ECLI:NL:RBLIM:2025:7128

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: ROE 22/1180

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigden: W.J.N. Brouwer en J.C.P. Poulissen),

de staatssecretaris van Participatie en Integratie^[1], voorheen de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, verweerder

(gemachtigden: mr. P. Blok, mr. R.A. van der Oord en Y.J. Gerverdinck).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een door eiseres aangevraagde subsidie waarover verweerder een besluit heeft genomen. In het besluit is de subsidie op nihil vastgesteld, terwijl eiseres om een subsidie van € 12.500,- had gevraagd. Verweerder heeft de subsidie op nihil vastgesteld omdat hij niet heeft kunnen vaststellen dat er sprake is van maatwerk bij het subsidieproject. Daarnaast heeft verweerder diverse door eiseres opgevoerde kosten niet subsidiabel geacht. Eiseres is het daar niet mee eens.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder ten onrechte de door eiseres in bezwaar aangevoerde informatie over maatwerk buiten beschouwing heeft gelaten. Dat er geen sprake is van maatwerk is daardoor onvoldoende gemotiveerd. Eiseres krijgt op dat punt gelijk en reeds daarom is het beroep gegrond. De rechtbank heeft in het kader van finale geschilbeslechting ook de beroepsgronden van eiseres over de andere afgewezen kosten beoordeeld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

3. Verweerder heeft de door eiseres aangevraagde subsidie met het besluit van
24 juni 2021 (hierna: het subsidiebesluit) vastgesteld op € 0,-.

3.1.

Met de beslissing op bezwaar van 23 maart 2022 (hierna: het bestreden besluit) is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

3.2.

De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder deelgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

Waar gaat deze zaak over?

4. Eiseres heeft op 12 november 2018 voor het project ”Duurzaam duurzaam inzetbaar” (projectnummer [nummer] ) subsidie uit het Europees Sociaal Fonds aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Voor dat project heeft eiseres externe adviseurs van het bedrijf benVitaal ingeschakeld. Eiseres heeft de projectkosten begroot op € 25.000,-. Verweerder heeft op
14 augustus 2018 subsidie voor het project verleend voor de periode van 15 augustus 2018 tot 15 augustus 2019 voor een maximaal subsidiebedrag van € 12.500,- (hierna: het subsidieverleningsbesluit).

4.1.

Eiseres heeft vervolgens een einddeclaratie ingediend bij verweerder en € 25.000,- aan subsidiabele kosten gedeclareerd. Eiseres heeft gevraagd om de subsidie op € 12.500,- vast te stellen.^[2]Naar aanleiding van deze einddeclaratie heeft verweerder nog nadere informatie verzocht van eiseres en vervolgens een voornemen uitgebracht op 3 maart 2021. Eiseres heeft op dat voornemen gereageerd.

4.2.

Verweerder heeft de subsidie op € 0,- vastgesteld om verschillende redenen. Ten eerste is de toelichting op de conclusies en aanbevelingen volgens verweerder onvoldoende, waardoor de subsidiabiliteit van het project niet kan worden vastgesteld. Verder zijn er in de einddeclaratie kosten gedeclareerd die buiten de projectperiode zijn uitgevoerd en zijn er kosten gedeclareerd voor contactmomenten of overleg met FysioStofberg over het uitvoeren van PMO’s, die uiteindelijk niet door FysioStofberg zijn uitgevoerd. Verweerder acht deze kosten niet subsidiabel. Ook zijn de uren van diverse adviseurs niet subsidiabel omdat niet is aangetoond dat zij voor dit project in deze projectperiode beschikte over voldoende kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Tot slot wordt een aantal uitgevoerde workshops niet aangemerkt als subsidiabele activiteiten conform de Subsidieregeling, waardoor zij niet in aanmerking komen voor subsidie.^[3]

5. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de aan eiseres verleende subsidie heeft vastgesteld op € 0,-. Zij beoordeelt daartoe uitsluitend of de in het bestreden besluit opgenomen standpunten van verweerder juist zijn (en dus niet of de in het subsidiebesluit opgenomen standpunten juist zijn). Zij doet dat uitsluitend aan de hand van de argumenten die eiseres in beroep naar voren heeft gebracht en hetgeen daarover ter zitting is besproken.

5.1.

