ECLI:NL:RBLIM:2025:9001 - Rechtbank Limburg - Beroep tegen omgevingsvergunning voor verbouwing van kant...

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 23/3573 en ROE 23/3556

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2025 in de zaken tussen

[eiser] , [eiseres 1]en
[eiseres 2], te [woonplaats] , gezamenlijk aan te duiden als: eisers

(gemachtigde: mr. S.J.H.G.M. Schils),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, het college

(gemachtigden: mr. J.P.M. Bergmans, mr. R.G.A. Stassen en Q.M.L.M. Roomans).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] te [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. A.A. van den Brand).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de beroepen van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor het verbouwen van kantoren aan het [adres 1] en [adres 2] naar zorgappartementen en horeca. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de vergunning terecht heeft verleend.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen van eisers gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

3. Aan vergunninghoudster is op 22 december 2022 een vergunning verleend voor het verbouwen van kantoren aan het [adres 1] en [adres 2] te [plaats] naar zorgappartementen met horeca. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 12 oktober 2023 heeft het college de bezwaren van eisers deels gegrond verklaard en de aangevallen omgevingsvergunning in stand gelaten met een nadere motivering.

4. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Op 16 juni 2025 heeft het college een aanvullend stuk ingediend. Vergunninghoudster heeft op 18 juni 2025 nog stukken ingediend. Eisers hebben op 19 juni 2025 schriftelijk gereageerd.

5. De rechtbank heeft de beroepen op 30 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiseres 1] , haar adviseur [adviseur 1] , [adviseur 2] namens [eiseres 2] , de gemachtigde van eisers, mr. G.J.J.A. van Zijl namens eisers, de gemachtigden van het college, [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] namens vergunninghoudster, de gemachtigde van vergunninghoudster en geluidsdeskundigen [gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] .

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van het bestreden besluit

6. Vergunninghoudster is eigenaar van de panden [adres 1] en [adres 2] . Het betreft twee rijksmonumenten in Maastricht. [eiseres 2] is huurder van het naastgelegen pand aan het [adres 3] en [adres 4] . [eiser] is eigenaar en [eiseres 1] is vruchtgebruiker van het pand aan het [adres 3] en [adres 4] . Dat pand bestaat uit een brasserie, een terras en meerdere hotelkamers. Op 1 oktober 2021 heeft vergunninghoudster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van de kantoren in de panden aan het [adres 1] en [adres 2] naar 22 zorgappartementen en een horecavoorziening op de begane grond. Vergunninghoudster heeft op 1 september 2022 haar aanvraag aangevuld met een nadere omschrijving van het beoogde bouwplan. Het bouwplan bestaat uit 22 zorgwoningen met gemeenschappelijke ruimtes, een tuin, een atrium en een keuken. Daarbij is sprake van 24-uurs zorg voor de bewoners. Op de begane grond van dit zorgcomplex zal Grand Café [naam] worden gerealiseerd, een horecagelegenheid voor zowel de bewoners als gasten van buiten het zorgcomplex. Er zal ook een terras gerealiseerd worden aangrenzend aan het bestaande terras van [adres 3] en [adres 4] . Daarnaast zullen er op de begane grond drie zorgappartementen worden gerealiseerd. De overige 19 zorgappartementen worden op de verdiepingen van het complex gerealiseerd.

7. Op de panden [adres 1] en [adres 2] rust, voor zover relevant, volgens het bestemmingsplan ‘Centrum’ (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Centrum’ en de dubbelbestemming ‘waarde – Maastrichts Erfgoed’. Daarnaast zijn de panden onderdeel van de gebiedsaanduiding ‘overige zone – Horeca-overig Centrum (C)’.

8. Het college heeft de aangevraagde vergunning verleend. Daarbij heeft het college drie activiteiten vergund: het (ver)bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het wijzigen van een beschermd monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f dan wel artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo en het handelen in strijd met de regels van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.

9. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de vergunning. Het college heeft het bezwaar deels gegrond verklaard. Het college had de activiteit, die in strijd is met het bestemmingsplan, via artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) vergund. In het bestreden besluit heeft het college de activiteit vergund door toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo in samenhang met artikel 4, eerste en negende lid, bijlage II van het Bor.

10. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij vrezen onder andere dat zij als gevolg van de verleende vergunning hun terras niet meer mogen exploiteren zoals dat op dit moment gebeurt. Op 23 mei 2025 hebben partijen een inlichtingencomparitie bijgewoond op uitnodiging van de rechtbank. Daaruit is gebleken dat er weliswaar een overeenkomst is tussen partijen voor wat betreft het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden, maar partijen er voor het overige niet gezamenlijk uitkomen.

11. Naar aanleiding van de inlichtingencomparitie heeft het college een aanvullend verweerschrift ingediend bij de rechtbank. Daarin schrijft het college dat eisers graag de garantie willen dat de exploitatie van het terras van [eiseres 2] voortgezet kan worden. In het rapport van K+ van 2 juni 2023 is er gekeken naar de cumulatie van het geluid uit de omgeving om vast te kunnen stellen of het eigen terras van [adres 1] en [adres 2] toegestaan kan worden. Volgens het college is er dus bij het opstellen van het rapport rekening gehouden met het terras van [eiseres 2] en bestaat er geen aanleiding om vanwege het terras van eisers de omgevingsvergunning in geding te vernietigen.

Toetsingskader

12. Het bestreden besluit is een besluit genomen op grond van de Wabo. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit is ingediend voor 1 januari 2024, volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht.

12.1.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

12.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat de aangevraagde activiteit in strijd is met de artikelen 4.1, onder a, 4.2.1, onder a, 4.5.9 en 29.3 van het bestemmingsplan.

Mocht het college afwijken via de kruimelgevallenregeling als het gaat om horeca op de begane grond?

13. Eisers stellen dat het college gebruik had moeten maken van de wijzigingsbevoegdheid die in artikel 29.3 van het bestemmingsplan is voorgeschreven voor het toestaan van nieuwe horeca op de begane grond. In plaats van het gebruiken van de voor die situatie beschreven wijzigingsbevoegdheid heeft het college ervoor gekozen om van het bestemmingsplan af te wijken door toepassing van artikel 4, eerste en negende lid, van het Bor, de zogeheten kruimelgevallenregeling. Daarmee heeft het college de wijzigingsbevoegdheid als het ware omzeild en eisers vinden dat dit niet kan.

13.1.

Daarnaast zijn eisers het ermee oneens dat het college, in tegenstelling tot wat in het bestemmingsplan is bepaald, er niet voor heeft gekozen om in de omgevingsvergunning horeca van categorie 2 of 3 te vergunnen, maar om het horeca-concept zelf te vergunnen zonder gebruik te maken van het toetsingskader van een van de categorieën of zelfs maar te benoemen van welke categorie moet worden uitgegaan. Volgens eisers vindt er daarnaast ook geen wijziging van de functie van het pand plaats, waardoor het college tevens niet bevoegd zou zijn om de kruimelgevallenregeling toe te passen.

14. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het systeem van de Wabo en het Bor, het college bevoegd is om af te wijken van het bestemmingsplan, ook wanneer voor het vergunnen van een bepaalde activiteit in het bestemmingsplan (onder meer) een specifieke bevoegdheid voor het college tot wijziging van het bestemmingsplan is opgenomen. Dit geldt naar het oordeel van de rechtbank ook voor het passeren van de in het bestemmingsplan opgenomen horeca-categorieën die worden gebruikt in het bestemmingsplan om te bepalen of bepaalde horeca wel of niet rechtstreeks is toegestaan en als dat niet is toegestaan, of en welke bevoegdheid tot afwijking of wijziging er voor het college bestaat om die horeca toch te vergunnen. Het college heeft de mogelijkheid om in plaats van die regeling in het bestemmingsplan ervoor te kiezen om gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling en langs die weg een specifiek horeca-concept te vergunnen.

