Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK MAASTRICHT
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg nrs: 1. 98 / 387 Z KLR 2. 98 / 388 3. 98 / 389
Inzake
1) A w/v B,
2) C,
3) de Wijkvereniging Heksenberg en de Wijkraad Palemig, eisers
tegen
het college van burgemeester en wethouders vande gemeente Heerlen, verweerder.
Datum van het bestreden besluit:
12 februari 1998. Kenmerk: 01.21/4707/A97045PV.
Datum zitting: 4 mei 1999.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 12 februari 1998 heeft verweerder beslist op het door mr. R. Verkijk, advocaat te Maastricht, namens mw. D te E op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediende bezwaarschrift tegen zijn - hieronder nader te duiden - besluit van 27 mei 1997 en laatstgenoemd besluit herroepen.
Tegen het besluit van 12 februari 1998 is namens eisers bij afzonderlijke beroepschriften beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:26 van Pro de Awb is mw. D, voornoemd, in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Bij schrijven van 8 juli 1998 heeft haar gemachtigde doen weten dat van deze gelegenheid gebruik wordt gemaakt.
De door verweerder (terzake van elk beroep afzonderlijk) ingezonden verweerschriften zijn in afschrift aan de respectieve gemachtigden van de overige partijen gezonden. Voorts heeft verweerder de op de beroepen betrekking hebbende stukken ingezonden, waarbij door verweerder ten dele is verwezen naar de stukken, door hem ingezonden in de - hieronder eveneens nader te duiden - procedure alhier geregistreerd onder nummer AWB 97/1299. Ter zitting is medegedeeld dat de stukken uit laatstgenoemde procedure ad informandum aan de onderhavige dossiers zijn toegevoegd.
De inhoud van de gedingstukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Gelet op hun onderlinge samenhang zijn de beroepen gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank op 4 mei 1999, alwaar eisers, allen met kennisgeving, niet zijn verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P . Vanderheyden, ambtenaar der gemeente. De partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb is zonder kennisgeving niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN.
Verweerders gemeente ziet zich sedert het einde van de jaren zeventig geconfronteerd met het verschijnsel tippelprostitutie. Het in het verleden dienaangaande gevoerde – repressieve - beleid is niet adequaat gebleken. Ook en met name vanwege het ontbreken van toereikende wettelijke handhavingsinstrumenten is uiteindelijk gekozen voor acceptatie en regulering van dit aan drugs gerelateerde en overlast veroorzakende verschijnsel. Tegen deze achtergrond heeft verweerder, met instemming van (een kleine meerderheid van) de raad van zijn gemeente, begin 1995 gekozen voor het instellen van een gedoogzone met daaraan gekoppeld een afwerkvoorziening en een huiskamerproject, alle gesitueerd op een plaats die daartoe ruimtelijk gezien de mogelijkheden biedt. Het uitgangspunt van het daarbij te voeren beleid is tweeërlei: enerzijds concentratie en daardoor reductie van de overlast en anderzijds laagdrempelige hulpverlening aan prostituees.
In het licht van het vorenstaande heeft verweerder na afweging van de betrokken belangen uiteindelijk, aan de hand van een vijftal daartoe geformuleerde locatiecriteria, bij besluit van 21 februari 1995 - zakelijk weergegeven - een gedeelte van de Heideveldweg en omgeving, gelegen tussen de wijken Heksenberg en Palemig, aangewezen als zogenaamde tippelprostitutielocatie (verder ook wel te noemen: de locatie), zijnde een plaats waar tussen de in het besluit genoemde tijdstippen de verboden als bedoeld in artikel 3.1.5 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Heerlen (verder te noemen: de APV) niet van kracht zijn.
Tot een feitelijke ingebruikname van de locatie (welke was voorzien per 6 januari 1997) is het evenwel als gevolg van acties van omwonenden van de locatie nimmer gekomen.