In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante regels opgenomen.^[4]

Maatwerk (beoordeling van aanvullende informatie in bezwaar)

6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toelichting van eiseres op de conclusies en aanbevelingen onvoldoende is, waardoor de subsidiabiliteit van het project niet kan worden vastgesteld. Verweerder benoemt in het bestreden besluit dat eiseres in het bezwaar heeft toegelicht wat er is uitgevoerd in het project, welke adviezen er zijn gegeven en waarom er sprake zou zijn van maatwerk. Ook wordt door eiseres in het bezwaar de keuze voor de uitgevoerde activiteiten en workshops toegelicht. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze essentiële aspecten van het project in het eindverslag opgenomen hadden moeten worden. Uit de Subsidieregeling blijkt dat het eindverslag een essentieel onderdeel vormt van de voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen. Het volledige eindverslag had binnen zes weken na afloop van het project moeten zijn opgesteld en ingediend. De bezwaarschriftenprocedure is niet bedoeld om deze termijn te verlengen. De bezwaargronden treffen daarom volgens verweerder geen doel. Ten overvloede merkt verweerder op dat de in bezwaar verstrekte informatie tegenstrijdig is aan de informatie die eiseres eerder heeft verstrekt naar aanleiding van het informatieverzoek van 20 maart 2020. Verweerder kan daardoor niet opmaken wat daadwerkelijk de aanleiding is geweest voor de uitgevoerde activiteiten en welk doel met het project beoogd is.

7. Eiseres wijst er op dat verweerder in het voornemen en het subsidiebesluit heeft aangegeven dat de aangeleverde informatie onvoldoende inzicht geeft in de conclusies en aanbevelingen. Eiseres heeft echter van meet af aan aangegeven dat het geen advies betreft maar de begeleiding bij de implementatie. Het was dus niet duidelijk om welke informatie verweerder vroeg. Verder merkt eiseres op dat er wel degelijk sprake is geweest van maatwerk bij het project. Zij licht toe dat de hulpvraag mede is voortgekomen uit een eerder project en is gebaseerd op interviews met de directie. Op basis daarvan is een plan op maat gemaakt. In de implementatie bestond uit activiteiten die nauw aansloten bij de aanleiding en het doel van eiseres en wat zij wil bereiken middels het project.

8. Anders dan verweerder, is de rechtbank van oordeel dat de bezwaarprocedure een gemengd karakter heeft. Enerzijds is een bezwaarprocedure gericht op rechtsbescherming en anderzijds op verlengde besluitvorming. In bezwaar vindt een volledige heroverweging plaats en wordt beslist met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Dat biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om vergissingen te herstellen. Deze hoofdregel lijdt slechts uitzondering als de toepasselijke regeling zich daartegen verzet. Daarvan is de rechtbank niet gebleken. Verweerder heeft slechts benadrukt dat het gaat om essentiële vereisten uit de Subsidieregeling. Dat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende reden om een uitzondering op de volledige heroverweging in bezwaar aan te nemen. Het gevolg is dat verweerder de door eiseres in bezwaar verstrekte informatie inhoudelijk had moeten beoordelen en had moeten motiveren of op basis daarvan voldoende is aangetoond dat er sprake is van maatwerk. Nu verweerder dat niet of onvoldoende heeft gedaan is het bestreden besluit gebrekkig. Dat gebrek kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gepasseerd onder verwijzing naar de door verweerder benoemde tegenstrijdigheid in de informatie. Deze tegenstrijdigheid kan vanzelfsprekend wel een rol spelen in de genoemde heroverweging in bezwaar, maar dient te worden bezien in het licht van alle door eiseres verstrekt informatie. Verweerder zal zijn besluit met een daarop toegespitste onderbouwing moeten motiveren.

8.1.

Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder zal opnieuw op het bezwaar van eiseres moeten beslissen. In het kader van de finale geschilbeslechting zal de rechtbank hierna desalniettemin de overige beroepsgronden van eiseres beoordelen.

Activiteiten buiten de projectperiode (€ 2.400,-)

9. In artikel 13, aanhef en sub e, van de Subsidieregeling staat – kort gezegd – dat kosten die zijn gemaakt buiten de projectperiode niet subsidiabel zijn, met uitzondering van de kosten voor de projectcoördinatie en -administratie.

9.1.

In artikel B6, aanhef en onder c, van bijlage 1 van de Subsidieregeling, dat specifiek gaat over Investeringsprioriteit B, staat dat een project slechts voor subsidie in aanmerking komt indien de subsidiabele kosten worden gemaakt in een door de minister aangewezen periode.

10. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel B6 (investeringsprioriteit B) op het project van toepassing is een bedrag van € 2.400,- aan kosten buiten de projectperiode is gemaakt.

10.1.

Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat de buiten de projectperiode gedeclareerde kosten alsnog moeten worden toegekend omdat zij door verweerder naar de verkeerde regelgeving is verwezen. Eiseres wijst er in dat kader op dat in het subsidieverleningsbesluit enkel wordt verwezen naar de Subsidieregeling zonder dat er een link bij is vermeld. Eiseres heeft via de website van Uitvoering van Beleid gezocht naar de Subsidieregeling en is uitgekomen op een versie daarvan waarin deel B van bijlage 1 (nog) niet was opgenomen. Eiseres ging er daardoor vanuit dat artikel 13, aanhef en sub e, van de Subsidieregeling van toepassing was.

11. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de kosten die buiten de projectperiode zijn gemaakt terecht niet subsidiabel heeft geacht. De rechtbank overweegt in dat kader dat niet aannemelijk is dat eiseres geheel niet op de hoogte was van de specifieke regels die zijn opgenomen in deel B van bijlage 1 bij de Subsidieregeling. Uit de subsidieaanvraag van eiseres en de daarna gewisselde stukken blijkt immers dat eiseres (ook) op de hoogte was van de eis van 2 referenties die is opgenomen in artikel B6, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling. Verder overweegt de rechtbank dat het de verantwoordelijkheid is van degene die subsidie aanvraagt om zich op de hoogte te stellen van de geldende (toepasselijke) regels en voorwaarden en om daaraan te voldoen. Voor zover eiseres is uitgegaan van andere regelgeving, komt dat voor haar rekening en risico. De rechtbank is tot slot, anders dan eiseres stelt, niet gebleken dat de verweerder eiseres op het verkeerde been heeft gezet. In dat kader acht de rechtbank van belang dat de verweerder in het subsidieverleningsbesluit heeft verwezen naar de Subsidieregeling (waar deel B van bijlage 1 onderdeel van uitmaakt) en bovendien expliciet heeft aangegeven dat alleen kosten die worden gemaakt tijdens de projectperiode voor subsidie in aanmerking komen.

Kosten van overleg met FysioStofberg (€ 1.000,-)

12. Eiseres heeft uren gedeclareerd voor overleg met FysioStofberg over de uit te voeren PMO’s alsmede over het niet doorgaan van de PMO’s. Verweerder acht deze uren niet subsidiabel. Uitsluitend de uren van partijen die direct betrokken zijn geweest bij de uitvoering van de projectactiviteiten zijn volgens verweerder subsidiabel. De gedeclareerde uren hebben geen betrekking op het geven van advies of het implementeren van advies.^[5]

13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de uren die worden besteed aan de voorbereiding van PMO’s normaliter wel als subsidiabele kosten worden aangemerkt. Dat zou in dit geval, nu niet de eerst aangewezene partij de PMO’s uitvoert, niet anders moeten zijn. De uren voorbereiding van FysioStofberg zijn ten goede gekomen aan de andere partij die de PMO’s wel kon uitvoeren. De voorbereiding van die partij was daardoor aanzienlijk korter.

14. De rechtbank is van oordeel dat uren die zijn besteed aan overleg met een partij die uiteindelijk de projectactiviteit niet uitvoert, in beginsel geen subsidiabele uren zijn omdat zij geen betrekking hebben op het geven van advies of het implementeren van advies. Dat zou, zoals eiseres ook stelt, anders kunnen zijn indien deze uren toch nuttig en noodzakelijk zouden zijn omdat die zelfde uren dan niet door een andere partij hoeven te worden gemaakt. Dat is de rechtbank echter niet gebleken. De enkele niet geconcretiseerde stelling van eiseres dat de voorbereiding van de partij die de PMO’s wel heeft uitgevoerd aanzienlijk korter was doordat er al overleg had plaatsgevonden met FysioStofberg, is daarvoor onvoldoende.

De workshops

‘Gezonde voeding’, Fit for life’ en ‘Sporten onder begeleiding’

15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de workshops ‘Gezonde voeding’, Fit for life’ en ‘Sporten onder begeleiding’ te algemeen zijn omschreven waardoor verweerder de doelen daarvan onvoldoende kan relateren aan de doelstellingen van de Subsidieregeling. Deze workshops zijn niet aan te merken als het opstellen van een advies met implementatieplan dan wel het begeleiden bij het implementeren van een advies.^[6]Verweerder heeft op grond van de bij de einddeclaratie overgelegde stukken niet kunnen vaststellen dat deze workshops zien op de door eiseres genoemde problematiek inzake de omschakeling van werken op provisiebasis naar werken tegen een vaste vergoeding of van familiaire banden tussen medewerkers van deze organisatie.

16. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder dit soort workshops bij andere projecten waar benVitaal de extern adviseur was wel heeft goedgekeurd. Daarnaast verwijst eiseres naar een voorbeeldproject op de website van Uitvoering van Beleid waarbij workshops als ‘Ontspanning’, ‘Slaap’, Voeding’ en ‘Work-life balance’ zijn benoemd en toegelicht. Volgens eiseres betreft het vergelijkbare workshops aan die bij eiseres hebben plaatsgevonden en is er bij de afkeuring van deze workshops sprake van willekeur.

17. De rechtbank is van oordeel dat indien de workshops ‘Gezonde voeding’, ‘Fit for life’ en ‘Sporten onder begeleiding’ al als activiteiten kunnen worden aangemerkt die vallen binnen het doel van de Subsidieregeling (het opstellen van een advies met implementatieplan dan wel het begeleiden bij het implementeren van een advies), verweerder ze alsnog als niet subsidiabel heeft kunnen aanmerken. Verweerder heeft toegelicht dat deze workshops op basis van de door eiseres overgelegde stukken niet zijn te relateren aan de door eiseres genoemde problematieken bij de werknemers. Nergens blijkt dus uit dat deze workshops hebben bijgedragen aan de in het project gestelde doelen. Eiseres heeft hierop niet gereageerd en heeft dus niet toegelicht waarom deze workshops juist in het onderhavige project bij eiseres zijn ingezet. De verwijzing naar het voorbeeldproject op de website van Uitvoering van Beleid maakt dit niet anders. De samenvatting van dat project geeft immers geen inzicht in waarom de daar genoemde workshops (die ogenschijnlijk wel van gelijke aard zijn als die van eiseres) in dat specifieke project zijn ingezet.

‘Slimmer werken’

18. Ten aanzien van de workshop ‘Slimmer werken’ stelt verweerder zich op het standpunt dat de uitvoering van een geadviseerde interventie niet subsidiabel is, omdat dit niet het opstellen van een advies met implementatieplan dan wel het begeleiden bij het implementeren van een advies betreft. Er wordt door eiseres wel gesteld dat er aandacht is besteed aan hoe met de besproken onderwerpen om moet worden gegaan in het eigen werkveld maar het uiteindelijke advies dat hieruit zou moeten zijn gekomen heeft verweerder niet aangetroffen. De workshop wordt op de website van Zuyd Professionals aangeboden voor eenieder. De oplossingen die als resultaat uit de workshop zijn gekomen kunnen wellicht gericht zijn op het bedrijf en de medewerkers, maar dit neemt niet weg dat het een standaard training betreft. Uit de recensies op de website blijkt ook dat de workshop voor elk bedrijf op dezelfde manier plaatsvindt. Er is dus geen sprake van maatwerk.^[7]

19. Eiseres voert aan dat het feit dat deze workshop algemeen beschikbaar is, niet betekent dat de workshop niet op maat is gemaakt. Eiseres heeft een verklaring overlegd van de directeur van Zuyd Professionals, waarin schriftelijk wordt onderbouwd waarom sprake is van maatwerk in die workshop. Deze verklaring dient volgens eiseres zwaarder te wegen dan hetgeen op de website van die organisatie staat. Verder verwijst eiseres ook hier naar het voorbeeldtraject op de website van Uitvoering van Beleid waarin wordt beschreven dat voor 80% gebruik wordt gemaakt van standard bouwstenen en er sprake is van maatwerk
in het aanbodvan workshops.

20. De rechtbank stelt voorop dat verweerder zich, anders dan bij de workshops ‘Gezonde voeding’, Fit for life’ en ‘Sporten onder begeleiding’, niet op het standpunt stelt dat de workshop ‘Slimmer werken’ niet vraaggestuurd is. De rechtbank maakt hier uit op dat deze workshop aansluit bij de doelen van het project van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat daarmee al deels het benodigde maatwerk is gerealiseerd. Uit het vereiste van maatwerk in de Subsidieregeling volgt niet dat elke activiteit volledig nieuw of uniek moet zijn. Dat wordt ook bevestigd in het voorbeeldproject op de website van Uitvoering van Beleid. Nu de workshop ‘Slimmer werken’ kennelijk aansluit bij de geconstateerde problematieken en er bovendien door eiseres een verklaring is overgelegd waaruit volgt op welke wijze er is voorzien in (nog meer) maatwerk door verdere afstemming op de doelgroep, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom ten aanzien van de workshop ‘Slimmer werken’ niet aan het maatwerkvereiste is voldaan.

