Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 25/1930
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 oktober 2025 in de zaak tussen
Wozoco Kasteel Zuyderhoudt B.V., uit Wijlre, verzoekster
(gemachtigde: mr. R. Sharaf),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, het college
(gemachtigde: mr. M.T.A. Hölzmann).
Procesverloop
1. Met het bestreden besluit van 29 april 2025 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
1.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens verzoekster, [naam] namens verzoekster, de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college en S.P.H. Stassen en R.M.C. Notermans namens het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming van het besluit
2. Op 22 december 2023 heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van een voormalig kasteel op de locatie [adres] te Berg en Terblijt. Dit kasteel is een rijksmonument. Op 18 juni 2024 heeft de toezichthouder van het college geconstateerd dat de bouwwerkzaamheden al werden uitgevoerd zonder dat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning verleend was. Daarom is er op 26 juni 2024 een bouwstop opgelegd aan verzoekster. Desalniettemin heeft het college geconstateerd dat er op 2 augustus 2024 weer werkzaamheden waren uitgevoerd.
3. Verzoekster heeft voordat de omgevingsvergunning werd verleend aan het college gevraagd of er al bewoners in het kasteel gehuisvest mochten worden. Het college heeft hieraan meegewerkt en verzoekster een concept omgevingsvergunning toegezonden, waarbij het college aan verzoekster duidelijk heeft gemaakt dat de omgevingsvergunning onder voorwaarden moest worden verleend, omdat het bouwproject nog niet afgerond was. Het college heeft vervolgens bij besluit van 14 november 2024 de aangevraagde omgevingsvergunning onder voorwaarden verleend. Deze voorwaarden betreffen een aantal voorschriften. Een van deze voorschriften ziet op een aantal maatregelen die getroffen moeten worden teneinde het kasteel in oorspronkelijke staat te herstellen. Aan dit voorschrift moest verzoekster uiterlijk 1 januari 2025 uitvoering hebben gegeven.
4. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument, danwel het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht zoals bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, onder f van de Wabo.
5. Op 14 november 2024, de dag dat de omgevingsvergunning is verleend, heeft de architect van verzoekster (hierna: de architect) contact gezocht met mevrouw [naam], de integraal casemanager omgevingsrecht van het college. De architect heeft de casemanager een bericht gestuurd met aangepaste bouwtekeningen. Daarop heeft de casemanager gereageerd, eveneens op 14 november 2024, met de mededeling dat de stukken in de monumentencommissie besproken zouden worden die op 28 november 2024 plaats zou vinden. Na afloop van deze vergadering heeft [naam], de secretaris van de monumentencommissie, de architect bericht dat de bouwtekeningen in positieve zin waren aangepast.
6. Op 27 januari 2025 is er door een toezichthouder een controle uitgevoerd op de locatie. De toezichthouder heeft geconstateerd dat de maatregelen in het vergunningvoorschrift niet allemaal zijn nageleefd. Het handelen in strijd met het vergunningvoorschrift is volgens het college in strijd met artikel 5.5, eerste lid, onder b van de Omgevingswet.
7. Het college heeft besloten handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtreding. Per brief van 21 februari 2025 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt aan verzoekster. Verzoekster heeft hiertegen op 11 maart 2025 een zienswijze ingediend.
8. Met het (bestreden) besluit van 29 april 2025 is de last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster. De opgelegde last betreft het binnen vier maanden vanaf de dag na de verzenddatum van het bestreden besluit voldoen aan alle maatregelen die zijn opgenomen in het vergunningvoorschrift in de omgevingsvergunning. De begunstigingstermijn is desgevraagd opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Indien verzoekster niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 15.000,- per maand tot een maximumbedrag van € 60.000,-.
9. Verzoekster is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daarom op 5 juni 2025 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Tevens heeft verzoekster om een voorlopige voorziening verzocht in verband met het aflopen van de begunstigingstermijn. Het college heeft op de zitting aangegeven voornemens te zijn een beslissing op het bezwaar van verzoekster te nemen vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Toetsingskader
10. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.
11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen die oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Overtreding en beginselplicht tot handhaving
12. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is – en ook de voorzieningenrechter is het tegendeel niet gebleken - dat sprake is van een overtreding in de zin van artikel 5.5, eerste lid, onder b van de Omgevingswet, omdat verzoekster niet (op tijd) heeft voldaan aan voorwaarden bij de omgevingsvergunning doordat zij niet tijdig de maatregelen heeft getroffen.
13. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [1]
Is er concreet zicht op legalisatie wat betreft de vloer?
14. Volgens verzoekster is er concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Verzoekster heeft op 18 augustus 2025 een vergunning aangevraagd en deze aanvraag op
23 september 2025 aangevuld. Verzoekster heeft ter zitting verklaard dat deze aanvraag dient ter legalisatie van de vloer (inclusief de vloerverwarming - hierna gezamenlijk: de vloer) die op dit moment in het kasteel is geplaatst.