Gelet hierop heeft verweerder, op instigatie van (de meerderheid van) de raad van zijn gemeente, het reeds in rubriek I genoemde besluit van 27 mei 1997 genomen, waarbij, voor zover hier van belang, is besloten
het aanwijzingsbesluit d.d. 21 februari: 1995 in dier voege te wijzigen dat voor alle wegen of gedeelten van wegen gelegen binnen de grenzen van de gemeente Heerlen, als bedoeld in artikel 1.1, sub a van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen, een verbod geldt waarop: a. het aan personen, van wie redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij zich op dat moment ter prostitutie aanbieden, is verboden stil te staan of heen en weer te lopen; b. het verboden is iemand door handelingen, houding, gebaar of op enigerlei andere wijze tot prostitutie uit te nodigen of aan te lokken, gedurende 24 uur per dag.
Tegen dit besluit is namens D te E bezwaar gemaakt. Voorts heeft haar gemachtigde zich tevens gewend tot de president van deze rechtbank met het verzoek terzake een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb te treffen, welk verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 97/1299. Bij uitspraak van: 3 juli 1997 (JB 1997, 206) heeft de president - onder meer - dit verzoek toegewezen en het besluit van 27 mei 1997 geschorst.
Bij (fax-)schrijven van 18 juli 1997 heeft de gemachtigde van eisers sub 1 en sub 2 verweerder doen weten dat dezen in het kader van de bezwaarschriftprocedure als belanghebbenden gehoord wensen te worden, welk verzoek door verweerder is gehonoreerd. Voorts heeft verweerder eisers sub 3 als belanghebbenden in de bezwaarschriftprocedure aangemerkt.
De respectieve gemachtigden van partijen hebben hun standpunten nader toegelicht tijdens een op 8 oktober 1997 gehouden hoorzitting als bedoeld in artikel 7:5 van Pro de Awb.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder op de ingebrachte bezwaren beslist. Voorzover in dezen relevant heeft verweerder daarbij besloten het bezwaarschrift gegrond te verklaren en het bestreden besluit, inhoudende een wijziging van het aanwijzingsbesluit van 21 februari 1995, te herroepen wegens:
- strijdigheid met het bepaalde in artikel 3.1.5 APV;
- onrechtmatige aanvulling van het Wetboek van Strafrecht;
- strijdigheid met bepaalde in artikel 19, lid 3 Grondwet;
- strijdigheid met de navolgende verdragsbepalingen: artikel 1 juncto Pro artikel 31 van Pro het Europees Sociaal Handvest; artikel 6 juncto Pro artikel 4 Sociaal Pro Co[n]venant; artikelen 48 leden 2 en 3, sub c en 60 juncto 62 EG-verdrag, alsmede artikel 6 van Pro het Internationaal verdrag inzake Economische Sociale en Culturele rechten.
Eisers hebben zich met dit besluit niet kunnen verenigen en hebben, ieder afzonderlijk, hiertegen beroep doen instellen bij de rechtbank. Van de zijde van (alle) eisers is allereerst aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft overwogen dat het algehele tippelverbod dat door het primaire besluit van 27 mei 1997 in het leven is geroepen, in strijd zou zijn met artikel 3.1.5 van de APV. Voorts is betoogd dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat een dergelijk verbod eveneens in strijd is met artikel 19, derde lid, van de Grondwet, alsook met de in het bestreden besluit met name genoemde verdragsbepalingen. Namens eisers sub 1 en sub 2 is tenslotte nog gesteld dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte heeft geoordeeld dat een algeheel tippelverbod een ongeoorloofde aanvulling van het Wetboek van Strafrecht betekent.
In dit geding zal de rechtbank hebben te beoordelen of verweerder het. bestreden besluit, waarbij het primaire besluit van 27 mei 1997 is herroepen, terecht en op goede gronden genomen.
Dienaangaande wordt overwogen als volgt.