15. Eisers stellen verder ter discussie dat aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 4, eerste en negende lid, van het Bor niet zou zijn voldaan omdat er geen sprake zou zijn van een functiewijziging. De rechtbank volgt eisers hierin echter niet. Ter plaatse is op grond van artikel 4.5.9 in combinatie met artikel 29.3 van het bestemmingsplan enkel bestaande horeca toegestaan. Van bestaande horeca aan het [adres 1] en [adres 2] is geen sprake. Het pand is een voormalig kantoorpand. Feitelijk betekent dit dat horeca daarom aldaar geheel niet is toegestaan. Door af te wijken van wat in het bestemmingsplan is bepaald, vindt er wel degelijk een functiewijziging plaats, omdat er horeca wordt toegestaan op een plek waar dat eerder niet mocht. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college bevoegd is om gebruik te kunnen maken van de kruimelgevallenregeling. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Is er sprake van een goede ruimtelijke ordening als het gaat om de horeca?

16. Volgens eisers heeft het college onvoldoende gemotiveerd afgeweken van het bestemmingsplan via de kruimelgevallenregeling. Het terras van eisers voldoet volgens hen niet aan de eisen die daaraan gesteld worden in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Eisers stellen dat, wanneer het terras van vergunninghoudster in gebruik wordt genomen, zij nog minder snel aan de normen in het Activiteitenbesluit zullen voldoen, onder andere vanwege de woonbestemming die op de verdiepingen van hun pand rust. Zij zijn van mening dat het college hiermee onvoldoende rekening heeft gehouden. Volgens eisers heeft het college onzorgvuldig onderzoek gedaan met betrekking tot het effect van het terras van vergunninghoudster op hun terras. Ook heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de ruimtelijke effecten van het vergunde horeca-concept zijn en is onduidelijk waar het college vanuit is gegaan omdat hij de horecacategorieën indeling los heeft gelaten.

17. De rechtbank overweegt dat alleen van de bevoegdheid tot afwijken op grond van de kruimelgevallenregeling gebruik mag worden gemaakt, als er geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het is aan het college om dit te beoordelen; de bestuursrechter toetst terughoudend. Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen, is het aan het college om een belangenafweging te maken. Daarbij dient het college de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de afwijking af te wegen tegen de met de afwijking gediende belangen. In beroep beoordeelt de bestuursrechter onder meer of de belangenafweging onevenredig is uitgevallen.

18. Meer specifiek in deze zaak overweegt de rechtbank als het gaat om de invulling van de vraag of het vergunnen van nieuwe horeca (op de begane grond) niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening het volgende. Uit de wijze waarop het bestemmingsplan is vormgegeven, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de planwetgever het nieuw vestigen van horeca op de begane grond van panden aan het Vrijthof een behoorlijke verandering van het in het bestemmingsplan opgenomen planologische regime vindt. Niet voor niets heeft de planwetgever voor dergelijke nieuwe initiatieven in een met een behoorlijk aantal voorwaarden omklede wijzigingsbevoegdheid voorzien waar dat ook een meer gangbare afwijkingsbevoegdheid had kunnen zijn. Hoewel de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat de inhoud van het bestemmingsplan het college niet de mogelijkheid ontneemt om af te wijken via het Bor, heeft het naar het oordeel van de rechtbank wel gevolgen voor de (mate van) motiveringsplicht van het college als het gaat om de vraag of bij het vergunnen van de horeca volgens hem sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

19. De rechtbank stelt in dat kader vast dat de planwetgever in artikel 4.7.1 van het bestemmingsplan (de wijzigingsbevoegdheid) een reeks voorwaarden heeft opgenomen die aan de orde dienen te komen in het geval van een wijzigingsplan. Het gaat dan om de volgende voorwaarden:

