Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/2372
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2026 in de zaak tussen
Klooster Boslust B.V., te Valkenburg,
[eiser],
eisers
(gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenburg aan de Geul, verweerder.
(gemachtigden: mrs. F.A. Pommer en N. van Bijnen).
Procesverloop
Bij besluiten van 11 april 2023 (de primaire besluiten) heeft verweerder een bouwstop opgelegd in verband met het door een scheur in een asbestseal ontstaan gevaar.
Bij besluit van 26 april 2023 heeft verweerder ingaande 21 april 2023 de bouwstop opgeheven.
Bij besluit van 22 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen het primaire besluit deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2025 op zitting behandeld, gezamenlijk met de zaken ROE 24/1294, 24/2134, 24/2135, ROE 24/2846, 24/2847 en 24/2848 (over handhaving op grond van het Bouwbesluit), ROE 24/645, 24/3008, 24/1112 en 24/2562 (over lasten onder dwangsom vanwege handelen in strijd met APV respectievelijk bestemmingsplan) en de zaken ROE 24/3028, 24/3576 en 24/3788 (over de Wet open overheid). Klooster Boslust B.V. is op zitting vertegenwoordigd door haar bestuurder en middellijk aandeelhouder [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eisers. [eiser] is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam 2] , coördinator brandveiligheid / specialist brandpreventie bij de Brandweer Zuid-Limburg / Veiligheidsregio Zuid-Limburg. In de andere zaken is of wordt separaat van onderhavige uitspraak, uitspraak gedaan.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd. De bij de primaire besluiten opgelegde last onder bestuursdwang dateert van vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. Voor deze zaak betreft dat met name ook het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) en de Woningwet.
Wat ging er aan het bestreden besluit vooraf?
2. Op 22 maart 2023 is in opdracht van Klooster Boslust B.V. een asbestinventarisatie rapport opgesteld ten behoeve van sanering en renovatie van het klooster aan de [adres] in [plaats] waarbij 27 bronnen zijn benoemd. De geschiktheid van het rapport betreft de verwijdering van het in dit rapport genoemde asbesthoudende materiaal. De reikwijdte van de inventarisatie betreft het gehele bouwwerk/object.
3. Op 5 april 2023 is bij een gezamenlijke controle door de adviseur Openbare Orde en Veiligheid geconstateerd dat een locatie in de kelder is geseald waarin zich een grote scheur bevindt waardoor er geen sprake meer is van ‘containment’, terwijl de asbestrisicoklasse 2a is. Deze situatie, die afwijkt van de asbestinventarisatie op grond waarvan de asbestsanering wordt uitgevoerd, is niet meer veilig en hierdoor kan zich asbest door het gebouw verspreid hebben. Op grond daarvan is mondeling aangezegd aan de werknemers en de werkgever in de persoon van [eiser] dat zij het gebouw moeten verlaten. Geprobeerd is ook de eigenaar in de persoon van [naam 1] te bereiken, maar dat is niet gelukt.
4. Bij de primaire besluiten van 11 april 2023 is de mondelinge aanzegging van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de beslissing van de gemeentelijke toezichthouder op 5 april 2023 die heeft gelast het gebruik en alle werkzaamheden in het pand te beëindigen en beëindigd te houden, een zogeheten bouwstop. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en van artikel 7.22, lid d, van het Bouwbesluit in samenhang met artikel 2 van Pro de Woningwet. Klooster Boslust B.V. is als eigenaar aangemerkt als overtreder en [eiser] als aannemer/leidinggevende. Verweerder heeft daarbij de last onder bestuursdwang opgelegd om de (sloop)werkzaamheden aan het bouwwerk te staken en gestaakt te houden totdat de overtreding is beëindigd. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen kunnen worden beëindigd en beëindigd gehouden door een nieuwe asbestinventarisatie uit te laten voeren en maatregelen te treffen die ertoe leiden dat personen in het pand niet meer blootgesteld kunnen worden aan asbestvezels.
