Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 23/735
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres, uit [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. E.H.J. Eussen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leudal, verweerder,
(gemachtigde: mr. W. Stark).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om een omgevingsvergunning aan haar te verlenen voor het uitvoeren van werk of werkzaamheden (aanleg baan voor het trainen van paarden) op de locatie [locatie] ongenummerd (perceel [nummer] ) in [plaats] .
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 30 mei 2022 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Met het bestreden besluit van 15 februari 2023 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen deze weigering ongegrond verklaard en dat besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en
[naam 1] en [naam 2] , beiden werkzaam bij de gemeente Leudal.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2. Op 27 februari 2022 heeft eiseres een aanvraag voor de onderhavige omgevingsvergunning ingediend. Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd voor de activiteit “het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het toestaan van de werkzaamheden in de vorm van een kleischelpenzand voor een renbaan voor paarden gaat volgens verweerder namelijk ten koste van het grasland en ook worden de aanwezige waarden (ernstig) aangetast.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. In de motivering heeft verweerder aangegeven waarom de aantasting van het gebied door de aanleg van de baan als onevenredig moet worden aangemerkt.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend vóór 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil desondanks moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dit betekent dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, dus van toepassing blijft op deze zaak.
Beoordeling door de rechtbank
5. In deze uitspraak beslist de rechtbank op het beroep van eiseres tegen de weigering om aan haar een omgevingsvergunning te verlenen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Standpunt eiseres
6. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, onzorgvuldig tot stand is gekomen en geen blijk geeft van een goede belangenafweging. Volgens eiseres zijn niet alle bezwaargronden bij het bestreden besluit betrokken en wordt bovendien geen, dan wel onvoldoende uitvoering gegeven aan het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarnaast voert eiseres aan dat niet duidelijk is op welke basis en met welke afweging is besloten. Daarbij geeft eiseres aan dat de motivering over de te beschermen waarden gebrekkig is. Verder voert eiseres aan dat zij eerder in haar bezwaargronden heeft gesteld dat de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen op een verkeerd vertrekpunt is gestoeld, omdat verweerder een besluit heeft genomen dat niet ziet op de ingediende aanvraag. Volgens eiseres gaat het hier om het gebruik van de locatie voor de beweiding door de paarden. Het hebben of drijven van een paardenhouderij is niet aan de orde en ook niet aangevraagd. Ook stelt eiseres dat op een deel van het perceel kalk is aangebracht en dat deze kalk na enkele weken volledig uit het zicht is verdwenen. De kalk is aangebracht voor de verzorging en het behoud van het gras, het beschermen van de ondergrond en het voorkomen van uitspoeling. Ook is gebruik gemaakt van natuurlijk materiaal in de vorm van schelpen en zand ten behoeve van het beschermen van de ondergrond. Hierdoor worden de doeleinden uit het bestemmingsplan juist overeind gehouden. Bovendien worden geen waarden aangetast en in ecologisch opzicht verandert er niets. Dit geldt ook voor het reliëf. De bestaande aardkundige waarden blijven ook behouden.
Inhoud en omvang van het bestreden besluit
7. De rechtbank overweegt dat het planologische kader voor het perceel waarvoor eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd uitvoerig is. De rechtbank overweegt dat het perceel is gelegen in het bestemmingsplan ‘Reparatie-en veegplan Buitengebied Leudal 2016’ met als enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – 4’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 5’. Op dit perceel zijn ook de gebiedsaanduidingen ‘milieuzone – boringsvrije zone’, ‘milieuzone – extensiveringsgebied intensieve veehouderij’, ‘overige zone – bufferzone 1’, ‘overige zone – bufferzone 3’, ‘overige zone – invloedsgebied beek’ en ‘overige zone – oud bouwland’ van toepassing. Op het perceel rusten, mede vanwege die verschillende gebiedsaanduidingen, een groot aantal vergunningplichten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit en het primaire besluit niet of nauwelijks inzichtelijk maakt welke vergunningplichten volgens hem van toepassing zijn op de aanvraag van eiseres en hoe dat door hem is getoetst. Het komt de rechtbank voor dat de summiere motivering uit, met name, het bestreden besluit geacht wordt te zien op meerdere vergunningplichten waarvan het toetsingskader echter (deels) inhoudelijk verschilt.