1.
de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad;

2.
er mogen geen nadelige gevolgen voor het woonmilieu ontstaan of kunnen ontstaan;

3.
de parkeerbalans in de directe omgeving mag niet nadelig worden beïnvloed;

4.
er mag geen onevenredige verkeersaantrekkende werking ontstaan;

5.
er mag geen afbreuk worden gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse

6.
de te vestigen horecafunctie is fysiek onmogelijk te realiseren in een bestaand horecapand;

7.
de te vestigen horecafunctie is versterkend voor de doelen van het horecabeleid;

8.
de maximale geluidbelasting binnen de inrichting mag nooit meer dan Lamax=80 dB(A) (of Laeq=70 dB(A)) bedragen;

9.
in de straat waarin de nieuwe horecafunctie wordt gerealiseerd is de woonfunctie niet de hoofdfunctie.

Hoewel, als het gaat om de goede ruimtelijke ordening, niet aan al deze voorwaarden cumulatief hoeft te worden voldaan, is de rechtbank van oordeel dat deze onderwerpen wel de motiveringsverplichting van het college inkleuren. Het gaat immers om kennelijk door de gemeenteraad bevestigde relevante ruimtelijke aspecten van nieuwvestiging van horeca. Het college lijkt dit ook zo te hebben opgevat, omdat er in de besluitvorming en dan met name de omgevingsvergunning diverse van de voorgaande punten in de motivering voor afwijking terugkomen.

20. De rechtbank overweegt dat door eisers twee ruimtelijke aspecten van nieuwe horeca op de begane grond van het pand aan het [adres 1] en [adres 2] ter discussie worden gesteld. Enerzijds is dat de vraag of een terras bij de horeca op de begane grond ruimtelijk aanvaardbaar is en dan met name vanwege geluid en anderzijds is dat het vergunde horeca-concept zelf. Eisers vinden de motivering van het college op beide onderwerpen ontoereikend. De rechtbank zal dit hierna bespreken.

Het horeca-concept

21. Over het horeca-concept zegt het college in de omgevingsvergunning in combinatie met zijn nadere toelichting op zitting dat het gaat om een concept dat zich specifiek richt op bewoners van het zorgcomplex en andere hulpbehoevenden. Het concept behelst volgens het college een luxe lunchroom, vergelijkbaar met een kwalitatief hoogwaardige Weense Konditorei. Dat zou volgens het college betekenen dat er als het gaat om horeca sprake is van een uniek concept dat tegemoet komt aan maatschappelijke behoeftes van die doelgroep. De rechtbank overweegt dat die beschrijving van het college vooral ziet op de wenselijkheid van het concept, maar op zichzelf niks zegt over de ruimtelijke aspecten van horeca op de begane grond van een voormalig kantoorpand. De rechtbank overweegt dat het college heeft erkend dat het horeca-concept in kwestie zowel kenmerken van horeca categorie 2 als van categorie 3 heeft. Een hogere categorie horeca in het bestemmingsplan betekent horeca met een grotere ruimtelijke impact. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet duidelijk kunnen maken wat zijn beoordeling van de ruimtelijke impact van het horeca-concept is geweest en wat de uitkomst van die toetsing is geweest. Omdat het college is afgeweken van de horecacategorieën indeling betekent dat ook dat het college voor het individuele geval in kaart moet brengen wat de relevante ruimtelijke aspecten van het betreffende horeca-concept zijn en hoe deze zijn beoordeeld. Het college heeft dat niet kenbaar in het bestreden besluit opgenomen of kunnen verduidelijken op zitting. Het college heeft eigenlijk alleen toegelicht dat hij het horeca-concept een goede aanwinst acht voor het Vrijthof. Dat levert daarom een gebrek in de motivering en een zorgvuldigheidsgebrek op.