5. Bij het bestreden besluit is het namens eisers ingediende bezwaar tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de mondelinge mededelingen dat het gebruik van het pand gestaakt moet worden en de werknemers en de werkgever het pand dienen te verlaten, omdat in zoverre geen sprake is van een schriftelijk besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de aan de bouwstop ten grondslag liggende overtreding pas met het indienen van de geautoriseerde resultaten van een asbestinventarisatie-onderzoek op 21 april 2023 is opgeheven en niet reeds door een telefonische mededeling met betrekking tot de resultaten van dat onderzoek.
Beroepsgronden
6. In beroep hebben eisers aangevoerd dat de genoemde grondslag van de overtreding niet juist is, omdat artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet, als algemene zorgplichtbepaling, niet gebruikt kan worden naast de specifieke regeling van artikel 7.22, lid d, van het Bouwbesluit. De combinatie van artikel 7.22 van het Bouwbesluit met artikel 2 van Pro de Woningwet is volgens eisers geen deugdelijke grondslag, omdat artikel 2 van Pro de Woningwet geen bepaling is op grond waarvan artikel 7.22 van het Bouwbesluit kan worden afgedwongen. Bovendien is artikel 7.22 van het Bouwbesluit geen rechtstreeks bindende bepaling en ook niet van toepassing op een geval als hier aan de orde, want dit kan niet dienen als aanvulling voor situaties die niet vallen onder asbestrisico’s bij slopen (waarbij het Asbestverwijderingsbesluit van toepassing is), maar alleen bij risico’s door achteruitgang/verwering van asbesthoudend materiaal.
Verder wordt aangevoerd dat de overtreding al was opgeheven voor de datum van de primaire besluiten en dat dit ook met het bevoegd gezag is gecommuniceerd.
De lastgeving is volgens eisers ondeugdelijk voor zover is verwezen naar een asbestinventarisatie-onderzoek. Er was echter geen sprake van nieuwe bronnen en een inventarisatie is niet bedoeld om mogelijke besmetting en blootstellingsgevaar bij het verbreken van een containment te bepalen. Daarvoor is een risicobeoordeling Asbest in Binnenmilieu aangewezen en dat is verricht.
Eisers hebben verder aangevoerd dat de mondelinge aangezegde last niet zo snel mogelijk op schrift is gezet, wat wel nodig is zodat belanghebbenden daartegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden. De mondelinge last omvatte (bovendien) meer dan vervolgens in de schriftelijke last is opgenomen. In zoverre is er volgens eisers sprake van een onzorgvuldig voorbereid besluit dat in zoverre ook ieder onderbouwing ontbeert.
Tot slot hebben eisers het overtrederschap bestreden. Daarvoor hebben zij aangevoerd dat in het controlerapport niets is opgenomen over het ontstaan van die scheur, dat niet is onderzocht of bekend was dat die scheur er was en dat desondanks is nagelaten die scheur te dichten. Bovendien is onmiddellijk opdracht gegeven de scheur te dichten en een risicobeoordeling te laten uitvoeren.
Niet-ontvankelijkverklaring van bezwaar
7. Het bestreden besluit houdt in een niet-ontvankelijk verklaring van de bezwaren voor zover die zijn gericht tegen de mondeling beslissing om het gebruik van het pand voor verblijf te staken omdat, voor zover die opdracht op 5 april 2023 mondeling is gegeven, dit niet is neergelegd in de schriftelijke beslissing van 11 april 2023.
8. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Om te kunnen spreken van een besluit in de zin van de Awb moet er een schriftelijke beslissing zijn en moet, voor het geval er aanleiding is op te treden met (zeer) spoedeisende bestuursdwang, de mondelinge aanzegging achteraf op schrift worden gesteld, zoals in dit geval is gebeurd met de primaire besluiten van 11 april 2023. Hoewel kan worden getwijfeld aan de reikwijdte van de primaire besluiten, heeft verweerder in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de primaire besluiten enkel zien op het staken van het verrichten van (sloop)werkzaamheden en niet ook op het staken van het verblijf/bewoning. Dat is de grondslag van de niet-ontvankelijkverklaring die nu in beroep voorligt. Dat verweerder in het verweerschrift schrijft dat de schriftelijke neerlegging ook is gericht op het feitelijke gebruik en niet enkel op het uitvoeren van werkzaamheden, is dan ook onbegrijpelijk.
