Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 24/4314 en ROE 25/176
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2026 in de zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de deken van de Orde van Advocaten Limburg.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over twee lasten onder dwangsom die aan eiser zijn opgelegd wegens het niet tijdig aanleveren van de door de deken opgevraagde gegevens, en over de invordering van een verbeurde dwangsom. Eiser is het niet eens met deze lasten en het invorderingsbesluit en hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de deken de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. De deken is daartoe bevoegd en de lasten zijn evenredig en voldoende duidelijk geformuleerd. Eiser krijgt ten aanzien van de lasten dus geen gelijk en de beroepen daartegen zijn dus ongegrond. De rechtbank komt in deze uitspraak verder tot het oordeel dat eiser de dwangsom waarop het invorderingsbesluit ziet niet heeft verbeurd. Het beroep daartegen is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 4 juni 2024 heeft de deken aan eiser een last onder dwangsom opgelegd
(last 1). Deze last houdt in dat eiser op grond van artikel 5:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplicht is om binnen drie weken de opgave CCV individueel over het jaar 2023 in te dienen op straffe van een dwangsom van € 500,- per week dat niet aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 5.000,-.
(last 1). Deze last houdt in dat eiser op grond van artikel 5:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verplicht is om binnen drie weken de opgave CCV individueel over het jaar 2023 in te dienen op straffe van een dwangsom van € 500,- per week dat niet aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 5.000,-.
2.1.
Met het bestreden besluit 1 van 12 september 2024 op het bezwaar van eiser is de deken bij dat besluit gebleven.
3. Op 4 november 2024 heeft de deken aan eiser nog een last onder dwangsom opgelegd (last 2). Deze last houdt in dat eiser op grond van artikel 5:20 van Pro de Awb verplicht is om binnen twee weken de opgave Kengetallen, Kantooropgave en inlichtingen 2024 in te dienen op straffe van een dwangsom van € 500,- per week dat niet aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 5.000,-.
3.1.
Met het bestreden besluit 2 van 7 januari 2025 op het bezwaar van eiser is de deken bij dat besluit gebleven.
4. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is geregistreerd onder zaaknummer ROE 24/4314. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is geregistreerd onder zaaknummer ROE 25/176.
4.1.
De deken heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
5. Eiser heeft de rechtbank op 17 maart 2026 een besluit van de deken van
26 mei 2025 toegestuurd. Met dat besluit heeft de deken een dwangsom wegens overtreding van last 2 ingevorderd. Eiser is het niet eens met deze invordering. Gelet daarop heeft het beroep tegen het bestreden besluit 2 op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, mede betrekking op dit invorderingsbesluit.
26 mei 2025 toegestuurd. Met dat besluit heeft de deken een dwangsom wegens overtreding van last 2 ingevorderd. Eiser is het niet eens met deze invordering. Gelet daarop heeft het beroep tegen het bestreden besluit 2 op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, mede betrekking op dit invorderingsbesluit.
6. De rechtbank heeft de beroepen op 18 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en [naam deken] , in zijn hoedanigheid van deken, bijgestaan door [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] .
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan de zaken over
7. Eiser is sinds 2008 werkzaam als advocaat. Hij voert zijn kantoor in de vorm van een eenmanszaak.
7.1.
De deken heeft eiser bij herhaling verzocht om de opgave CCV individueel over het jaar 2023 in te dienen. Toen eiser dat naliet heeft de deken last 1 opgelegd. Eiser heeft vervolgens binnen de begunstigingstermijn de opgave ingediend, zodat hij geen dwangsom heeft verbeurd.
7.2.
De deken heeft eiser ook bij herhaling verzocht om de opgave Kengetallen, Kantooropgave en inlichtingen 2024 in te dienen. Toen eiser dat naliet heeft de deken last 2 opgelegd. Eiser heeft uiteindelijk na afloop van de begunstigingstermijn de opgave ingediend. De deken heeft eiser een week na afloop van de begunstigingstermijn laten weten dat hij een dwangsom van € 500,- had verbeurd. Eiser heeft deze dwangsom betaald. De deken heeft eiser vervolgens met het invorderingsbesluit van 26 mei 2025 laten weten dat eiser een tweede dwangsom van € 500,- had verbeurd en dat de deken deze dwangsom zou invorderen.