Geluid

22. Ook als het gaat om het geluidsaspect van het beoogde horecaterras kent de besluitvorming een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. De rechtbank overweegt daarover als volgt. Hoewel het college rekening heeft gehouden met het geluid dat afkomstig is van het terras van eisers en van vergunninghoudster en de effecten daarvan op de zorgwoningen die aan het [adres 1] en [adres 2] gerealiseerd zullen worden, heeft het college ter zitting erkend geen onderzoek te hebben gedaan naar de effecten voor het pand aan het [adres 3] en [adres 4] . Er is met name onderzocht door het college althans vergunninghoudster dat een terras, als bij de realisatie van de zorgwoningen diverse akoestische maatregelen worden getroffen die in het bestreden besluit zijn opgenomen, voor de te realiseren zorgwoningen in het pand aan het [adres 1] en [adres 2] geen onaanvaardbaar woon- en leefklimaat oplevert. Het college kon echter geen antwoord geven op de vraag in hoeverre het toevoegen van een horecaterras nadelige geluidseffecten met zich brengt voor (de planologische mogelijkheden van) het pand aan het [adres 3] en [adres 4] en daarmee dus ook niet of de bedrijfsvoering van het daarin gevestigde hotel met brasserie en terras nadelig wordt beïnvloed. Niet kan dan worden uitgesloten dat eisers hun bedrijfsvoering in de toekomst (verder) zullen moeten beperken om aan wet- en regelgeving te voldoen. Daarbij komt dat het pand aan [adres 3] en [adres 4] ook een woonbestemming kent, ook al wordt er op dit moment niet gewoond. Dat de geluidsdeskundige van vergunninghoudster op zitting aangaf dat er mogelijk geen effect zal zijn voor het pand aan het [adres 3] en [adres 4] omdat bij dat pand ook een terras is waar het geluid van het nieuwe terras in kan opgaan, doet hier niet aan af.

23. De beroepsgrond van eisers dat het bestreden besluit op het punt van de goede ruimtelijke ordening onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid, slaagt.

Kan het horeca-concept gehandhaafd worden?

24. Eisers stellen zich ten slotte op het standpunt dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om geen horeca-categorie te vergunnen maar een horeca-concept. Eisers vrezen dat er niet gehandhaafd kan worden op het horeca-concept. Eisers vrezen dat er bijvoorbeeld sprake zal zijn van een uitbreiding van de openingstijden. Volgens eisers is het concept te onduidelijk om handhaving mogelijk te maken.

25. De rechtbank volgt eisers niet in deze stelling. Naar het oordeel van de rechtbank is het concept, gelet op de van de omgevingsvergunning deel uitmakende aanvraag en de bijbehorende omschrijving van het concept, voldoende specifiek en duidelijk. Het college kan aan het concept toetsen of handhaving nodig is of niet. Eisers hebben onvoldoende aannemelijk gemaakt welke (ruimtelijk relevante) aspecten van het horeca-concept dan niet gehandhaafd zouden kunnen worden.

25.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

26. Gelet op wat onder 21 tot en met 23 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond. Het college dient een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eisers. De rechtbank ziet, gelet op de nadere motivering die vereist is, geen aanleiding om zelf in deze zaken te voorzien. Het is immers aan het college om de motivering uit te bouwen en het gebrek in de motivering van het bestreden besluit en de zorgvuldigheid van het onderzoek te herstellen.

27. De gemachtigde van eisers heeft in beide zaken om een proceskostenvergoeding verzocht. De rechtbank constateert dat de processtukken in beide zaken inhoudelijk nagenoeg identiek zijn. De in werkelijkheid uitgevoerde werkzaamheden kunnen naar het oordeel van de rechtbank voor beide zaken gelijkgesteld worden met de behandeling van één zaak. De rechtbank zal daarom niet tweemaal, maar eenmaal de door de gemachtigde van eisers verzochte proceskostenvergoeding toekennen.

