Uitspraak
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/908
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2025
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. I.J.L. Gijsen),
en
de staatssecretaris van Participatie en Integratie voorheen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een boete van € 1.250,- aan eiseres wegens het overschrijden van de inburgeringstermijn. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 8 maart 2023 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris aan eiseres een boete opgelegd, omdat zij niet tijdig is ingeburgerd.
2.1.
Met het besluit van 31 maart 2023 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit kennelijk ongegrond verklaard.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft gereageerd op het beroepschrift met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2025 op zitting gevoegd behandeld met het beroep van eiseres met zaaknummer ROE 25/1736. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar dochter, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris (via een videoverbinding).
2.4.
De rechtbank heeft na de zitting de beroepen gesplitst en in iedere zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Relevante feiten en omstandigheden
3. Eiseres is sinds 6 maart 2019 inburgeringsplichtig. Zij had – na een verlenging van tien maanden in verband met corona – tot en met 5 januari 2023 de tijd om in te burgeren.
3.1.
In de brief van 7 juli 2022 heeft de staatssecretaris aan eiseres de gegevens doorgegeven, die bij hem over de inburgeringsplicht van eiseres zijn geregistreerd. Hieruit volgt dat eiseres de participatieverklaring heeft ondertekend, maar nog niet met de inburgeringscursus is gestart en examenpogingen heeft gedaan binnen de inburgeringstermijn. Eiseres heeft daarop bij de staatssecretaris verzocht om verlenging van de inburgeringstermijn op grond van ziekte. Zij heeft daartoe een formulier ‘Machtiging voor opvragen gezondheidsgegevens’ naar de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) gestuurd. De situatie van eiseres is beoordeeld door de medisch adviseur van DUO, Argonaut. In het medisch adviesrapport van 31 augustus 2022 heeft Argonaut negatief geadviseerd op het verzoek van eiseres.
3.2.
Met het besluit van 28 september 2022 heeft de staatssecretaris de verlenging van de inburgeringstermijn geweigerd.
3.3.
Bij brief van 10 januari 2023 heeft de staatssecretaris eiseres meegedeeld dat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgeringsplicht en dat hij daarom van plan is om haar een boete op te leggen van voorlopig € 1.250,-.
3.4.
Met het besluit van 17 januari 2023 heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 28 september 2022 over de verlenging van de inburgeringstermijn niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift niet binnen de wettelijke bezwaartermijn is ingediend. Eiseres heeft hiertegen geen rechtsmiddel ingediend, zodat dit besluit in rechte is komen vast te staan.
3.5.
Vervolgens heeft de staatssecretaris het primaire besluit genomen en een boete opgelegd aan eiseres van € 1.250,- .
3.6.
Eiseres heeft op 22 maart 2023 tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
3.7.
Met het bestreden besluit heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het eiseres te wijten is dat zij niet op tijd is ingeburgerd. Omdat eiseres onvoldoende examenpogingen en/of cursussen heeft gedaan of gevolgd en ook geen examens heeft behaald, heeft de staatssecretaris de maximale boete van € 1.250,- opgelegd. Niet gebleken is van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan de boete verlaagd zou moeten worden, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris heeft afgezien van het houden van een hoorzitting, omdat naar zijn mening het bezwaarschrift niet tot een andere beslissing zou kunnen leiden.
Wettelijk kader
4. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Inhoudelijke beoordeling
5. Niet in geschil is dat eiseres niet tijdig is ingeburgerd. De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi verplicht is om een inburgeringsplichtige een boete op te leggen wanneer hij onderdelen van het inburgeringsexamen niet op tijd behaalt. De boete wordt alleen dan niet opgelegd als het de inburgeringsplichtige niet kan worden verweten dat hij niet op tijd is ingeburgerd. [2] De vraag in deze zaak is of eiseres kan worden verweten dat zij haar inburgering niet binnen de gestelde termijn heeft voltooid. Wanneer eiseres als inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat zij wegens psychische of lichamelijke beperkingen niet in staat was het examen te behalen, kan haar het niet tijdig inburgeren niet worden aangerekend.
5.1.
Eiseres heeft (kort gezegd) aangevoerd dat zij de inburgeringstermijn niet verwijtbaar (althans in verminderde mate) heeft overschreden. De staatssecretaris heeft ten onrechte niet meegewogen dat zij in de inburgeringsperiode niet in staat was onderwijs te volgen vanwege haar fysieke en psychische beperkingen. Zij verwijst hiervoor naar de medische stukken van onder meer haar huisarts, die zij heeft overgelegd. De medische beoordeling van Argonaut is volgens eiseres onzorgvuldig geweest. Verder kan het bestreden besluit volgens eiseres de evenredigheidstoets niet doorstaan.