8. Vanwege de onduidelijkheden in het bestreden besluit heeft de rechtbank verweerder op zitting gevraagd inzichtelijk te maken wat de omvang van het bestreden besluit is. Met andere woorden: welke vergunningplichten zijn er volgens verweerder. Verweerder heeft op zitting bevestigd dat hij de aanvraag aan de volgende vergunningplichten heeft getoetst:
- het ophogen en/of egaliseren van de bodem zoals bepaald in artikel 7.7.1, onder d, van het bestemmingsplan, onderdeel van de enkelbestemming “Agrarisch met waarden – 4”;
- het scheuren van grasland zoals bepaald in artikel 51.15.2, onder a, van het bestemmingsplan, onderdeel van de gebiedsaanduiding “overige zone – bufferzone 3”;
- het ophogen of egaliseren van de gronden zoals bepaald in artikel 51.21.2 sub a, onder e, van het bestemmingsplan, onderdeel van de gebiedsaanduiding ‘overige zone – oud bouwland’;
9. De rechtbank zal deze vergunningplichten hierna verder inhoudelijk bespreken. Voordat zij daaraan toekomt, zal de rechtbank eerst het beoordelingskader in deze zaak schetsen, gevolgd door het bespreken van de inhoud en reikwijdte van de door eiseres gedane aanvraag voor de omgevingsvergunning waaraan verweerder heeft getoetst.
Beoordelingskader
10. In artikel 2.11 van de Wabo zijn toetsingsgronden opgenomen voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Daarin is het volgende bepaald:
“1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan (...), wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
“2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.”
10.1.
Het voorgaande betekent dat verweerder eerst moet nagaan of het bestemmingsplan een vergunningplicht bevat voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheden. Als sprake is van een vergunningplicht dan moet verweerder aan de hand van het toetsingskader in het bestemmingsplan beoordelen of een omgevingsvergunning wordt verleend of geweigerd. Daarbij kan verweerder bij het toetsingskader in een specifieke bestemming of gebiedsaanduiding niet andere gebiedsaanduidingen of waarden betrekken. In het geval de aanvraag in strijd met de bestemmingsplanregels is, dan verplicht artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo ertoe dat de omgevingsvergunning wordt geweigerd. Het gaat hier dus om dwingende weigeringsgronden. Als de aanvraag in strijd met één van de in het eerste lid genoemde dwingende weigeringsgronden, dan kan de omgevingsvergunning alleen worden verleend als die strijdigheid wordt weggenomen. Daarvoor is een omgevingsvergunning nodig als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Als de vergunning moet worden geweigerd vanwege strijdigheid met het bestemmingsplan, dan moet verweerder op grond van artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo de aanvraag ook aanmerken als een verzoek om van die regels af te wijken op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
De aanvraag
11. Tussen partijen is discussie ontstaan over de inhoud en reikwijdte van de door eiseres gedane aanvraag. Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar aanvraag alleen betrekking had op grondverbetering in de zin dat zij kalk op het perceel strooit die in de grond trekt, onder meer om ervoor te zorgen dat het perceel minder drassig wordt zodat het beter beloopbaar is voor de pony’s die eiseres houdt. Verweerder houdt echter vol dat hij uit de aanvraag heeft kunnen en moeten opmaken dat eiseres een renbaan voor paarden wil aanleggen op het perceel. Omdat die inhoud en reikwijdte van belang is voor de beoordeling van de inhoudelijke toetsing door verweerder aan de hiervoor genoemde vergunningplichten, dient de rechtbank vast te stellen wat de inhoud van de aanvraag is.
12. De rechtbank stelt om te beginnen vast dat in het aanvraagformulier bij projectomschrijving door eiseres is vermeld dat het gaat om de aanleg van een baan voor het trainen van paarden op de onderhavige locatie. Op deze baan komt volgens eiseres geen kalk, maar een laag zand/kleischelpen vanwege de gladheid van het gras. Verder is bij de aanvraag een tekening van de baan bijgevoegd waarop staat vermeld dat het gaat om het project “Approved Oval Track for Sport Competition” door “FEIF International Federation of Icelandic Horse Associations”. Op de tekening is een baan afgebeeld die een ovale vorm heeft met een lengte van 110 meter en een breedte van 46 meter. Vóór het indienen van deze aanvraag heeft eiseres per e-mail met de gemeente contact ogenomen over de vraag of deze baan vergunningplichtig is. Bij die mailcontact heeft eiseres een foto meegestuurd van het soort baan dat zij wil realiseren.