8. Eiser is het niet eens met de opgelegde lasten onder dwangsom en met het invorderingsbesluit. Hij stelt zich onder meer op het standpunt dat er geen rechtsgrond is voor het opvragen van de door de deken gevraagde gegevens. Artikel 45a van de Advocatenwet is daarvoor onvoldoende. De gegevens worden opgevraagd onder het mom van preventief toezicht, maar worden vervolgens wel gebruikt in een tuchtrechtelijke procedure tegen eiser. Dat is in strijd met het nemo tenetur-beginsel en is misbruik van bevoegdheid. Ook wordt er inbreuk gemaakt op artikel 8 van Pro het EVRM (privacy), doordat er wordt gevraagd naar contante betalingen en inkomensgegevens. Tot slot is de last niet duidelijk en niet goed gemotiveerd nu er slechts wordt verwezen naar een link en in de last of het bestreden besluit niet is opgenomen welke informatie eiser moet aanleveren om aan de last te voldoen.
Toetsingskader
9.1.
De deken beschikt als toezichthouder in de zin van artikel 5:11 Awb Pro bij het uitoefenen van zijn taak over diverse bevoegdheden, waaronder het vorderen van inlichtingen [3] en de inzage van zakelijke gegevens en bescheiden [4] . Artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
9.2.
De grenzen van de genoemde toezichthoudende bevoegdheden van de deken worden gevormd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en het voorschrift van artikel 5:13 van Pro de Awb, dat bepaalt dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik mag maken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is (het evenredigheidsbeginsel), dat ook reeds in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, is verwoord. Uitgangspunt daarbij is dat de deken een ruime beoordelingsvrijheid heeft.
9.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Is de deken bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom?
10. Eiser stelt zich op het standpunt dat de deken niet bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen omdat het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is dit moet doen. Volgens eiser kan het niet zo zijn dat een toezichthouder tevens het bevoegde bestuursorgaan is.
11. De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt. De deken is op grond van artikel 17a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Aw, een orgaan van de orde van advocaten in het arrondissement. De orde van advocaten in het arrondissement is gelet op artikel 17, tweede en derde lid, van de Aw, een publiekrechtelijk rechtspersoon. Gelet daarop is de deken een bestuursorgaan. Daarnaast is de deken aangewezen als toezichthouder, onder meer in artikel 45a van de Aw. De deken is dus op grond van de wet zowel een bestuursorgaan als een toezichthouder. Dat de deken ook toezichthouder is doet niet af aan de bevoegdheid van de deken als bestuursorgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.
Kent de uitvraag van informatie een voldoende rechtsgrond?
12. Eiser stelt zich op het standpunt dat artikel 45a van de Aw niet alleen kan voldoen als rechtsgrond voor handhaving. In dat artikel staat dat de deken belast is met het toezicht op het bepaalde bij of krachtens de Aw maar daaruit volgt onvoldoende grondslag voor het vragen om financiële informatie. Dat geldt volgens eiser te meer nu daarmee een inbreuk wordt gemaakt op artikel 8 van Pro het EVRM (privacy). Eiser voert een eenmanszaak en de opgevraagde inkomensgegevens van de zaak zijn ook zijn persoonlijke financiële gegevens.
13. De rechtbank stelt voorop dat niet de verplichting tot verstrekking van financiële informatie (sec) wordt gehandhaafd, maar het niet naleven van de medewerkingsplicht als bedoeld in artikel 5:20, eerste lid, van de Awb. Die medewerkingsplicht kan worden afgedwongen op grond van het bepaalde in het derde lid van dit artikel, waarbij is voorzien in de mogelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom. Daarmee is de bestuurlijke handhaving voorzien van een wettelijke grondslag.
13.1.