5.2.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De medische adviezen die de staatssecretaris door Argonaut heeft laten opstellen, gelden als deskundigenadviezen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) wordt – als het advies inzichtelijk, zorgvuldig en concludent is – in beginsel van dit deskundigenadvies uitgegaan. [3] Uit de adviezen van Argonaut blijkt dat eiseres beperkt is in haar mobiliteit als gevolg van een combinatie van aangetoonde afwijkingen, gewicht en conditieverlies. Eiseres kan volgens Argonaut met gebruikmaking van normale voorzieningen (elektrische rolstoel, scootmobiel, collectief vervoer of vervoer op maat) de onderwijsinstelling bereiken. Uit de informatie van eiseres blijkt niet dat zij een leerstoornis, leerproblematiek heeft of medicatie gebruikt, die de leervaardigheid aantast. Voor zover eiseres stelt dat Argonaut onvoldoende rekening heeft gehouden met de complexe samenloop van psychische en fysieke klachten volgt de rechtbank de staatssecretaris in zijn betoog dat eiseres verantwoordelijk is voor het aanleveren van alle relevante medische informatie in deze procedure. De door eiseres gestelde psychische problemen zijn niet onderbouwd met recente objectieve medische gegevens. Bij gebrek aan medische informatie over deze psychische klachten, heeft Argonaut deze klachten niet kunnen meenemen in zijn adviezen. Ter zitting heeft eiseres ook bevestigd dat zij op dit moment niet onder behandeling staat van een arts voor de psychische klachten. Verder blijkt uit het niets dat Argonaut bij het opstellen van beide adviezen de informatie van de huisarts onzorgvuldig heeft beoordeeld. Er bestond ook geen verplichting om zelf actief informatie te vergaren over eiseres bij haar huisarts. De rechtbank overweegt verder dat Argonaut de verklaring van de huisarts dat eiseres niet kan voldoen aan de eisen van inburgering niet zonder reden buiten toepassing heeft gelaten. De rechtbank volgt daarbij de staatssecretaris in zijn betoog dat deze verklaring onvoldoende onderbouwd is en de huisarts niet aantoonbaar inzicht heeft in de aard en inhoud van het inburgeringstraject.
5.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden niet voldoende zijn om tot de conclusie te komen dat eiseres geen verwijt treft. De staatssecretaris heeft haar daarvoor terecht een boete opgelegd.
5.4.
Niet in geschil is dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit geen enkele cursus heeft gevolgd en examenpogingen heeft gedaan. Tijdens de zitting is niet gebleken dat deze situatie inmiddels anders is. Uit de Beleidsregel boetevaststelling inburgering volgt dat de staatssecretaris dan de maximale boete van € 1.250,- oplegt. [4] De boete die aan eiseres is opgelegd, is daarmee in lijn met het beleid van de staatssecretaris.
5.5.
De staatssecretaris moet de boete, ongeacht het beleid, afstemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. [5] De staatssecretaris moet in dat kader beoordelen of toepassing van het beleid in het concrete geval overeenstemt met de eisen die aan de bevoegdheid om een boete op te leggen moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.6.
De rechtbank gaat niet mee in het standpunt van eiseres dat de staatssecretaris tot matiging van de boete had moeten overgaan. De staatssecretaris heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete terecht meegewogen dat uit de adviezen van Argonaut blijkt dat er geen medische belemmeringen zijn om onderwijs te volgen of examens af te leggen en dat eiseres geen enkele cursus of examenpoging heeft ondernomen. Ook acht de rechtbank
– anders dan eiseres – de boete in haar geval de evenredigheidstoets kan doorstaan. Eiseres heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt dat zij onvoldoende financiële middelen heeft om de boete te betalen en daardoor onevenredig wordt getroffen.
– anders dan eiseres – de boete in haar geval de evenredigheidstoets kan doorstaan. Eiseres heeft namelijk niet inzichtelijk gemaakt dat zij onvoldoende financiële middelen heeft om de boete te betalen en daardoor onevenredig wordt getroffen.
Schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
5.7.
Eiseres heeft bij brief van 9 april 2025 verzocht om vergoeding van immateriële schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM [6] . De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
5.8.
Volgens vaste jurisprudentie [7] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan de betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 10 januari 2023. Dat betekent dat de procedure op het moment van deze uitspraak meer dan 6 maanden maar minder dan een jaar heeft geduurd, waardoor een vermindering van 10%, met een maximum van € 2.500, in de rede ligt. [8] De boete wordt daarom verminderd met € 125,- (10% van € 1.250,-). De overschrijding van de redelijke termijn is volledig aan de rechtbank toe te rekenen.
Conclusie en gevolgen
6. Gelet op het bovenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin de hoogte van de boete is bepaald en zelf in de zaak voorzien door de boete te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn en de hoogte van de boete vaststellen op € 1.125,-. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6.1.
Aanleiding bestaat ook om de Staat te veroordelen tot de kosten die eiseres heeft moeten maken voor het indienen van het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoekschrift, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding op zitting bestaat in dit geval geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij aan eiseres een boete is opgelegd van €1.250,-;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 453,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2025
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 oktober 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wet inburgering 2021
Artikel 54, eerste lid
De Wet inburgering wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de personen op wie deze wet van toepassing was op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet.
Wet inburgering
Artikel 7b, eerste lid
De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
Artikel 31, eerste lid
Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
a. (…)
b. (…)
c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
d. (…)
Beleidsregel boete vaststelling inburgering
Artikel 1
1. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:
a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;
b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd.
2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.
Uit de bijlage volgt dat de boete € 1.250,- bedraagt indien het aantal gevolgde uren inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal 0 t/m 149 bedraagt en niet alle onderdelen van het inburgerings- of staatsexamen Nederlands als tweede taal minimaal 1 keer zijn afgelegd.