wel een indicatie voor de realiteit van (de dreiging van) het gevaar. Dat in het verleden de dreiging van gevaar zich niet in de gehele provincie heeft voorgedaan maar op bepaalde locaties, zegt niet dat dat in de toekomst zich ook tot de in het overzicht genoemde locaties zal beperken. Het verlenen van de ontheffing voor de gehele provincie acht de voorzieningenrechter niet onevenredig, omdat de structuren waarvoor de ontheffing is bedoeld, en waarvoor de dreiging reëel is, ook in de gehele provincie voorkomen. Het gaat dan bovendien niet ongeclausuleerd om de gehele provincie maar om relevante locaties die in de gehele provincie kunnen voorkomen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder, en de [naam derde-partij] in het goedgekeurde faunabeheerplan, voldoende omschreven en onderbouwd waarin de noodzaak van de gevraagde ontheffing is gelegen. De voorzieningenrechter volgt eiseressen niet in hun stelling dat verlening van de ontheffing niet voldoet aan het noodzaakcriterium van artikel 3.8, vijfde lid, aanhef en onder b, aanhef en 3°, van de Wnb. Deze grond slaagt niet.
Andere bevredigende oplossing
9. Eiseressen zijn van mening dat er wel andere bevredigende oplossingen zijn, of dat niet voldoende is gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn.
Eiseressen hebben aangevoerd dat voorafgaand aan het verlenen van de ontheffing moet vaststaan dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat verweerder pas als dat vaststaat de ontheffing kan verlenen. Verweerder laat echter die beoordeling over aan de [naam derde-partij] en eiseressen zijn van mening dat verweerder zelf moet beoordelen of in het concrete geval aan de voorwaarde is voldaan. Verweerder heeft verder in het bestreden besluit aangegeven geen compleet beeld te hebben van de preventieve en schadebeperkende maatregelen die in het verleden zijn genomen. Daardoor kan verweerder niet bepalen welke middelen in redelijkheid van de (beoogde) gebruiker van de ontheffing kunnen worden gevergd. Voor zover verweerder slechts heeft bepaald dat als voorwaarde twee van de meest passende maatregelen worden genomen, kan de (beoogde) gebruiker zelf bepalen welke middelen hij inzet. Daarmee is niet voldaan aan de eisen uit de Wnb. Uit de Richtsnoeren Hrl van de Europese Commissie, 2021, pagina 70, halen eiseressen aan dat indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, zelfs als het probleem daarmee niet voldoende wordt aangepakt, maar wel kan worden verminderd of beperkt, die maatregel eerst moet worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie kunnen volgens die richtsnoeren alleen voor het resterende probleem worden gerechtvaardigd als er geen andere methoden mogelijk zijn, maar de afwijkingen moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen.
10.Verweerder is van mening dat de [naam derde-partij] niet de inzet en effectiviteit van preventieve maatregelen toetst, maar de voorschriften uitvoert. De [naam derde-partij] moet bij het gebruik van de verleende ontheffing, volgens voorschrift 2 van de geldende voorschriften, eerst nagaan of andere bevredigende oplossingen in het veld ook daadwerkelijk zijn toegepast, en vaststellen dat deze inzet niet bevredigend is gebleken, voordat de ontheffing mag worden doorgeschreven aan een gebruiker. Verweerder krijgt daarvan een melding en kan het feitelijke gebruik van de ontheffing in het veld controleren. Dit voorschrift is overigens niet van toepassing in situaties waar sprake is van een acute dreiging voor de openbare veiligheid.
10.1.
Verweerder heeft verder verklaard geen compleet beeld te hebben van de preventieve en schadebeperkende maatregelen die in het verleden zijn genomen, omdat niet alle inzet is gemeld en bekend gemaakt. Het feit dat in het verleden de ontheffing wel is doorgeschreven bewijst volgens verweerder dat diverse preventieve middelen zijn toegepast en niet afdoende waren. Het gaat om preventieve middelen die beschreven zijn in de Faunaschade Preventiekit en de Richtsnoeren van de Europese Commissie.