De rechtbank acht verder van belang dat de uitvraag van informatie door de deken is gebaseerd op zijn toezichthoudende taak op de naleving door advocaten in het arrondissement van onder meer het bepaalde bij of krachtens de Aw (artikel 45a , eerste lid, van de Aw) en het bepaalde bij of krachtens de Wet ter voorkoming van Witwassen en financieren van terrorisme (artikel 24, tweede lid, Wwft). De deken kan ten behoeve van dat toezicht op grond van artikel 5:16 van Pro de Awb inlichtingen vorderen. Met het specifiek opvragen van financiële informatie kan de deken nagaan of wordt voldaan aan de administratieplicht van artikel 6.5 van de Verordening op de advocatuur (Voda). Bovendien geven de financiële kengetallen de deken inzicht in mogelijke (financiële) risico’s van een advocatenkantoor. Dat maakt toezicht op onder meer het kerndoel van de advocatuur, het belang van een goede rechtsbedeling, en de kernwaarden mogelijk. [5] Een kwetsbare financiële positie kan immers een bedreiging vormen voor de continuïteit van het kantoor, de onafhankelijkheid en integriteit van de advocaat en de kwaliteit van de dienstverlening, waardoor rechtszoekenden (ernstig) kunnen worden benadeeld.
13.2.
Dat met de uitvraag inbreuk wordt gemaakt op eisers privacy is niet zonder meer aannemelijk. De deken heeft terecht gesteld dat er enkel om financiële informatie van het advocatenkantoor, in dit geval de eenmanszaak, wordt gevraagd. Het betreft dus enkel zakelijke (financiële) informatie over de uitvoering van de advocatenpraktijk en niet van eiser in privé. Voor zover de gevraagde informatie over eisers praktijk hem ook privé betreft, overweegt de rechtbank dat de gevraagde gegevens beperkt zijn in omvang en reeds behoren tot de eisers administratie uit hoofde van zijn verplichting om een behoorlijke administratie te voeren. Daarmee is geen sprake van een zodanig zware inbreuk op grondrechten dat het verzoek om informatie niet langer mag worden gebaseerd op een algemeen geformuleerde toezichtsbepaling. De uitvraag van financiële gegevens kent daarmee een voldoende rechtsgrond met artikel 45a van de Aw en artikel 5:20, eerste lid, van de Awb. Een specifiekere grondslag is naar het oordeel van de rechtbank niet nodig.
Het gebruik van de verkregen gegevens
14. Eiser stelt zich op het standpunt dat de met de uitvraag verkregen gegevens gebruikt kunnen worden in een tuchtzaak. Volgens eiser wordt hiermee misbruik van bevoegdheid gemaakt en is er sprake van een schending van het nemo tenetur-beginsel.
15. De rechtbank overweegt dat de uitvraag door de deken als doel had om te kunnen vaststellen of eiser aan de bij en krachtens de Aw gestelde regels voldeed, en de deken in staat te stellen om te beoordelen of hij op enige wijze diende op te treden. Van een (concreet) voornemen om een bestraffende sanctie op te leggen was in die fase geen sprake. Gelet daarop kan eiser geen succesvol beroep doen op het nemo tenetur-beginsel. Het opleggen van een last onder dwangsom door de deken ter handhaving van de verplichting om op grond van artikel 5:16 en Pro 5:20 van de Awb om inlichtingen te verstrekken is daarmee niet in strijd. Verder is het aan de tuchtrechter in een eventuele tuchtrechtelijke procedure om te beoordelen in hoeverre door de deken verkregen inlichtingen toelaatbaar zijn. Dat de deken met een ander doel dan de uitvoering van zijn toezichthoudende taak inlichtingen heeft opgevraagd is de rechtbank bovendien niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de uitvraag evenredig en proportioneel?
16. Eiser stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een fishing expedition nu er gegevens worden opgevraagd terwijl er geen reden is om aan te nemen dat er iets onoorbaars gebeurd. Eiser vindt verder het vastgestelde format beperkend werken en zou graag gevraagde informatie op een eigen wijze willen aanleveren. Tot slot vindt eiser niet duidelijk dat de gevraagde informatie ook nodig is voor het toezicht en of de gestelde vragen dus proportioneel zijn.