9. De rechtbank is van oordeel dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, voor zover het betreft de bezwaren tegen de enkel mondeling meegedeelde opdracht om het gebruik van het pand voor verblijf/bewoning te staken, terecht is. In zoverre is er immers geen besluit in de zin van de Awb.
9.1.
Dat de mondelinge last verstrekkender was dan de schriftelijke vastlegging daarvan is een aspect dat de bestuursrechter niet kan beoordelen. Enerzijds omdat de bestuursrechter in dit geval niet het primaire besluit kan beoordelen maar slechts het bestreden besluit (het niet-ontvankelijk verklaren van de bezwaren tegen het primaire besluit). Anderzijds omdat feitelijk handelen – de te verstrekkende mondelinge aanzegging van de last – niet door de bestuursrechter kan worden beoordeeld. Daarover kan uitsluitend de civiele rechter oordelen. De beroepsgrond slaagt dus niet.
9.2.
Over de gestelde onzorgvuldigheid van het primaire besluit dat de schriftelijke vastlegging van de mondelinge aanzegging minder vergaand is dan die mondelinge aanzegging, merkt de bestuursrechter ten overvloede nog op dat dit het primaire besluit niet onjuist of onzorgvuldig maakt, juist omdat dit niet verdergaat dan de mondelinge aanzegging.
Procesbelang
10. Bij besluit van 26 april 2023 is de maatregel van bestuursdwang met ingang van
21 april 2023 opgeheven voor zover het betreft de last die is opgelegd voor het overtreden van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en artikel 7.22, lid d, van het Bouwbesluit. In zoverre is de omvang van het geding wat betreft deze last beperkt tot de periode waarin deze in werking was, van 5 april 2023 tot 21 april 2023.
21 april 2023 opgeheven voor zover het betreft de last die is opgelegd voor het overtreden van artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en artikel 7.22, lid d, van het Bouwbesluit. In zoverre is de omvang van het geding wat betreft deze last beperkt tot de periode waarin deze in werking was, van 5 april 2023 tot 21 april 2023.
Eisers hebben gesteld dat zij daarbij procesbelang hebben. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat een of meer eisers schade hebben geleden als gevolg van de toepassing van bestuursdwang, die immers heeft geleid tot het stopleggen van de sloopwerkzaamheden en tot – vanwege naleving van de hierop gerichte last – kosten om aan de last te voldoen zodat de bestuursdwang zou worden opgeheven. Verder ziet de rechtbank ook een belang bij beoordeling van de vraag of eisers ten aanzien van de overtredingen waarop de primaire en bestreden besluiten zien, overtreders zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat eisers procesbelang hebben bij beoordeling van de op vernietiging van (dit gedeelte van) het bestreden besluit gerichte beroep en beoordeelt in het navolgende daarom (dit gedeelte van) de bestreden besluiten aan de hand van de beroepsgronden.
Overtreding
11. Eisers bestrijden niet de feitelijke overtreding, de scheur in de asbestseal, zoals vastgesteld op 5 april 2023. Eisers bestrijden wel de keuze van verweerder voor de juridische grondslag. Verweerder erkent in het verweerschrift dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit de meer concrete norm is waarop de last kan worden gebaseerd, maar stelt ook dat niet relevant is op welke van de twee gehanteerde normen, artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet en artikel 7.22, lid d, van het Bouwbesluit, eisers worden aangeschreven. Voor zover artikel 7.22 van het Bouwbesluit ten grondslag ligt aan de aanschrijving bestuursdwang is verweerder verder van mening dat met de constatering van de scheur in de asbestseal en de aanwezigheid van asbest met risicocategorie 2A achter die seal, voldoende vaststaat dat door de scheur asbestvezels kunnen worden verspreid en dus een gezondheidsgevaar bestaat. Artikel 2 van Pro de Woningwet is volgens verweerder louter opgenomen als verwijzing naar het Bouwbesluit.