11.De voorzieningenrechter stelt vast dat de ontheffing van de verboden handelingen in de Wnb ten aanzien van konijnen is verleend ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan sportvelden, recreatie-, evenementen- en industrieterreinen, paardensportterreinen, golfbaancomplexen, dijklichamen, infrastructurele werken en bouwwerken. De ontheffing van de verboden handelingen in de Wnb ten aanzien van vossen is verleend ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan industrieterreinen, dijklichamen, infrastructurele werken en bouwwerken.
11.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit, met een verwijzing naar het goedgekeurde faunabeheerplan, een algemene motivering gegeven over de inzetbaarheid van in de Faunaschade Preventiekit genoemde preventieve middelen en heeft beschreven dat in sommige gevallen niet van de grondeigenaar/-gebruiker van de ontheffing is te verlangen dat er middelen worden aangewend als dit praktisch of financieel niet haalbaar is. Niet is beschreven in welke situaties welke maatregelen ingezet moeten en kunnen worden.
12. Daarmee zijn de ontheffingen naar het oordeel van de voorzieningenrechter verleend voor ruime toepassing, voor veel verschillende situaties waarin de gevolgen van de (dreigende) graafschade van uiteenlopend gewicht en impact zijn, zonder dat op voorhand vaststaat dat en vooral welke andere bevredigende oplossingen voor de concrete situatie gevergd worden alvorens de ontheffing wordt doorgeschreven, maar ook zonder dat verweerder de inzet van andere bevredigende oplossingen in de concrete situatie heeft beoordeeld. Anders dan verweerder heeft verklaard is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter toch in de praktijk sprake van een beoordeling van de inzet van andere bevredigende oplossingen door de [naam derde-partij] , terwijl de wijze waarop de [naam derde-partij] deze vragen moet beantwoorden niet is vastgelegd of ingekaderd, anders dan met algemene uitgangspunten.
12.1.
Daarnaast is het door deze werkwijze ook niet mogelijk het feitelijke gebruik van de ontheffing en concreet de feitelijke afwegingen over de inzet van andere bevredigende oplossingen in een concreet geval aan de rechter voor te leggen. De voorzieningenrechter acht die verminderde rechtsbescherming in acute situaties te rechtvaardigen (zoals ook is opgenomen in voorschrift 2, laatste volzin van de ontheffing). Verminderde rechtsbescherming is ook te rechtvaardigen in situaties waarin de gevolgen van de graafschade in dijklichamen en andere infrastructurele werken en bij de aanwezigheid van leidingen grote en ernstige (maatschappelijke) gevolgen kunnen hebben. In de andere gevallen, die minder acuut zijn en waarvoor wellicht ook andere oplossingen denkbaar zijn (te denken valt aan sluiting) is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder de verleende ontheffingen onvoldoende heeft gemotiveerd voor zover andere bevredigende oplossingen kunnen en moeten worden ingezet voordat van de ontheffingen gebruik wordt gemaakt. De gegeven algemene motivering en het overlaten van de beoordeling aan de [naam derde-partij] zonder duidelijke richtlijnen over de (wijze van) inzet van andere bevredigende oplossingen kan de beslissing tot het verlenen van de ontheffing niet dragen.
Deze beroepsgrond slaagt dan ook.
Staat van instandhouding
13. Eiseressen zijn van mening dat de verleende ontheffingen niet slechts zullen leiden tot een verwaarloosbaar effect op de populaties konijnen en dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de gunstige staat van instandhouding van konijnen niet in geding is. Eiseressen benadrukken de landelijk zeer ongunstige staat van instandhouding en hebben gesteld dat de trend in Limburg niet afwijkt van de landelijke. Met betrekking tot het effect van de ontheffing op de staat van instandhouding van vossen hebben eiseressen aangevoerd dat verweerder daarop in het bestreden besluit niet is ingegaan.
14. Verweerder heeft voor de beoordeling aan het vereiste dat geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van vossen, verwezen naar het primaire besluit waartegen de bezwaargronden niet waren gericht. Hiertegen zijn geen beroepsgronden gericht.