17. De rechtbank overweegt dat uit de parlementair geschiedenis volgt dat er voor de deken expliciet is gekozen voor preventief toezicht. Dat betekent dat de deken toezichtshandelingen kan inzetten zonder dat er van een overtreding is gebleken, juist ook om vroegtijdig overtredingen te kunnen constateren of om te bewerkstelligen dat voorschriften alsnog worden nageleefd. [6] Dat de deken deze inlichtingen proactief en preventief kan vorderen volgt dus niet alleen uit artikel 5:16 van Pro de Awb maar ook expliciet uit de wetsgeschiedenis van de Aw.
17.1.
Voor het genoemde preventieve toezicht is het essentieel dat voldoende informatie wordt verzameld op grond waarvan financiële risico’s op een voor alle advocaten uniforme wijze worden geanalyseerd en vroegtijdig kunnen worden gesignaleerd. Op grond van de verzamelde informatie wordt een eerste data analyse gedaan, waarna voor zover nodig nader onderzoek op maat wordt gedaan. Dat betekent dat de uitgevraagde informatie relevant is voor de toezichthoudende taak van de deken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de uitvraag een passende en noodzakelijke maatregel is om het beoogde doel, namelijk inzicht krijgen in de financiële risico’s bij advocatenkantoren, te bereiken. De rechtbank volgt de deken ook in zijn standpunt dat de wijze waarop de uitvraag plaatsvindt het minst belastend is, omdat elke advocaat de gevraagde financiële cijfers toch al paraat heeft. Dat om informatie wordt gevraagd waarover eiser als eenmanszaak niet hoeft te beschikken is de rechtbank niet gebleken. Het door eiser genoemde voorbeeld van debiteuren en crediteuren gaat niet op, nu uit artikel 6.5 van de Voda volgt dat eiser verplicht is om een balans op te maken en daaruit volgt dat de cijfers over debiteuren en crediteuren beschikbaar moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het bovendien om beperkte informatie die wordt gevraagd en het invullen via een beschikbaar portaal kost weinig tijd, waardoor de uitvraag ook minder belastend is dan bijvoorbeeld een kantoorbezoek of het indienen van een (dure) accountantsverklaring. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de last voldoende duidelijk?
18. Eiser stelt zich op het standpunt dat de opgelegde lasten onvoldoende duidelijk zijn. In de lasten onder dwangsom wordt namelijk enkel verwezen naar de link waarmee de gevraagde opgave kan worden gedaan. Er is niet opgenomen welke informatie eiser exact moet verstrekken. Het is daarmee niet duidelijk waaraan eiser moet voldoen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen.
19. De rechtbank is van oordeel dat de lasten voldoende duidelijk zijn. De lasten zien namelijk op het verlenen van medewerking aan het invullen van de opgave via de link, op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is niet noodzakelijk om in de last onder dwangsom een lijst of beschrijving op te nemen van de informatie die in de opgave wordt gevraagd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de zienswijze van eiser voldoende meegewogen?
20. Eiser stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit 2 vernietigt moet worden omdat de deken daarmee ten onrechte het primaire besluit 2 in stand heeft gelaten. De bezwaaradviescommissie heeft geadviseerd dat het primaire besluit 2 onzorgvuldig tot stand is gekomen nu de deken daarin de zienswijze van eiser onvoldoende heeft meegewogen. Volgens eiser is deze onzorgvuldigheid niet door de deken hersteld.
21. De rechtbank is van oordeel dat de deken het in het primaire besluit 2 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit 2 heeft hersteld. Door de bezwaaradviescommissie is immers uitgebreid op de door eiser in zijn zienswijze en bezwaar naar voren gebrachte gronden ingegaan en de deken heeft dit advies integraal overgenomen. Daarmee is de zienswijze van eiser alsnog voldoende meegenomen. De rechtbank volgt niet dat dit alleen maar mogelijk was door het intrekken van het primaire besluit 2 en het nemen van een nieuw besluit. De beroepsgrond slaagt niet.
