Uitspraak
RECHTBANK LIMBUR
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 24/1180
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaak tussen
[eisers 1],
[eisers 2] ,
[eisers 3] ,en
[eisers 4]uit [woonplaats] , gezamenlijk aangeduid als eisers
(gemachtigde: mr. W. Koster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, het college
(gemachtigde: mr. R.A.H.M. van der Steen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Wonen Limburg uit Roermond, vergunninghouder (gemachtigde: mr. D.W.M.H. Hessel-Schreurs).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van woonurgente doelgroepen door vergunninghouder, waaronder arbeidsmigranten, statushouders en andere personen in noodsituaties. Eisers zijn het niet eens met de verlening van de tijdelijke omgevingsvergunning en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht de tijdelijke omgevingsvergunning heeft verleend. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Met het bestreden besluit van 15 januari 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning van 23 december 2022 verleend.
3.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook gereageerd.
3.2.
Partijen hebben deelgenomen aan een regiecomparatie in het vooronderzoek om te zien of het mogelijk was een minnelijke oplossing te bereiken. Dat is niet gelukt, maar er zijn wel procesafspraken gemaakt voor het vervolg van het beroep.
3.3.
Eisers hebben in reactie op het verweerschrift een conclusie van repliek ingediend. Het college heeft vervolgens een conclusie van dupliek ingediend. Vergunninghouder heeft ook nog gereageerd.
3.4.
De rechtbank heeft partijen vervolgens, conform de procesafspraken uit de regiecomparitie, laten weten dat het onderzoek wordt gesloten en uitspraak zou worden gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Op 31 mei 2023 heeft het college een door vergunninghouder op 23 december 2022 aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor het in stand houden van het tijdelijk huisvesten van woonurgente doelgroepen, waaronder arbeidsmigranten, statushouders en andere personen in noodsituaties (hierna: woonurgente doelgroepen) in het appartementsgebouw aan de [adres] in [plaats] . Die omgevingsvergunning ziet op de instandhouding van het appartementsgebouw voor 5 jaar, om woonurgente doelgroepen in huisvesting te voorzien.
4.1.
Eisers hebben gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen die omgevingsvergunning. Bij de beslissing op bezwaar van 25 oktober 2023 heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en vastgesteld dat door het college ten onrechte de reguliere procedure is toegepast. Het college heeft hierna alsnog gebruik gemaakt van de uitgebreide procedure uit artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo. Hij heeft dit gedaan door tegelijk met het bestreden besluit een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage te leggen. Eisers hebben vervolgens hun zienswijzen ingediend. Bij bestreden besluit is de omgevingsvergunning verleend, waarbij wel naar aanleiding van de ingediende zienswijzen aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Het college heeft, volgens het bestreden besluit, voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ medewerking verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3, van de Wabo en op grond dat de afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerktreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling
Verklaring van geen bedenkingen
6. Eisers stellen dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad is overgelegd en dus dat de bevoegdheid voor het college om de omgevingsvergunning te verlenen ontbreekt. Een verklaring van geen bedenkingen is volgens eisers wel nodig. Volgens hen is namelijk niet voldaan aan de voorwaarden die voortvloeien uit het delegatiebesluit van de raad. Daartoe voeren zij aan dat de aanvraag niet past binnen het woningbouwprogramma van de gemeente. Eisers betogen dat het woningbouwprogramma niet kan worden gelijkgesteld met gemeentelijk beleid; volgens hen moet een aanvraag zowel in overeenstemming zijn met het beleid als binnen het woningbouwprogramma passen. Daarnaast voeren zij aan dat het college niet het orgaan is dat het delegatiebesluit heeft genomen en daarom niet bevoegd is om dat besluit zelfstandig nader te interpreteren of toe te passen.