15. De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste jurisprudentie volgt voor concreet zicht op legalisatie vereist is dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ten minste een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Daartoe moet ten minste een aanvraag voor die omgevingsvergunning zijn ingediend. [2]
16. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de voornoemde aanvraag van
18 augustus 2025 nog niet ingediend. Er kan alleen daarom al geen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie, nog daargelaten dat het college ter zitting heeft toegelicht nog niet te weten of er medewerking kan worden verleend aan de aanvraag van 18 augustus 2025. Het betoog slaagt daarom niet.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien ten aanzien van de vloer?
17. Verzoekster heeft verder aangevoerd dat er specifiek ten aanzien van de maatregel die de vloer betreft (het volledig herstellen van de haardvloer inclusief zwarte border en het verwijderen van de vloerverwarming) sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Ten aanzien van de overige maatregelen is verzoekster van mening dat het college weliswaar terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd, maar dat deze onevenredig is. Dit standpunt geldt ook voor de maatregel die de vloer betreft.
18. Verzoekster stelt dat het e-mailbericht dat zij op 28 november 2024 van [naam] heeft ontvangen bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen heeft opgewekt dat de nieuwe vloer niet verwijderd hoefde te worden. Volgens verzoekster is dit een bijzondere reden om van handhaving af te zien.
19. De voorzieningenrechter stelt bij de beoordeling het volgende voorop. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. [3] De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop verzoekster zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
20. De voorzieningenrechter is, in het licht van het voorgaande, van oordeel dat de enkele mededeling van [naam] dat de stukken in positieve zin waren aangepast, op geen enkele manier als een toezegging kan worden geïnterpreteerd dat verzoekster aan de maatregelen van het voorschrift in de vergunning had voldaan dan wel dat niet langer gehouden was om aan dit voorschrift te voldoen. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient verzoekster aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij verzoekster redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verzoekster hierin niet geslaagd. De voorzieningenrechter begrijpt uit het bericht van [naam] hoogstens dat de bouwtekeningen zijn verbeterd, niet dat daarmee een toezegging is gedaan dat verzoekster aan alle vergunningvoorschriften voldeed of dit niet langer hoefde te doen, laat staan dat op enige manier is gebleken dat [naam] bevoegd was om namens het college toezeggingen te doen richting verzoekster. De omstandigheid dat bij het rapport van de monumentencommissie bijlagen zijn gevoegd waarop de nieuwe vloer te zien is, doet hier niet aan af. Het was verzoekster immers duidelijk dat zij aan de maatregelen in de omgevingsvergunning moest voldoen. Daarbij komt dat het college het bevoegde gezag is daar waar het de omgevingsvergunning en de daaraan te verbinden voorschriften en eventuele wijzigingen en aanpassingen daarvan betreft. De monumentencommissie is niet, althans niet zonder meer – en daarvan is niet gebleken, bevoegd om toezeggingen te doen die hiervan afwijken. Het beroep van verzoekster op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Is de opgelegde last evenredig en duidelijk?
21. Gelet op het voorgaande mocht het college handhavend optreden ten aanzien van het niet naleven van alle maatregelen in het vergunningvoorschrift, ook ten aanzien van de vloer. Vervolgens zal de voorzieningenrechter beoordelen of de opgelegde last onder dwangsom voldoende duidelijk en evenredig is.
22. Volgens verzoekster is de opgelegde last niet evenredig. Het vervangen van de vloer en het plafond is feitelijk onmogelijk volgens verzoekster. Daarnaast zijn er inmiddels zorgbehoevende ouderen in het gebouw gehuisvest. Ook stelt verzoekster dat het college ten onrechte één last heeft opgelegd voor alle in de omgevingsvergunning opgenomen maatregelen en is de begunstigingstermijn volgens verzoekster te kort om aan de last te kunnen voldoen. Deze omstandigheden tezamen maakt dat verzoekster van mening is dat de opgelegde last te ingrijpend is.
23. Voor het oordeel dat het feitelijk uitvoeren van de last te verstrekkend is, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding. Het is verzoekster immers in ieder geval vanaf
14 november 2024 bekend dat de maatregelen getroffen moesten worden. Verzoekster heeft ruim de tijd gehad om de maatregelen uit te voeren. Uit de uitlatingen van verzoekster ter zitting dat zij enkel meer tijd nodig heeft, ontleent de voorzieningenrechter het oordeel dat de last zelf (het uitvoeren van de maatregelen) niet onmogelijk is en daarom ook niet onevenredig of onduidelijk is. Verzoekster is niet in bezwaar gegaan tegen de aan haar verleende omgevingsvergunning en heeft daarmee geen gebruik gemaakt van een mogelijkheid om de maatregelen te laten aanpassen. Ook heeft verzoekster op geen enkel moment voor 1 januari 2025 aangegeven dat het niet haalbaar is om binnen de door verweerder genoemde termijn aan de voorschriften en daarin opgenomen te treffen maatregelen te voldoen. Zij wordt daarom geacht daarmee akkoord te zijn gegaan.
