Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/3765 en ROE 23/3766
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 maart 2024 in de zaak tussen
[naam] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
het bestuur van Normec Certification B.V., verweerder
(gemachtigde: mr. M. de Jong).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 4 december 2023 om het procescertificaat asbestverwijdering van verzoekster onvoorwaardelijk te schorsen voor een termijn van 30 dagen per 15 januari 2024.
1.1.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit van 27 juni 2023. Hangende bezwaar heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 25 augustus 2023 (ROE 23/1457) heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst totdat 6 weken zijn verstreken nadat verweerder het besluit op bezwaar bekend heeft gemaakt.
1.2.
Op 3 november 2023 heeft een hoorzitting plaatsgevonden waarbij beide partijen hun standpunten hebben toegelicht. Vervolgens heeft de Bezwaarschriftencommissie Ascert op 20 november 2023 advies uitgebracht.
1.3.
Verweerder heeft met het bestreden besluit van 4 december 2023 op het bezwaar van verzoekster beslist. Verweerder heeft het bezwaarschrift van verzoekster tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
1.4.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft de voorzieningenrechter wederom verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
1.5.
Verweerder heeft op 22 december 2023 laten weten dat zij in afwachting van de uitspraak van de voorzieningenrechter geen uitvoering zal geven aan de intrekking van het procescertificaat.
1.6.
Verweerder heeft op 17 januari 2024 een verweerschrift ingediend.
1.7.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat deze zaak over?
2. Verzoekster is een asbestsaneringsbedrijf. Het enige werk dat zij doet, is het saneren in de risicoklasse 2 of 2a. [1] Om deze werkzaamheden te mogen doen heeft verzoekster een certificaat nodig. Verweerder is de certificerende instelling. Vanwege de risico’s die met asbestsanering gepaard gaan, zijn er regels over de wijze waarop het saneren plaats moet vinden. Deze regels staan onder meer in het Certificatieschema. [2] Op 4 mei 2023 zijn bij een audit drie afwijkingen geconstateerd. Het gaat om afwijkingen met betrekking tot het containment en de onderdruk, voortdurend toezicht door een DTA en het stofvrij maken van materialen. Vanwege deze drie afwijkingen heeft verweerder besloten om het certificaat van verzoekster voor een maand te schorsen. Dat betekent dat verzoekster een maand lang geen werkzaamheden kan uitvoeren, omdat zij alleen werkzaamheden verricht die onder dit certificaat vallen. Verzoekster betwist niet dat de fouten op de werkvloer gemaakt zijn. Maar zij is het er niet mee eens dat dit moet leiden tot een schorsing van een maand.
3. Verzoekster heeft een voorlopige voorziening aangevraagd om de schorsing van het certificaat te voorkomen zolang nog niet op het beroep is beslist. Partijen hebben aan de voorzieningenrechter gevraagd om ook uitspraak te doen op het beroep. De voorzieningenrechter ziet daarvoor aanleiding. Dat betekent dat de voorzieningenrechter zowel de voorlopige voorziening als het beroep beoordeelt.
Is er sprake van spoedeisend belang?
4. De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of verzoekster een spoedeisend belang heeft bij haar verzoek. Verzoekster heeft aangevoerd dat zij zonder certificaat dertig dagen lang geen asbestwerkzaamheden in risicoklasse 2 of 2A mag verrichten. Daardoor komt haar werk helemaal stil te liggen. Doordat asbestwerkzaamheden vooraan in de (sloop)keten plaatsvinden, zullen andere bedrijven vertragingsschade ondervinden van het schorsingsbesluit. Deze schade zal op verzoekster verhaald worden. Verzoekster zal daarom grote financiële schade lijden. Daarnaast zal verzoekster imagoschade oplopen. De voorzieningenrechter neemt gelet op het voorgaande aan dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij haar verzoek.
Wat heeft verzoekster aangevoerd?
4. Verzoekster heeft aangevoerd – kort samengevat – dat het Certificatieschema voor de procescertificaten asbestinventarisatie en asbestverwijdering (het Certificatieschema) in strijd is met het fair play-beginsel. Daarnaast is verzoekster van mening dat de vermeende oorzaken die ten grondslag liggen aan de afwijkingen blijvend zijn weggenomen. De onvoorwaardelijke schorsing van het procescertificaat nadat corrigerende maatregelen zijn getroffen leidt tot een onbillijkheid van zwaarwegende aard, het is niet noodzakelijk en treft geen functie. Verzoekster is dan ook van mening dat verweerder de hardheidsclause gelegen in de regeling in deze situatie had moeten toepassen. Ook is de onvoorwaardelijke schorsing gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Als laatste is een onvoorwaardelijke schorsing van het procescertificaat van dertig dagen niet evenwichtig.