7. De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad bij besluit van 23 maart 2021 heeft besloten dat geen verklaring van geen bedenkingen is vereist voor projecten die onder meer passen binnen de beleidskaders (vastgesteld structuurplan, structuurvisie, beleidsregel, beleidsnotitie) en het woningbouwprogramma. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgrond van eisers ziet op het onderdeel ‘woningbouwprogramma’ in die zin dat uit het bestreden besluit niet volgt (a) wat het woningbouwprogramma is en (b) dat daaraan is voldaan om zodoende een verklaring van geen bedenkingen niet nodig te maken. Eisers stellen in hun beroepschrift niet ter discussie dat de aanvraag aan de overige beleidskaders die genoemd worden in het delegatiebesluit voldoet. De rechtbank ziet ook geen reden om hier anders over te denken.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in dit geval terecht en deugdelijk gemotiveerd dat de aanvraag ook past binnen wat in het besluit van de gemeenteraad het geldende woningbouwprogramma wordt genoemd. De rechtbank stelt vast dat in het besluit van de gemeenteraad door de gemeenteraad niet is gedefinieerd wat wordt verstaan onder ‘woningbouwprogramma’. Uit de reactie van het college in het verweerschrift en het bestreden besluit leidt de rechtbank af dat er ook geen specifieke beleidsregel of bestaat met de titel woningbouwprogramma. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat er voor het college beoordelingsruimte bestaat om te bepalen wat hij verstaat onder ‘woningbouwprogramma’. Het is, in tegenstelling tot waar eisers vanuit gaan, immers het college dat in de besluitvorming moet bepalen of zij wel of niet bevoegd is op de aanvraag te besluiten zonder verklaring van geen bedenkingen.
7.2.
Dat onder de definitie voor ‘woningbouwprogramma’ door het college niet ook beleid over wonen kan worden geschaad, volgt de rechtbank met inachtneming van die beoordelingsruimte niet. Dat valt in redelijkheid binnen de ruimte die het college heeft om die definitie in te vullen en uit te leggen. Uit het bestreden besluit en uit het verweerschrift blijkt dat, naast de beleidskaders waaraan het college al heeft getoetst die voor een deel ook raakvlakken hebben met wonen, het college specifiek onder ‘woningbouwprogramma’ schaart: de door de gemeenteraad vastgestelde ‘Waardeoriëntatie en Kaderstelling Thema’s Ruimte & Economie’, waarin flexibiliteit, maatwerk en ruimte voor doelgroepen zoals arbeidsmigranten en studenten centraal staan, en aan het beleidsdocument ‘Vitaal Wonen’. Beide documenten worden door het college gezien als het woningbouwprogramma van de gemeente. Anders dan eisers betogen, mogen naar het oordeel van de rechtbank door het college deze beleidsdocumenten worden aangemerkt als de documenten waarin volgens hem het woningbouwprogramma is uitgewerkt. Door te toetsen aan de genoemde documenten heeft het college dus ook aan het woningbouwprogramma getoetst. De rechtbank constateert verder dat eisers niet aanvoeren dat de aanvraag van vergunninghouder inhoudelijk in strijd is met de genoemde documenten, anders dan dat zij aanvoeren dat die documenten onvoldoende concreet zouden zijn. Dat is echter geen weerspreking van de conclusie van het college dat de aanvraag aan het woningbouwprogramma voldoet. Dat betekent dat naar het oordeel van de rechtbank inderdaad geen verklaring van geen bedenkingen nodig was en dat de daarop gerichte beroepsgrond van eisers niet slaagt.
Vertrouwensbeginsel
8. Eisers stellen dat zij gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen aan het voorschrift in de oorspronkelijke omgevingsvergunning van 12 november 2013, waarin was bepaald dat het appartementsgebouw voor maximaal tien jaar aanwezig zou zijn. Naar hun oordeel wegen hun persoonlijke belangen, waaronder de ervaren hinder door de bewoners van het gebouw, zwaarder dan het algemene belang bij het voorzien in tijdelijke en flexibele huisvesting voor woonurgente doelgroepen. Op grond hiervan menen eisers dat het gerechtvaardigd gewekt vertrouwen in hun situatie prevaleert boven het belang van de tijdelijke huisvesting.
9. De rechtbank stelt voorop dat voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel er drie stappen doorlopen moeten worden. De eerste stap is of een uitlating of gedraging gekwalificeerd kan worden als een toezegging. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er sprake is van een uitlating en/of gedraging van een ambtenaar die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. De tweede stap is of deze toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen. [1]
9.1.