12. De rechtbank is van oordeel dat, nu vaststaat dat er een scheur was in de asbestseal, en achter de seal asbest met risicocategorie 2A aanwezig was, zowel een overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit, als een overtreding van (het door eisers niet bestreden) artikel 1a, van de Woningwet als grondslag kon worden gelegd. Er is geen reden om tot de conclusie te komen dat artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet als zelfstandige grondslag voor de overtreding kan dienen. De rechtbank ziet namelijk geen aanleiding om de toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit beperkt uit te leggen. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
Overtrederschap
13. Eisers hebben het overtrederschap betwist met de kennelijke stelling dat zij de scheur niet hebben aangebracht en ook niet hebben geweten dat er op enig moment een scheur in de asbestseal is ontstaan. Om als overtreder te kunnen worden aangemerkt, hoeft de betreffende (rechts)persoon echter niet zelf feitelijk de overtreding te hebben begaan. Als eigenaar en als aannemer/leidinggevende hebben zij de verantwoordelijkheid voor (de gevolgen van) wat er in het pand gebeurt. Zij hebben weliswaar die verantwoordelijkheid direct genomen na constatering, maar dat betekent niet dat hen de overtreding niet is toe te rekenen. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
Bevoegdheid tot de maatregel van bestuursdwang
14. Op grond van het voorgaande was verweerder bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen. Eisers zijn van mening dat verweerder niet bevoegd was omdat de overtreding al was opgeheven voordat verweerder de primaire besluiten nam. Eisers hebben onmiddellijk opdracht gegeven tot een risicobeoordeling. Dat onderzoek heeft plaatsgevonden op 7 april 2023 en de resultaten daarvan zijn direct telefonisch gemeld aan verweerder. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat pas op het moment dat verweerder de beschikking had over het geautoriseerde rapport van de risicobeoordeling Asbest in Binnenmilieu geconcludeerd kan worden dat aan de last is voldaan. Dat rapport is aan verweerder bij het bezwaarschrift op 21 april 2023 toegestuurd en dat is de reden dat verweerder bij besluit van 26 april 2023, met terugwerkende kracht met ingang van 21 april 2023, de last heeft opgeheven. De rechtbank ziet geen grond om al uit te gaan van de telefonische melding, wat daar overigens ook van zij. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
Last
15. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat de last onduidelijk is, omdat een asbestinventarisatie-onderzoek is gevraagd, terwijl geen sprake was van nieuwe bronnen, en een inventarisatie niet is bedoeld om mogelijke besmetting en blootstellingsgevaar bij het verbreken van een containment te bepalen, overweegt de rechtbank als volgt. De wel benodigde risicobeoordeling Asbest in Binnenmilieu is verricht, zodat de rechtbank oordeelt dat feitelijk geen sprake is geweest van onduidelijkheid of hooguit van een (geringe mate van) onduidelijkheid die in contact met verweerder onmiddellijk is verholpen.
Voor zover eisers nog hebben gesteld dat, enkel vanwege de formulering, de last van rechtswege eindigt zodra die is opgeheven, volgt de rechtbank hen niet. Het is aan het bestuursorgaan om vast te stellen of correct en volledig aan de last is voldaan en of daarmee de overtreding (voldoende) is beëindigd. De hierop gerichte beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Verweerder mocht de spoedeisende bestuursdwang toepassen. Eisers krijgen het griffierecht niet terug en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. J.R.N. Crombaghs, leden, in aanwezigheid van mr.mr. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2026
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2026
de griffier is verhinderd voorzitter
de uitspraak mede te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op: 24 maart 2026
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.