15. Verweerder heeft in het bestreden besluit en in het verweerschrift gemotiveerd dat aan de staat van instandhouding van konijnen bij gebruik van de verleende ontheffing geen afbreuk wordt gedaan. Het gaat daarbij om incidenteel afschot onder strikte voorwaarden waarbij er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van konijnen in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat met het verlenen van de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van konijnen in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Dat in het algemeen de staat van instandhouding van konijnen zeer ongunstig is betekent niet dat dat in absolute zin moet leiden tot de conclusie dat de ontheffing niet had mogen worden verleend. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich bij de verlening hebben gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Proportionaliteit en zorgvuldigheid
17. De ontheffingen zijn volgens eiseressen buiten proportioneel. Daarbij stellen zij zich op het standpunt dat de toetsing aan artikel 3.17 van de Wnb verder gaat dan de toetsing aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, van de Wnb en dat verweerder moet aantonen dat het beperken van de omvang van konijnen en vossen noodzakelijk en effectief is. Eiseressen zijn tot slot van mening dat de ontheffingen onzorgvuldig zijn omdat de voorwaarden niet dusdanig scherp zijn geformuleerd dat deze ontheffing slechts zal worden gebruikt als daar een noodzaak voor is.
18. Verweerder wijst erop dat de verleende ontheffingen niet toestaan dat overal in Limburg jaarrond vossen en konijnen kunnen en mogen worden gedood maar alleen lokaal en op specifieke locaties die voldoen aan de in het bestreden besluit aangegeven wettelijke belangen en overige voorschriften. De ontheffingen zijn voor de hele provincie en voor de duur van 3,5 jaar verleend (en sluiten daarmee aan bij de werkingsduur van het faunabeheerplan) omdat op voorhand niet te zeggen valt waar en wanneer de bedoelde lokale incidentele problemen optreden en de aard en ernst van de problematiek zich niet verdraagt met het eerst moeten doorlopen van een nieuwe aanvraagprocedure.
19. De voorzieningenrechter volgt verweerder in zijn standpunt dat de ontheffingen niet onzorgvuldig of buiten proportioneel zijn. De door eiseressen aangevoerde gronden daarvoor herhalen hetgeen onder r.o. 8 al is beoordeeld. Deze gronden slagen evenmin.
Conclusie
20. Dat betekent dat het beroep gegrond wordt verklaard en dat het bestreden besluit wegens een motiveringsgebrek in aanmerking komt om te worden vernietigd voor zover de verleende ontheffingen gelden voor andere situaties van graafschade dan in dijklichamen en andere infrastructurele werken en in geval van aanwezigheid van leidingen.
Om te komen tot finale geschilbeslechting zal de voorzieningenrechter de volgende voorschriften die aan de ontheffingen zijn verleend, gewijzigd vaststellen:
Konijn
Algemeen
1. Deze ontheffing kan enkel worden ingezet in het kader van openbare veiligheid en het algemeen belang ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan sportvelden, recreatie- evenementen- en industrieterreinen, paardensportterreinen, golfbaancomplexen, dijklichamen, infrastructurele werken en bouwwerken.
Het gewijzigde voorschrift komt te luiden:
1. Deze ontheffing kan enkel worden ingezet in het kader van openbare veiligheid en het algemeen belang ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan dijklichamen en andere infrastructurele werken en bij de aanwezigheid van leidingen.
Vos
Algemeen
1. Deze ontheffing kan enkel worden ingezet in het kader van openbare veiligheid en het algemeen belang ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan industrieterreinen, dijklichamen, infrastructurele werken en bouwwerken.
Het gewijzigde voorschrift komt te luiden:
1. Deze ontheffing kan enkel worden ingezet in het kader van openbare veiligheid en het algemeen belang ter voorkoming en bestrijding van schade of overlast aan dijklichamen en andere infrastructurele werken en bij de aanwezigheid van leidingen
21. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
22. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
23. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de voorschriften (Algemeen) 1;
bepaalt dat de voorschriften (Algemeen) 1 van de verleende ontheffingen gewijzigd worden vastgesteld zoals beschreven in deze uitspraak;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van twee maal € 365,- (= € 730,-) aan eiseressen te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 2.511,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 29 november 2023
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 november 2023
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.