De uren van de adviseurs

21. In artikel 1 van de Subsidieregeling is bepaald dat onder
Adviseur investeringsprioriteit Bwordt verstaan: een natuurlijk persoon (…) die in het kader van de uitoefening van zijn beroep of bedrijf als adviseur werkzaam is op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Onder
duurzame inzetbaarheidwordt verstaan: het gemotiveerd, gezond en productief houden van werkenden om hen in staat te stellen tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd (…) betaald werk te verrichten.

21.1.

Vervolgens is in artikel B6, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling bepaald dat een project slechts voor subsidie in aanmerking komt indien per Adviseur investeringsprioriteit B twee referenties worden ingediend, afkomstig van twee verschillende opdrachtgevers. De referenties moeten betrekking hebben op de relevante kennis en ervaring van de beoogde adviseur op het terrein van duurzame inzetbaarheid.

21.2.

Uit de artikelsgewijze toelichting op de Subsidieregeling maakt de rechtbank op dat het referentievereiste geldt omdat verweerder moet kunnen controleren of een adviseur daadwerkelijk beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden verricht op het terrein van duurzame inzetbaarheid. Daarvoor is van belang dat vastgesteld kan worden dat de desbetreffende persoon ervaring heeft als adviseur op dat werkterrein. Voor die vaststelling is het opgeven van referenties van belang. De referenties hebben betrekking op de kennis en ervaring op het terrein van duurzame inzetbaarheid van de beoogd adviseur(s). Verder wordt verduidelijkt dat de kennis en vaardigheden van de adviseur relevant moeten zijn voor de uitvoering van het beoogde project op het terrein van duurzame inzetbaarheid.

Adviseur [adviseur 1] (€ 1.950)

22. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de kennis en ervaring van adviseur [adviseur 1] uitvoerig heeft beoordeeld, zowel bij de subsidieaanvraag als bij de beoordeling van de einddeclaratie. Verweerder schrijft dat voor adviseur [adviseur 1] twee referenties zijn ingediend ( [bedrijfsnaam] en Sappi) en dat verweerder heeft gesproken met de opgegeven referenten. Uit die gesprekken is gebleken dat adviseur [adviseur 1] ondersteunende werkzaamheden uitvoerde. Ten tijde van het indienen van de aanvraag bleek dat de functie van adviseur [adviseur 1] back-office medewerker was en in de referentieprojecten is adviseur [adviseur 1] ook niet als adviseur opgevoerd. Uit de door eiseres overgelegde printscreens van de sharepoint-omgeving kan volgens verweerder worden opgemaakt dat adviseur [adviseur 1] wijzigingen heeft aangebracht in diverse documenten, maar daaruit blijkt niet of zij adviezen heeft uitgebracht of slechts ondersteunende werkzaamheden heeft verricht. De door eiseres overgelegde verklaring van teamleider [teamleider] acht verweerder verder onvoldoende omdat het gaat om een collega en niet om een onafhankelijke derde. Verweerder komt tot de conclusie dat niet is gebleken dat adviseur [adviseur 1] bij aanvang van het subsidieproject over relevante kennis en ervaring beschikte, zodat haar uren niet subsidiabel zijn.

23. Eiseres voert aan dat verweerder in de voornemensbrief reeds had aangekondigd dat de uren van adviseur [adviseur 1] niet subsidiabel zouden zijn en wel om twee redenen, namelijk (1) de aangeleverde referenties zouden verwijzen naar hetzelfde tijdvak als het onderhavige subsidieproject en (2) er wordt verwezen naar een subsidieproject waarin adviseur [adviseur 1] niet als adviseur is opgevoerd. Verdere onderbouwing ontbreekt zodat eiseres ervan uit mag gaan dat er geen andere argumenten meer zijn om de uren van adviseur [adviseur 1] niet subsidiabel te achten. Nu eiseres de twee genoemde argumenten al heeft weerlegd met bewijsmiddelen, dient verweerder de uren van adviseur [adviseur 1] goed te keuren, aldus eiseres.