De vergunning van 12 november 2013 bevat een aantal voorschriften waaruit eisers opmaken dat het college zich heeft verbonden aan de tijdelijkheid van het appartementsgebouw voor maximaal 10 jaar en niet langer. Uit de voorschriften volgt om te beginnen dat de omgevingsvergunning voor 10 jaar geldt en dus tot en met 12 november 2023 loopt. Uit de voorschriften blijkt verder dat als de omgevingsvergunning afloopt, de vergunninghouder de keuze heeft om of de toestand te herstellen zoals deze was vóór de vergunningverlening of het bouwwerk in overeenstemming te brengen met de geldende voorschriften van het bestemmingsplan of de beheersverordening. De vergunningsvoorschriften zijn dus naar het oordeel van de rechtbank gericht aan de vergunninghouder, die verplicht is ervoor te zorgen dat deze voorschriften worden nageleefd. [2] De voorschriften maken de verplichtingen van vergunninghouder in het kader van de omgevingsvergunning van 12 november 2013 weliswaar duidelijk, maar uit die omgevingsvergunning blijkt niet tevens wat het college na de afloop van de vergunning zal doen als er een nieuwe aanvraag binnenkomt voor een (tijdelijke) omgevingsvergunning om het appartementsgebouw te handhaven. Er is geen uitspraak van het college waaruit volgt dat een nieuwe omgevingsvergunning die in feite gericht is op verlenging van de situatie die is vergund in de omgevingsvergunning van 12 november 2013 zou worden afgewezen. Dat volgt niet uit de omgevingsvergunning van 12 november 2013 en ook niet uit een toezegging in een andere vorm. De enkele omstandigheid dat eerder een tijdelijke vergunning is afgegeven houdt een dergelijke toezegging namelijk ook niet in. Het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel kan reeds daarom niet slagen. Er is door het college immers geen toezegging gedaan.
Goede ruimtelijke ordening
10. Eisers betogen verder dat de ruimtelijke impact van de huisvesting van woonurgente doelgroepen onvoldoende is gemotiveerd, waardoor hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. Zij wijzen erop dat een zorgvuldige belangenafweging ontbreekt, zeker gezien het verschil tussen de situering van drie vrijstaande woningen volgens het bestemmingsplan en de geplande realisatie van twintig appartementen voor afzonderlijke huishoudens. Daarbij benadrukken zij dat de bewoners doorgaans tijdelijke huurcontracten hebben en zich in een acute of bijzondere woonsituatie bevinden, wat volgens hen leidt tot een afwijkende ruimtelijke uitstraling. Eisers vrezen overlast, geluidshinder, meer verkeersbewegingen en aantasting van hun privacy. Ter onderbouwing verwijzen zij naar jurisprudentie waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen de ruimtelijke impact van bewoning door studenten en die van arbeidsmigranten, en stellen zij dat de korte verblijfsduur van maximaal twee jaar het opbouwen van binding met de omgeving belemmert, wat de negatieve effecten versterkt.
11. De rechtbank overweegt dat de beslissing om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid is van het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan heeft daarbij beoordelingsruimte: de vrijheid om binnen de wettelijke kaders voor deze situatie een eigen belangenafweging te maken. Vanwege deze beoordelingsvrijheid mag de rechtbank het besluit slechts terughoudend toetsen. Dat betekent dat gekeken moet worden of het college kan laten zien dat er een goede belangenweging is gemaakt. Of de rechtbank zelf ook tot die belangenweging zou komen, is daarbij niet doorslaggevend; de rechtbank moet de vrijheid van het bestuursorgaan respecteren en mag alleen ingrijpen als de keuze onredelijk is.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid tot het standpunt heeft kunnen komen dat het project verenigbaar is met een goede ruimtelijke ordening. In de rechtspraak wordt aangenomen dat het huisvesten van arbeidsmigranten iets anders is dan de bewoning van een ‘klassiek’ gezin in een woning. [3] Het college heeft terecht onderkend dat de afwijking ten opzichte van het bestemmingsplan omvangrijk is, namelijk van drie naar twintig huishoudens, maar heeft daarnaast inzichtelijk gemaakt dat elk appartement is bedoeld voor een afzonderlijk huishouden. In tegenstelling tot de situatie van kamerverhuur of studentenhuisvesting, is hier sprake van een gemengde doelgroep met een regulier leefritme. Ter onderbouwing heeft de het college tevens de actuele adresinschrijvingen gedeeld, waaruit de representatie van deze mix aan doelgroepen blijkt. De rechtbank vindt dat het college voldoende heeft onderbouwd dat deze doelgroep bestaat uit statushouders, starters, arbeidsmigranten en andere personen in noodwoonsituaties, waardoor de kans op overlast beperkt blijft. Bovendien is in deze situatie geen sprake van geconcentreerde kamerbewoning met een mogelijk intensief en wisselend gebruik dat kenmerkend is voor studentenhuisvesting. Ook is meegenomen dat het beheer van het complex en de inrichting van de woonruimten gericht zijn op het bevorderen van rust en leefbaarheid. De enkele verwijzing door eisers naar jurisprudentie over het huisvesten van studenten en arbeidsmigranten is in deze context dan ook niet doorslaggevend, nu het college expliciet heeft toegelicht waarom die vergelijking niet opgaat en waarom het project een ander woon- en leefpatroon kent.