Invorderingsbesluit last 2
22. Op 26 mei 2025 heeft de deken een invorderingsbesluit genomen. In dat besluit staat dat eiser pas op 2 december 2024 volledig aan last 2 heeft voldaan. Dat is twee volle weken na afloop van de begunstigingstermijn. Eiser heeft gelet daarop twee maal een dwangsom van € 500,- verbeurd. De eerste dwangsom van € 500,- had eiser reeds vrijwillig betaald. Met het besluit gaat de deken over tot invordering van de tweede € 500,-.
23. Eiser voert aan dat het invorderingsbesluit geen stand kan houden, in de eerste plaats omdat de last onder dwangsom niet juist is. Verder voert eiser aan dat de deken niet goed heeft geteld en er geen twee volle weken na de begunstigingstermijn zijn verstreken.
24. De rechtbank heeft hiervoor reeds geoordeeld dat last 2 stand kan houden. Het besluit waarmee deze last onder dwangsom is opgelegd dateert van 4 november 2024. De last houdt in dat eiser binnen twee weken na dagtekening van dit besluit alsnog de opgave Kengetallen, Kantooropgave en inlichtingen 2024 moet indienen. Anders dan de deken in het invorderingsbesluit heeft opgenomen, is de rechtbank van oordeel dat de eerste dag van de begunstigingstermijn 5 november 2024 betreft en dat de termijn van twee weken dus liep tot en met 18 november 2024. Eiser heeft de opgave uiteindelijk op 2 december 2024 volledig ingediend. Dat is op de laatste dag van de tweede week na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Dat betekent dat eiser één volle week te laat (na afloop van de begunstigingstermijn) de opgave heeft gedaan en daarmee één maal een dwangsom van
€ 500,- heeft verbeurd. Deze dwangsom heeft eiser reeds voldaan. [7] Het invorderingsbesluit ten aanzien van een tweede dwangsom van € 500,- kan geen stand houden. Het beroep tegen het invorderingsbesluit slaagt.
€ 500,- heeft verbeurd. Deze dwangsom heeft eiser reeds voldaan. [7] Het invorderingsbesluit ten aanzien van een tweede dwangsom van € 500,- kan geen stand houden. Het beroep tegen het invorderingsbesluit slaagt.
Conclusie en gevolgen
25. De beroepen tegen de lasten onder dwangsom zijn ongegrond.
25.1.
Het beroep van rechtswege tegen het invorderingsbesluit is gegrond. De rechtbank zal dat besluit vernietigen.
25.2.
Omdat het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond is, moet de deken het door eiser betaalde griffierecht in de zaak ROE 25/176 van € 194,- aan eiser vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerkende proceskosten is de rechtbank niet gebleken. [8]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten (lasten onder dwangsom) ongegrond;
- verklaart het beroep van rechtswege tegen het invorderingsbesluit van 26 mei 2026 gegrond;
- vernietigt het invorderingsbesluit;
- bepaalt dat de deken het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van M.L. Neumann, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2026
griffier
rechter
De griffier is niet in de gelegenheid
om de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 mei 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Advocatenwet
Artikel 45a, eerste lid
De deken van de orde in het arrondissement is belast met het toezicht op de naleving door advocaten die kantoor houden in dat arrondissement van het bepaalde bij of krachtens deze wet met inbegrip van toezicht op de zorg die zij als advocaten behoren te betrachten ten opzichte van degenen wiens belangen zij als zodanig behartigen of behoren te behartigen, inbreuken op verordeningen van de Nederlandse orde van advocaten en enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:11
Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
Artikel 5:13
Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
Artikel 5:16
Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen.
Artikel 5:17
Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
Hij is bevoegd van de gegevens en bescheiden kopieën te maken.
Indien het maken van kopieën niet ter plaatse kan geschieden, is hij bevoegd de gegevens en bescheiden voor dat doel voor korte tijd mee te nemen tegen een door hem af te geven schriftelijk bewijs.
Artikel 5:20
Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
(…)
Het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is, is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het eerste lid.
(…)
Artikel 5:32, eerste lid
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.