4.1.
Verzoekster vindt dat zij kan worden aangemerkt als een modelbedrijf. In de tien jaar waarin het bedrijf bestaat is er nog nooit een maatregel als deze aan verzoekster opgelegd. Verzoekster stelt dat na de geconstateerde afwijkingen zij veelvuldig is gecontroleerd door verschillende diensten en er tot op heden geen afwijkingen meer zijn geconstateerd. Verweerder heeft op de zitting het bovenstaande geschetste beeld van verzoekster erkend. Er waren tot voor de audit van 4 mei 2023 geen dusdanige afwijkingen geconstateerd dat er een maatregel hoefde te volgen.
Wat is het standpunt van verweerder?
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het systeem van het Certificatieschema zo is, dat er in alle gevallen al corrigerende maatregelen genomen moeten worden voordat een bezwaar- of beroepschrift behandeld wordt. Als de corrigerende maatregelen niet waren genomen, dan zou op grond van het Certificatieschema de mogelijkheid ontstaan om het certificaat van verzoekster in te trekken. Verweerder stelt dan ook dat het getroffen hebben van corrigerende maatregelen niet kan leiden tot herroeping of vernietiging van het bestreden besluit. De enige mogelijkheid volgens verweerder om af te zien van de onvoorwaardelijke schorsing, is als de hardheidsclausule kan worden toegepast. Verweerder is van mening dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast. Ook is verweerder van mening dat het Certificatieschema niet in strijd is met het fairplay-beginsel. In het stelsel van het Certificatieschema zit een gestandaardiseerde evenredigheidstoets. Als laatste is verweerder van mening dat de duur van de schorsing evenwichtig is. De normen die het Certificatieschema stelt, zijn gericht op bescherming van de gezondheid van de werknemers en zijn daarmee van groot belang. Als een bedrijf zich niet aan de normen houdt, heeft dat consequenties. Pas als een bedrijf zich driemaal tijdens dezelfde audit, of twaalfmaal binnen een jaar niet houdt aan de zwaarste categorie afwijkingen, leidt dat tot een schorsing die gelegenheid moet beiden om de bedrijfsvoering tegen het licht te houden, maar die ook voldoende prikkel moet geven om die doorlichting daadwerkelijk te laten plaatsvinden.
Wat moet de voorzieningenrechter beoordelen?
6. Partijen zijn het erover eens dat de drie fouten op de werkvloer hebben plaatsgevonden, en dat de regel is dat daarop een schorsing volgt. Verzoekster is echter van mening dat hierop in haar geval een uitzondering moet worden gemaakt, omdat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen of omdat het besluit niet evenredig is.
De voorzieningenrechter moet daarom allereerst beoordelen of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat er geen aanleiding was om de hardheidsclausule toe te passen. Daarna zal de voorzieningenrechter ingaan op de evenredigheid van het besluit.
Is er aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen?
7. De voorzieningenrechter stelt vast dat het Certificatieschema een ministeriële regeling is die voor een geval als dat van verzoekster dwingend voorschrijft dat een onvoorwaardelijke schorsing moet worden opgelegd. Het Certificatieschema bevat ook een hardheidsclausule. Daarin is bepaald dat verweerder slechts kan afwijken van deze schorsing als naar haar oordeel een strikte toepassing daarvan voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de bepalingen te dienen doelen, dan wel zou leiden tot onbillijkheden van zwaarwegende aard.
8. Het doel van de asbestregelgeving is het voorkomen dat bij asbestsanering nadelige gevolgen optreden voor de gezondheid van de mens of voor het milieu, of dat in dat kader risico’s ontstaan voor werknemers. Een (onvoorwaardelijk) schorsing van het asbestcertificaat is als herstelsanctie bij overtredingen een geschikte maatregel om dat doel te bereiken. De voorzieningenrechter kan verweerder volgen in het standpunt dat het feit dat er al corrigerende maatregelen zijn genomen, op zichzelf niet betekent dat van een onvoorwaardelijke schorsing af moet worden gezien. Wanneer geen corrigerende maatregelen worden genomen, wordt immers overgegaan tot intrekking van het certificaat in plaats van een tijdelijke schorsing. Dat neemt niet weg dat verweerder bij het beoordelen van de hardheidsclausule mee moet wegen dat er snel en effectief corrigerende maatregelen zijn genomen. Dit is één van de omstandigheden die verweerder moet meewegen om te beoordelen of sprake is van bijzondere omstandigheden.