11.2.
Ten aanzien van de gevreesde overlast heeft het college erop gewezen dat geen sprake is van gedeelde buitenruimte, wat de kans op geluidoverlast beperkt. Voorts is door de vergunninghouder een vertrouwenspersoon aangesteld bij wie overlastklachten kunnen worden gemeld. De rechtbank acht dit een toereikende beheersmaatregel. Daarnaast kan bij de afweging worden betrokken dat de bewoning al geruime tijd plaatsvindt en dat er nauwelijks meldingen van overlast of klachten zijn geweest volgens vergunninghouder. [4] Dat eisers aangeven dat zij die klachten wel degelijk hebben, maar uit angst voor henzelf of hun gezin niet klagen, is door hen weliswaar aangevoerd maar niet onderbouwd. Zij hebben niet uitgelegd waarom eisers dan niet anoniem klagen bij vergunninghouder, dan wel anoniem aangifte doen bij de politie of de politie bellen als zich een bedreigende situatie voordoet. Wat betreft privacy en verkeersaspecten heeft het college eveneens voldoende onderzoek gedaan en gemotiveerd waarom geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. De verkeersgeneratie neemt toe met circa 82 motorvoertuigbewegingen per dag, op een totaal van 430, en is daarmee volgens het college op te vangen binnen de bestaande infrastructuur. Het appartementencomplex voorziet bovendien in een eigen parkeergelegenheid.
11.3.
Gelet op het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen en dat geen sprake is van een onzorgvuldige belangenafweging. Het project leidt niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van eisers. Het betoog dat geen sprake zou zijn van een goede ruimtelijke ordening, slaagt dan ook niet.
Vergunningsvoorschrift
12. Eisers voeren aan dat het in het bestreden besluit opgenomen vergunningsvoorschrift, waarin staat dat de vergunninghouder moet waarborgen dat er een redelijke mix van woonurgente groepen wordt gehuisvest in de appartementen, onvoldoende duidelijk is. Volgens hen wordt niet toegelicht wat onder een ‘redelijke mix’ moet worden verstaan, noch om welke woonurgente groepen het precies gaat. Omdat de inhoud en reikwijdte van dit voorschrift daarmee onduidelijk blijven, achten eisers het voorschrift niet handhaafbaar. Zij stellen dat niet objectief kan worden vastgesteld of aan deze voorwaarde is voldaan, waardoor het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
13. De rechtszekerheid vereist dat een vergunningvoorschrift voldoende concreet is, zodat duidelijk is welk handelen of nalaten als overtreding wordt aangemerkt. [5] De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat het vergunningsvoorschrift, waarin is opgenomen dat de vergunninghouder moet waarborgen dat er een redelijke mix van woonurgente doelgroepen wordt gehuisvest, zodanig onduidelijk zou zijn dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Integendeel, uit de stukken en de toelichting van het college blijkt voldoende concreet welke doelgroepen onder deze mix worden verstaan, te weten arbeidsmigranten, statushouders, starters en personen in een acute of bijzondere noodsituatie. Om als voorschrift voldoende duidelijk te zijn is het naar het oordeel van de rechtbank ook niet nodig dat specifieke aantallen worden genoemd zoals eisers lijken te betogen. Het doel van het voorschrift kan worden bereikt door handhaving van de tekst zoals die nu in de omgevingsvergunning staat. Het voorschrift is zodanig dat eruit volgt welke spreiding in bewoning van woonurgente groepen wordt verlangd, waarmee wordt voorkomen dat sprake is van eenzijdige huisvesting door een woonurgente groep. Dat het voorschrift aan vergunninghouder ruimte laat om de precieze samenstelling in het appartementengebouw te bepalen (de ‘redelijke mix’) doet daar geen afbreuk aan.
13.1.
De rechtbank acht het vergunningsvoorschrift gelet op het voorgaande dan ook voldoende bepaalbaar en uitvoerbaar, zodat het college op basis hiervan kan handhaven. Het voorschrift is daarmee niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond
.Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
.Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. C. Chraiha, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 22 juli 2025
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.