13. Na de weigering van de aanvraag heeft eiseres gesteld dat slechts sprake is van grondverbetering doordat de kalk het water uit de grond onttrekt en de paarden daardoor niet met hun hoeven in de natte grond terechtkomen. De rechtbank overweegt dat dit niet volgt uit haar aanvraag. De rechtbank leidt uit de aanvraag af dat die wel degelijk ziet op het aanleggen van een professionele renbaan met zand/kleischelpen, omdat het gras te glad zou zijn voor het trainen van paarden. Daarvoor zijn, zoals verweerder terecht heeft aangenomen, grondwerkzaamheden nodig die verder gaan dan het strooien van kalk voor grondverbetering. Bovendien blijkt uit de aanvraag ook niet dat door eiseres beoogd is om een tijdelijke situatie te creëren in de zin dat de gestrooide kalk slechts tijdelijk zichtbaar is totdat deze door de grond is opgenomen. Uit de aanvraag blijkt dat een permanente ovale renbaan met schelpen wordt aangelegd. Verweerder is daar in zijn beoordeling dan ook terecht vanuit gegaan.
De vergunningplicht uit artikel 7.7.1, onder d, van het bestemmingsplan
14. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat een vergunningplicht geldt voor het ophogen en/of egaliseren van de bodem zoals bepaald in artikel 7.7.1, onder d, van de enkelbestemming “Agrarisch met waarden – 4”. Eiseres is echter van mening dat zij aan het daarbij horende toetsingskader uit artikel 7.7.3 van het bestemmingsplan voldoet. Verweerder heeft op zitting toegegeven dat hij niet kan motiveren waarom de agrarische waarden zouden zijn aangetast en wat die waarden zouden zijn. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit hiermee een motiveringsgebrek bevat en de beroepsgrond van eiseres daarmee slaagt.
De vergunningplicht uit artikel 51.15.2, onder a, van het bestemmingsplan
15. De tweede vergunningplicht waaraan verweerder heeft getoetst betreft de gebiedsaanduiding “overige zone – bufferzone 3”. Daarin is in artikel 51.15.2, onder a, van het bestemmingsplan bepaald dat een vergunningsplicht geldt voor het scheuren van grasland. Eiseres betwist dat haar aanvraag deze vergunningplicht raakt omdat haar aanvraag niet ziet op het scheuren van grasland. Volgens eiseres heeft zij dan ook geen omgevingsvergunning nodig zoals bepaald artikel 51.15.2, onder a, van het bestemmingsplan. Verweerder heeft op zitting bevestigd dat de aanvraag inderdaad niet ziet op het scheuren van grasland. Er bestaat dan ook geen vergunningplicht voor eiseres. Voor zover verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen dat aan eiseres hiervoor geen omgevingsvergunning kan worden verleend wegens strijd met de vergunningplicht uit artikel 51.15.2, onder a, van het bestemmingsplan, slaagt deze beroepsgrond.
De vergunningplicht uit artikel 51.21.2 sub a, onder e, van het bestemmingsplan
16. De derde vergunningplicht waaraan verweerder heeft getoetst ziet op de gebiedsaanduiding ‘oud bouwland’. In artikel 51.21.1 van het bestemmingsplan is bepaald dat ter plaatse van de gebiedsaanduiding 'overige zone – oud bouwland' de cultuurhistorische waarden van het gebied zoveel mogelijk moeten worden behouden en versterkt worden. Ter bescherming van de cultuurhistorische waarden van het gebied moet ter plaatse van de aanduiding het volgende in aanmerking worden genomen:
a. (...)
b. Bescherming van reliëf, bodem en aardkundige waarden wordt voorgestaan en waar mogelijk versterkt door middel van landschapsbouw.
16.1.
In artikel 51.21.2 sub a, onder e, van het bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is op of in de tot de gebiedsaanduiding ‘overige zone – oud bouwland’ aangewezen gronden zonder een omgevingsvergunning de bodem te verlagen, af te graven, op te hogen of te egaliseren. In artikel 51.21.2 sub c, van het bestemmingsplan is bepaald dat deze werken of werkzaamheden slechts toelaatbaar zijn als door die werken of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct hetzij indirect te verwachten gevolgen, de aanwezige waarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast dan wel de mogelijkheden voor het herstel van de eerstbedoelde waarden niet wezenlijk worden of kunnen worden verkleind.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van de vergunningplicht in de gebiedsaanduiding ‘overige zone – oud bouwland’ de vergunning heeft mogen weigeren. Verweerder heeft bij die weigering kunnen overwegen dat de gronden met de gebiedsaanduiding 'overige zone – oud bouwland' gebieden zijn met een hoge cultuurhistorische waarde. Deze waarden moeten zoveel mogelijk behouden blijven. Bescherming van reliëf, bodem en aardkundige waarden staan centraal. Door de beoogde grondverwerking en het aanbrengen van zand/schelpen worden de aanwezige waarden (ernstig) aangetast. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat het bij deze gebiedsaanduiding gaat om opgehoogde gronden met een bolle vorm. Het aanleggen van een renbaan, die ingrijpt in het landschap door dat landschap te egaliseren door zand/schelpen aan te brengen die niet in het landschap voorkomen, zorgt voor een aantasting van de waarden. Verweerder mocht zich op het standpunt stellen dat een dergelijke aantasting niet gewenst is. Dat de gronden volgens eiseres feitelijk niet geëgaliseerd zijn, kan zo zijn, maar uit de aanvraag blijkt wel dat op de renbaan zand/schelpen worden aangebracht, waardoor de gronden zouden worden geëgaliseerd en verweerder moet de aanvraag beoordelen zoals die is ingediend.