24. Voor zover verzoekster heeft betoogd dat het niet mogelijk is om de zorgbewoners te verplaatsen, volgt de voorzieningenrechter dit standpunt niet. Ter zitting is duidelijk geworden dat het gedeelte van het kasteel waarop de maatregelen zien, wordt bewoond door drie tijdelijke bewoners en twee bewoners die permanent verblijven. In het andere gedeelte van het kasteel zijn twee kamers beschikbaar. De twee bewoners die permanent verblijven kunnen naar het andere gedeelte verplaatst worden. De tijdelijke bewoners verblijven slechts enkele weken. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat de zorgbewoners ervoor zorgen dat het uitvoeren van de last niet mogelijk is. Voor zover verzoekster heeft gesteld dat de twee lege kamers binnenkort zullen worden verhuurd of verkocht, oordeelt de voorzieningenrechter dat dit haar eigen beslissing is en voor haar rekening en risico komt.
25. Ten aanzien van het samenvoegen van de maatregelen onder één last overweegt de voorzieningenrechter dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college dit ten onrechte heeft gedaan. De uit te voeren maatregelen zijn samengebracht onder een voorschrift in de vergunning en kunnen daarom als een geheel worden behandeld. Er wordt immers slechts één last opgelegd voor één voorschrift.
26. Zelfs indien de maatregelen als individuele voorschriften gezien zouden moeten worden, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college hiervoor één last mocht opleggen. Zij ontleent dit oordeel aan jurisprudentie van de Afdeling waaruit blijkt dat het clusteren van overtredingen onder één last geoorloofd is indien de overtredingen over ruimtelijke voldoende samenhangen. [4] In dit geval zijn de maatregelen onderdeel van één bouwproject, waardoor er tussen de maatregelen voldoende ruimtelijke samenhang bestaat om het overtreden van deze maatregelen onder één last te brengen. Daarbij constateert de voorzieningenrechter dat niet in geschil is dat verzoekster in overtreding is van alle maatregelen en daarom de uitkomst, ook indien er per maatregel een aparte last zou zijn opgelegd, hetzelfde is.
27. Volgens verzoekster is de begunstigingstermijn van vier maanden, die geldt vanaf het bestreden besluit, te kort. De begunstigingstermijn is per 26 augustus 2025 opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dit betekent dat er vier dagen resteren van de begunstigingstermijn op het moment dat deze uitspraak is verzonden.
28. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de begunstigingstermijn is bepaald overeenkomstig het gemeentelijk beleid. Op basis van het beleid zou de begunstigingstermijn drie maanden zijn. Uit coulance heeft het college gekozen om deze begunstigingstermijn uit te breiden met een extra maand. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze termijn te kort is gelet op de toelichting van het college ter zitting.
29. Verzoekster heeft de hoogte van de opgelegde dwangsom niet bestreden. Gelet op het voorgaande is de opgelegde last naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk en evenredig.
Belangenafweging
30. De voorzieningenrechter overweegt tot slot dat naast een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit ook een afweging van de betrokken belangen aanleiding kan geven tot het treffen van een voorlopige voorziening. Wanneer de belangen van verzoekster die pleiten voor het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder wegen dan de belangen van het college die pleiten tegen het treffen van een voorlopige voorziening, kan dat aanleiding geven om het verzoek om voorlopige voorziening op basis van een belangenafweging toe te wijzen.
31. De voorzieningenrechter ziet in dit geval echter geen reden voor het oordeel dat het belang van verzoekster bij het treffen van een voorlopige voorziening zwaarder weegt dan de belangen van het college bij handhavend optreden. Verzoekster is al bijna een jaar op de hoogte van de maatregelen die moeten worden uitgevoerd in het kasteel. Zij heeft er echter voor gekozen om deze maatregelen niet uit te voeren en de bedrijfsvoering – het huisvesten van zorgbewoners in het kasteel – te intensiveren. In tegenstelling tot de door verzoekster aangevoerde casus afkomstig uit de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2025 is hier geen sprake van het beëindigen van strijdig gebruik, maar van het handhaven op een vergunningvoorschrift waartegen geen bezwaar is ingesteld en waarvoor verzoekster inmiddels bijna een jaar de tijd heeft gehad om aan het voorschrift te voldoen. Zoals onder 24 is overwogen zijn er oplossingen voorhanden om de inmiddels gehuisveste bewoners te verhuizen zodat de werkzaamheden uitgevoerd kunnen worden. Dat deze oplossingen niet gebruikt (kunnen) worden, is onderdeel van het ondernemersrisico van verzoekster. Zij kiest er immers zelf voor het huisvesten van zorgbewoners te intensiveren in het deel van het kasteel waarvan zij weet dat er maatregelen getroffen moeten worden.
32. Voor zover verzoekster stelt dat het moeten verwijderen van de vloer en de vloerverwarming ten behoeven van het herstel van de oorspronkelijke vloer leidt tot onomkeerbare gevolgen is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster tegen de omgevingsvergunning had moeten ageren om de maatregel ten aanzien van de vloer te laten wijzigen. Dit heeft zij niet gedaan.
33. Gelet op het voorgaande heeft de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft en ziet de voorzieningenrechter ook in de belangenafweging geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Conclusie en gevolgen
34. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Krens, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 17 oktober 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 oktober 2025