24. De rechtbank overweegt dat het verweerder vrij staat om, bijvoorbeeld bij twijfel over de authenticiteit van een specifieke referentie, contact op te nemen met de referent of om eiseres te vragen om nadere informatie of (concrete) bewijsstukken. In het onderhavige geval heeft verweerder daar ook voor gekozen. Er is contact geweest met de door eiseres opgegeven referenten en daaruit is gebleken dat adviseur [adviseur 1] tijdens de opgegeven referentieprojecten slechts ondersteunende werkzaamheden heeft verricht. Eiseres heeft de inhoud van de gesprekken met de referenten niet weersproken en heeft hier ook geen beroepsgronden tegen gericht. Nu de relevante kennis en ervaring op grond van de Subsidieregeling met twee referenties moet worden aangetoond, heeft verweerder in redelijkheid kunnen beslissen dat aan deze voorwaarde niet is voldaan. De door eiseres overgelegde stukken heeft verweerder onvoldoende aanleiding kunnen vinden om de referenties toch voldoende te achten. Uit de door eiseres overgelegde printscreens blijkt niet dat adviseur [adviseur 1] in weerwil van de gesprekken met de referenten (in beide referentieprojecten) toch adviseurswerk heeft verricht. Verweerder heeft verder minder waarde mogen hechten aan de verklaring van de teamleider omdat dit geen verklaring betreft van een onafhankelijke derde. Deze informatie weegt dus niet op tegen de uitkomst van de gesprekken van verweerder met de referenten. Dat betekent dat verweerder reeds op grond hiervan de uren van adviseur [adviseur 1] niet subsidiabel heeft kunnen achten. De argumenten van eiseres over de tijdvakken van de referentieprojecten en over de vraag of van belang is of adviseur [adviseur 1] in een referentieproject ook als adviseur is opgevoerd, behoeven daarom geen verdere bespreking.

Adviseur [adviseur 2] (€ 5.425)

25. Adviseur [adviseur 2] is in een eerder project reeds door verweerder goedgekeurd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit een fout betreft. De referentievoorwaarde geldt namelijk niet voor een bedrijfsarts met een BIG-registratie. Adviseur [adviseur 2] is echter geen bedrijfsarts maar een fysiotherapeut met een BIG-registratie. Hij is daarom in het eerdere project terecht ten onrechte vrijgesteld van de referentievoorwaarde. Eiseres heeft desgevraagd twee referenties overgelegd voor adviseur [adviseur 2] . Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze niet voldoen. De eerste referent heeft enkel de tekst van adviseur [adviseur 2] zijn eigen website overgenomen. De tweede referentie heeft betrekking op een project dat gelijktijdig liep aan het onderhavige traject. De uren van adviseur [adviseur 2] zijn daarom niet subsidiabel.

26. Eiseres voert aan dat de uren van adviseur [adviseur 2] in een eerder project in haar organisatie zijn goedgekeurd en dat met verweerder de afspraak is gemaakt dat goedgekeurde adviseurs ook goedgekeurd blijven. Het kan bovendien niet zo zijn dat adviseur [adviseur 2] voor een vervolgproject in dezelfde organisatie ineens niet meer geschikt zou zijn voor de begeleiding van de door hem zelf opgestelde adviezen. Indien de eisen zijn aangescherpt in de tussentijd, dienen die (aangescherpte regels) volgens eiseres niet te gelden voor reeds goedgekeurde adviseurs. Eiseres heeft bovendien twee referenties in beroep verder uitgeschreven om de deskundigheid ook formeel nog aan te tonen.

27. De rechtbank stelt voorop dat uit de stukken blijkt dat pas na de indiening van de einddeclaratie door eiseres, e-mailcorrespondentie op gang is gekomen tussen benVitaal en verweerder over projectoverkoepelende afspraken ten aanzien van adviseurs. In die
e-mailcorrespondentie wijst verweerder benVitaal er op dat adviseur [adviseur 2] eerder ten onrechte is goedgekeurd, dat hij dus niet overkoepelend goedgekeurd kan worden en dat zijn referenties in het onderhavige subsidieproject zullen worden onderzocht. Dat betekent dat eiseres zich ten aanzien van adviseur [adviseur 2] niet op een afspraak met verweerder kan beroepen.

27.1.

Dat adviseur [adviseur 2] in het eerdere project ten onrechte is vrijgesteld van de referentievoorwaarde is door eiseres niet weersproken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat verweerder deze fout niet hoeft te herhalen. Dat betekent dat adviseur [adviseur 2] niet op basis van de eerder gemaakte fout in het onderhavige subsidieproject is vrijgesteld van de referentievoorwaarde en dat verweerder terecht op grond van de door eiseres aangeleverde referenties heeft beoordeeld of adviseur [adviseur 2] over de benodigde relevante kennis en ervaring beschikt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft beslist dat het op grond van de eerste referentie niet mogelijk is om de relevante kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid vast te stellen. In die referentie wordt slechts een algemene opsomming gegeven van de achtergrond en werkervaring van adviseur [adviseur 2] , die kennelijk is overgenomen van zijn eigen website. Er is geen informatie opgenomen over specifieke werkzaamheden die adviseur [adviseur 2] bij of voor de referent zou hebben verricht. Dat betekent dat deze referentie niet voldoet. Er blijft dan maar één referentie over en dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van adviseur [adviseur 2] niet aan de referentievoorwaarde (van twee referenties) is voldaan.