18. Omdat verweerder op grond van de vergunningplicht in de gebiedsaanduiding ‘overige zone – oud bouwland’ de vergunning heeft mogen weigeren, had verweerder vervolgens artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo moeten toepassen en de aanvraag als een verzoek aan te merken om van die regels af te wijken. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit niet expliciet gedaan, zo heeft verweerder op zitting ook bevestigd. De rechtbank overweegt dat voor afwijking van de regels een goede ruimtelijke ordening nodig is. Verweerder heeft zowel in het bestreden besluit als op zitting niet toegelicht wat voor afwijkingsmogelijkheden er zijn en hoe verweerder daarover denkt. Verweerder heeft wel aangegeven dat de uitkomst van de toets aan de ruimtelijke ordening volgens hem impliciet blijkt uit de motivering zoals dat in het bestreden besluit is opgenomen en dat hij deze toets wel heeft verricht ondanks dat hij dat niet uitdrukkelijk vermeldt in het bestreden besluit. De rechtbank constateert gelet op het voorgaande een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. Verweerder had namelijk de ruimtelijke ordening toets uitdrukkelijk moeten vermelden in het bestreden besluit en expliciet moeten aangeven wat de redenen zijn waarom hij niet wil afwijken van het bestemmingsplan.
19. Eiseres is echter niet in haar belangen geschaad door voorgaand gebrek in de besluitvorming, zodat de rechtbank dit zal passeren als bedoeld in artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Weliswaar noemt verweerder in het bestreden besluit niet specifiek dat de motivering uit het bestreden besluit waarom hij geen omgevingsvergunning wil verlenen tevens de redenen bevat waarom hij niet wil afwijken van de regels uit het bestemmingsplan, maar verweerder heeft aannemelijk gemaakt dat die motivering in feite ook de redenen oplevert waarom geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich bovendien op het standpunt kan stellen dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening bij het afwijken van de regels uit het bestemmingsplan. Verweerder heeft daartoe gemotiveerd dat bij de aanvraag om een omgevingsvergunning rekening moet worden gehouden met de bestemming en de gebiedsaanduidingen die ter plaatse van het plangebied gelden. De aanvraag heeft verweerder geweigerd, omdat het toestaan van (werkzaamheden in de vorm van schelpenzand voor) een renbaan voor paarden ten koste gaat van het grasland. De aanwezige waarden worden (ernstig) aangetast. Hierbij gaat het om overgangszones tussen bos-en natuurgebieden met agrarische gronden, die een waardevolle gradiëntzone in ecologisch opzicht hebben en cultuurhistorische waarden, waarbij reliëf, bodem en aardkundige kwaliteiten beschermd moeten worden. Het toestaan van de aangevraagde werkzaamheden gaat ten koste van het grasland en daarmee van de landschappelijke en ecologische kwaliteiten van het perceel. Daarbij mede van belang dat het perceel is gelegen en onderdeel uitmaakt van een grotere ecologische en geologische zone. Eiseres heeft bovendien voornoemde motivering door verweerder niet of nauwelijks betwist. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat hij niet van de regels wil afwijken.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit zorgvuldigheids-en motiveringsgebreken bevat. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Dat betekent echter niet dat verweerder alsnog een omgevingsvergunning zou moeten verlenen of opnieuw naar de aanvraag van eiseres moet kijken. Met zowel de nadere toelichting op zitting als de aanvulling op wat in het bestreden besluit staat vermeld, mocht verweerder op grond van de vergunningplicht in de gebiedsaanduiding ‘overige zone – oud bouwland’ namelijk de vergunning wel weigeren. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien door de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent concreet dat de door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning voor het aanleggen van een renbaan geweigerd blijft.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank wel dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.750,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Kloos, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 4 juli 2024
griffier de rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 juli 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.