27.1.

De gemaakte proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het verschijnen ter (inlichtingen)comparitie en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten aan eisers van € 2.267,50;
bepaalt dat verweerder het griffierecht (tweemaal € 184,-) aan eisers moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van

mr. L. van der Genugten, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op: 9 september 2025

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 9 september 2025

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo was het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het bouwen van een bouwwerk.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo was het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestond uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

Op de adressen [adres 1] en [adres 2] geldt het bestemmingsplan Centrum (hierna: het bestemmingsplan).

Op grond van het bestemmingsplan, voor zover van belang, rust op de adressen de bestemming ‘Centrum’. Op grond van artikel 4.1, onder a, van het bestemmingsplan zijn maatschappelijke voorzieningen met daaraan ondergeschikte horeca op de eerste verdieping en hoger van een gebouw enkel toegestaan wanneer deze nieuw worden gevestigd middels een afwijking van het bestemmingsplan. In dit artikel wordt er voor de dubbelbestemming Horeca-overig Centrum, die op de adressen [adres 1] en [adres 2] van toepassing is, verwezen naar artikel 29.3 van het bestemmingsplan. Op grond van dit artikel is horeca ter plaatse op de begane grond alleen toegestaan indien deze horeca al bestaat. Het vestigen van nieuwe horeca, van zowel categorie 2 als categorie 3, kan worden gerealiseerd middels een wijziging van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 4.5.9 van het bestemmingsplan zijn horecafuncties uitsluitend toegestaan conform de in artikel 29 lid 1 t/m 4 aangegeven gebiedsaanduidingen.

Op grond van artikel 4.2.1, onder a, van het bestemmingsplan is uitbreiding van de bestaande hoofdbouw in beginsel niet toegestaan.

Op grond van het bestemmingsplan rust op de adressen daarnaast de bestemming ‘Waarde – Maastrichts Erfgoed’. Op grond van artikel 21.2.1.1 mag uitsluitend op gronden met gemeentelijke monumenten zoals bedoeld in artikel 21 lid 1.2, onder a. tot en met d alsmede binnen een cultuurhistorisch attentiegebied als bedoeld in artikel 21 lid 1.2 onder e gebouwd worden indien:

bebouwing mogelijk is krachtens de onderliggende bestemming, en;

de bestaande cultuurhistorische waardestelling niet wordt aangetast door wezenlijke veranderingen in situering, massa, kapvorm, hoogtematen en gevelindeling, zulks met inbegrip van waardevolle details, en;

de bouwplannen niet strijdig zijn met de toegekende cultuurhistorische waardestelling en toepasselijke richtlijnen, een en ander conform het bepaalde in de als bijlage 2 opgenomen rapporten “Bestemmingsplan Centrum, deelrapport Inventarisatie","Bestemmingsplan Centrum, deelrapport Ruimtelijke karakteristiek" en "Bestemmingsplan Centrum, deelrapport Archeologie".

Artikel 21.2.4 van het bestemmingsplan bepaalt het volgende: ten behoeve van de voor ‘Waarde – Maastrichts Erfgoed’ aangewezen gronden met een gemeentelijk monument zoals bedoeld in artikel 21 lid 1.2 onder a. tot en met d. alsmede binnen een cultuurhistorisch attentiegebied als bedoeld in artikel 21 lid 1.2 onder e. leggen Burgemeester en Wethouders alle aanvragen om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk alsmede de aanvragen om afwijking van de bouwregels ter advies voor aan de gemeentelijke Welstands-/Monumentencommissie.

Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo volgde dat voor zover de aanvraag betrekking had op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo de omgevingsvergunning slechts kon worden verleend indien de activiteit niet in strijd was met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd was met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

Om af te mogen wijken van hetgeen is opgenomen in het bestemmingsplan voorziet artikel 4, eerste en negende lid, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht in de volgende mogelijkheden:

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;

9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;