27.2.

Ter zitting is door eiseres nog naar voren gebracht dat adviseur [adviseur 2] pas bij de beoordeling van de einddeclaratie is afgekeurd. Dat is te laat, aangezien de uren door adviseur [adviseur 2] toen al waren gemaakt. Nu adviseur [adviseur 2] in een eerder project wel was goedgekeurd ziet eiseres daar extra aanleiding in om de uren van adviseur [adviseur 2] in dit geval toch subsidiabel te achten. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Op grond van de Subsidieregeling is het uitgangspunt dat de in te zetten adviseurs reeds bij de aanvraag worden opgevoerd. Adviseur [adviseur 2] is echter bij de onderhavige subsidieaanvraag niet als adviseur opgevoerd, maar pas bij de einddeclaratie. Het is de rechtbank gebleken dat verweerder er geen bezwaar tegen heeft wanneer er gaandeweg een project toch andere adviseurs worden ingezet dan in de aanvraag is opgenomen. Dat brengt echter wel met zich dat de kennis en ervaring van die adviseurs pas bij beoordeling van de einddeclaratie door verweerder wordt beoordeeld. Dat is een direct gevolg van de werkwijze van benVitaal en komt daardoor voor haar rekening en risico.

27.3.

De rechtbank merkt tot slot volledigheidshalve op dat eiseres in haar beroepsgronden melding maakt van verder uitgeschreven referenties voor adviseur [adviseur 2] . Dergelijke documenten zijn echter door eiseres niet overgelegd. De rechtbank heeft die documenten ook niet opgevraagd bij eiseres, omdat die in de onderhavige beroepsprocedure niet ter beoordeling voorliggen. De rechtbank beoordeelt immers of verweerder ten tijde van het bestreden besluit tot de juiste beslissing is gekomen op basis van de op dat moment bekende informatie. Dat wordt ook wel ex tunc toetsing genoemd. Dat betekent dat nieuwe stukken in de beroepsfase in beginsel geen onderdeel uitmaken van de toetsing door de rechtbank. Aangezien verweerder echter een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen, kan eiseres de aangevulde referenties in dat kader aan verweerder toesturen.

Adviseur [adviseur 3] (€ 1.175,-)

28. Verweerder heeft de referenties van adviseur [adviseur 3] niet goedgekeurd omdat deze enkel zien op het verzorgen van de workshop ‘Slimmer werken’. Verweerder stelt zich op het standpunt dat daaruit niet kan worden opgemaakt dat zij kennis en ervaring heeft opgedaan op het gebied van duurzame inzetbaarheid.

29. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder niet. Onder
duurzame inzetbaarheidwordt in de Subsidieregeling verstaan: het gemotiveerd, gezond en productief houden van werkenden om hen in staat te stellen tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd (…) betaald werk te verrichten. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom activiteiten op het gebied van slimmer werken niet binnen het thema van de duurzame inzetbaarheid zouden vallen. Verweerder heeft het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

30. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder ten onrechte de door eiseres in bezwaar aangevoerde informatie over maatwerk buiten beschouwing heeft gelaten en dus onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen sprake zou zijn van maatwerk. Het beroep is daarom gegrond.

31. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Verweerder dient binnen een termijn van zes weken opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat dit niet zonder meer betekent dat de door eiseres gevraagde subsidie alsnog moet worden vastgesteld. Dat kan een uitkomst zijn, maar verweerder kan de afwijzing ook (gedeeltelijk) in stand laten op grond van een toereikende motivering.

32. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden. De rechtbank is verder niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. In artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is limitatief opgesomd welke kosten in het kader van een proceskostenveroordeling voor vergoeding in aanmerking komen. In het onderhavige geval geldt dat de gemachtigden van eiseres geen beroepsmatige rechtsbijstandsverleners zijn, zodat de daarvoor geldende forfaitaire vergoeding niet van toepassing is. Verder volgt uit het genoemde artikel dat enkel de reis- en verletkosten van een partij of belanghebbende voor vergoeding in aanmerking komen, en dus niet de reis- en verletkosten van een gemachtigde zoals in het onderhavige geval.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiseres moet beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van B.A.E.I. van Hooff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2025.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 4:23, eerste lid

1. Een bestuursorgaan verstrekt subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.

Artikel 4:45, eerste en tweede lid

Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingverplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.

Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.

Artikel. 4:46

Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of

e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

Subsidieregeling Europees Sociaal Fonds (ESF) 2014-2020

Artikel 2. Inleidende bepaling

(…)

5. De bepalingen in de bijlagen gelden in aanvulling op hetgeen in het algemeen deel van de regeling is vastgelegd. Voor zover de bepalingen uit de bijlagen in tegenspraak zijn met bepalingen uit het algemeen deel van de regeling, prevaleren de bepalingen in de bijlagen boven de bepalingen in het algemeen deel in de regeling.

Artikel 4. Aard van de projecten

1. De minister verleent met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 1303/2013 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:

(…)

c. bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit, nader uitgewerkt in de hoofdstukken V en Va in het kader van investeringsprioriteit B in bijlage 1, behorende bij deze regeling;

(…)

Artikel 11. Hoogte van de subsidie

1. De subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in investeringsprioriteit A, B en C bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde maximumbedrag.

(…)

Artikel 13. Niet-subsidiabele kosten

Niet voor subsidiering komen in aanmerking:

(…)

kosten gemaakt buiten de projectperiode, die benoemd is in de beschikking tot verlening, met uitzondering van kosten voor de directe loonkosten projectcoördinatie en -administratie en de externe kosten projectcoördinatie en -administratie ten behoeve van het opstellen van de einddeclaratie tot aan het moment van indienen van het verzoek tot vaststelling.

(…)

Bijlage 1. Specifieke bepalingen voor subsidie aanvragen in het kader van investeringsprioriteiten A tot en met C

(…)

Investeringsprioriteit B. Actief en gezond ouder worden

(…)

Artikel B4. Doel

Een project in het kader van dit hoofdstuk heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door:

het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of

het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.

(…)

Artikel B6. Specifieke eisen

Een project komt slechts voor subsidie in aanmerking indien:

(…)

De subsidiabele kosten worden gemaakt in een door de minister aangewezen periode. Deze periode start de dag na dagtekening van het besluit tot verlening van de subsidie en eindigt ten hoogste twaalf maanden daarna;

(…)

Per adviseur investeringsprioriteit B twee referenties worden ingediend, afkomstig van twee verschillende opdrachtgevers. Deze hebben betrekking op de relevante kennis en ervaring van de beoogde adviseur investeringsprioriteit B op het terrein van duurzame inzetbaarheid. Ter vervanging van bovengenoemde twee referenties per adviseur investeringsprioriteit B, kan er ook één referentie van een O&O-fonds worden ingediend. Geen referentie hoeft te worden ingediend wanneer wordt aangetoond dat de beoogde adviseur investeringsprioriteit B in dienst is bij een O&O-fonds, dan wel een deskundige is als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit of als bedrijfsarts is ingeschreven in een erkend specialistenregister als bedoeld in artikel 14 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;

voor het project ten minste € 12.000,– aan subsidiabele kosten zijn begroot.

Artikel B8. Subsidiabele kosten

In afwijking van artikel 12 komen slechts voor subsidie in aanmerking de kosten van de door de adviseur investeringsprioriteit B werkelijk gerealiseerde uren voor ten minste een van onderstaande activiteiten, aantoonbaar gericht op een of meer thema’s of activiteiten uit artikel B4:

het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of

het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.

Artikel B8a. Niet-subsidiabele kosten

Niet voor subsidiëring komen in aanmerking:

(…)

e. een advies of begeleiding bij de implementatie van een advies, niet zijnde door de adviseur duidelijk toegesneden op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk.

Artikel B9. Hoogte subsidie

1. Wanneer de aanvraag aan de eisen van dit hoofdstuk voldoet, verleent de minister een subsidie van maximaal € 12.500. Voor de berekening van de subsidie wordt het uurtarief van de ingehuurde adviseur investeringsprioriteit B bepaald op maximaal € 100,– exclusief btw.

(…)

Artikel B10. Einddeclaratie en subsidievaststelling

(…)

2. Het maximale subsidiepercentage bedoeld in artikel 11, eerste lid, wordt vastgesteld op 0% indien bij het indienen, dan wel na het controleren van de einddeclaratie respectievelijk na overig onderzoek door daartoe bevoegde instanties, blijkt dat minder dan € 12.000,– aan subsidiabele kosten is gerealiseerd.