9. De voorzieningenrechter is van oordeel dat gelet op alle omstandigheden bij elkaar, verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in onderhavig geval de hardheidsclausule niet is toegepast. Verzoekster heeft de aan haar opgedragen corrigerende maatregelen getroffen, voordat het bestreden besluit is genomen. De overtredingen zijn op één dag aangetroffen. Verweerder heeft erkend dat verzoekster tot die dag een modelbedrijf is in de naleving van de saneringsregels. Verzoekster heeft onweersproken gesteld, dat ook bij nieuwe controles na die dag geen afwijkingen meer zijn geconstateerd. Hierdoor is het de vraag of de periode van schorsing nodig is om de bedrijfsprocessen nog verder op orde te brengen. Dit terwijl de schorsing zeer grote gevolgen heeft voor verzoekster. Zij zal gedurende een maand geen werkzaamheden kunnen verrichten. Naast de schade die verzoekster daardoor lijdt, zal zij mogelijk ook de schade van ketenpartners moeten vergoeden, omdat zij hierdoor vertraging oplopen. Verder zal verzoekster hierdoor imagoschade oplopen.
10. Ook op zitting heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom de hardheidsclausule niet is toegepast. Verweerder heeft gesteld dat als in dit geval de hardheidsclausule wordt toegepast, dit ook zal moeten gebeuren in vergelijkbare gevallen. Er zijn volgens verweerder meer bedrijven die zich altijd aan de regels houden, maar waarbij het toch een keer op meerdere punten misgaat. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder moet kijken naar alle omstandigheden van dít geval. Dat er mogelijk andere zaken zijn waarbij dezelfde omstandigheden spelen, maakt nog niet dat deze niet bijzonder zijn. Het is immers mogelijk de hardheidsclausule in meer dan één geval toe te passen omdat er in meer dan één geval sprake is van bijzondere omstandigheden. Bovendien heeft verweerder ter zitting aangegeven dat er ook bedrijven zijn die zich, in tegenstelling tot verzoekster, wel met enige regelmaat niet aan de regels houden. Het bestreden besluit kan gelet op het voorgaande geen standhouden.
Is het bestreden besluit evenredig?
11. Naast het beroep op de hardheidsclausule heeft verzoekster ook aangevoerd dat het besluit onevenredig is. In beginsel zijn voor de evenredigheidstoets dezelfde feiten en omstandigheden van belang die verweerder ook bij de hardheidsclausule moet meewegen. Bij de evenredigheidstoets is van belang of de schorsing geschikt is om het daarmee beoogde doel te bereiken. Of het besluit noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken, of dat ook met een minder ingrijpende maatregel kan worden volstaan, en of het besluit ook onder deze omstandigheden evenredig is. De schorsing is bedoeld als herstelsanctie om voortzetting en herhaling van overtredingen te voorkomen. Gelet op het algehele beeld van de onderneming van verzoekster in het licht van de concrete overtredingen, dringt de vraag zich op of de schorsing niet onevenredig is. Verzoekster lijkt haar bedrijfsprocessen op orde te hebben. Daardoor is de vraag of een herstelsanctie bijdraagt aan het voorkomen van herhaling. Ook op dit punt zal verweerder dus met een betere motivering moeten komen. Daarbij is het standpunt van verweerder dat in het certificatenschema al een gestandaardiseerde evenredigheidstoets is ingebouwd onvoldoende.
12. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen, en daarin opnieuw moeten beoordelen of er in dit geval aanleiding is om de hardheidsclausule toe te passen en of de schorsing evenredig is. Verweerder zal daarbij in ieder geval mee moeten wegen:
- de wijze waarop door verzoekster corrigerende maatregelen zijn getroffen;
- dat alle afwijkingen zijn vastgesteld op één project en op één dag;
- het gedrag van verzoekster vóór en ná deze geconstateerde overtredingen.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven en moet daarom worden vernietigd. De voorzieningenrechter ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. De voorzieningenrechter zal daarom verweerder opdragen een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van eiser te nemen met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak. De voorzieningenrechter geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken.
14. De voorzieningenrechter ziet verder aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat het primaire besluit wordt geschorst tot 6 weken nadat verweerder het nieuwe besluit heeft genomen en bekendgemaakt.
15. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
16. De voorzieningenrechter ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft deze veroordeling ook betrekking op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. De proceskosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (twee punten voor het indienen van het beroep- respectievelijk het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 4 december 2023;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen en bekend te maken met inachtneming van deze uitspraak;
- treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes weken nadat de nieuwe beslissing op bezwaar bekend is gemaakt;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 730,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een totaalbedrag van € 2.625,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van M.M.P. van Diepen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
20 maart 2024.
De voorzieningenrechter is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 20 maart 2024.