De rechtbank ziet allereerst aanleiding (ambtshalve) stil te aan bij de ontvankelijkheid van de onderhavige beroepen. Teneinde eisers in hun respectieve beroepen te kunnen ontvangen is immers - onder meer - vereist dat zij, gelet op het bepaalde in de artikelen 8:1, 7:1 en 1:2 van de Awb, in onderlinge samenhang bezien, als belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn aan te merken. Dit betekent dat het – gestelde - belang van eisers rechtstreeks bij dat besluit betrokken dient te zijn, hetgeen het geval zal zijn indien moet worden geoordeeld dat dit belang een bijzonder, persoonlijk belang is dat (elke) eiser onderscheidt van het belang dat eenieder heeft bij dit besluit. In dat kader is van belang dat het bestreden besluit bewerkstelligt, overigens in navolging van de uitspraak van de president van 3 juli 1997, dat het aanwijzingsbesluit van 21 februari 1995 herleeft, zodat de in laatstgenoemd besluit genoemde tippelprostitutielocatie als zodanig in gebruik zou kunnen worden genomen. Eisers sub 1 en sub 2 zijn woonachtig in de omgeving van de locatie; eisers sub 3 komen blijkens hun statutaire doelstellingen op voor de belangen van de wijk Heksenberg, respectievelijk de wijk Palemig. Gelet op de stukken moet worden aangenomen dat verweerder (kennelijk) termen aanwezig heeft geacht. om eisers als partij bij de bezwaarschriftprocedure aan te merken, teneinde hun bezwaren tegen de door hem reeds in zijn schrijven van 29 augustus 1997 aan de raad van zijn gemeente aangekondigde - en bij het thans bestreden besluit geëffectueerde - voornemen om tot gegrondverklaring van het tegen het besluit van 27 mei 1997 gerichte bezwaarschrift over te gaan, in het licht van (de beslissing in) deze procedure te beoordelen.
De rechtbank overweegt dat eisers sub 3, gelet op hun statutaire doelstellingen, als belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn aan te merken. Ten aanzien van eisers sub 1 en sub 2 is de rechtbank van oordeel dat, teneinde te kunnen aannemen dat zij een rechtstreeks belang bij dit besluit hebben, niet van belang is of zij woonachtig zijn in de (directe) omgeving van de locatie, maar uitsluitend of van een voor hen merkbare aanwezigheid van de locatie kan worden gesproken, waarbij geen rol mag spelen hoe zij subjectief tegenover deze aanwezigheid staan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 21 februari 1985 (AB 1996, 137), alsook naar de uitspraak van deze rechtbank van 19 november 1998, waarbij de beroepen tegen de beslissing van verweerder op de tegen het besluit van 21 februari 1995 ingediende bezwaarschriften, ongegrond zijn verklaard. Gelet op de plaatselijke situatie, als geduid ter zitting, moet worden geoordeeld dat, ten aanzien van eiseres sub 2 (anders dan ten aanzien van eiseres sub 1) niet kan worden volgehouden dat sprake is van merkbare aanwezigheid van de locatie, nu deze vanuit haar woning niet zichtbaar is en zij evenmin overlast van doorgaand verkeer (richting locatie) hoeft te vrezen. Verweerder heeft eiseres sub 2 derhalve ten onrechte als partij in de bezwaarschriftprocedure aangemerkt, weshalve haar beroep, zij het op andere gronden dan namens haar aangevoerd, gegrond dient te warden geacht. Terzake van dit beroep wordt mitsdien beslist als aangegeven in rubriek III, waarbij zij aangetekend dat de rechtbank aanleiding heeft gezien het bedrag van de veroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb te matigen gelet op het bestaan van een met dit beroep samenhangende zaak (het beroep van eiseres sub 1) en op de reden van gegrondverklaring van dit beroep. Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x f 710,00 x 1 x 0,5 x 0,5 = f 177,50.
Ten aanzien van de beroepen van eisers sub 1 en sub 3 overweegt de rechtbank als volgt. Voorop dient te staan dat het bestreden besluit (casu quo het daaraan ten grondslag liggende besluit tot wijziging van een aanwijzingsbesluit) berust op een aan verweerder toekomende discretionaire bevoegdheid, hetgeen betekent dat hij in beginsel over een zekere mate van vrijheid beschikt om naar eigen inzicht en goeddunken uitvoering te geven aan deze bevoegdheid. Aan de rechtbank komt in dezen slechts een beperkte - marginale - toetsing toe. De rechtbank kan echter wel beoordelen of verweerder bij de uitoefening van vorenbedoelde bevoegdheid in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
In het onderhavige geval is een bevoegdheid in geding welke verweerder ontleent aan artikel 3.1.5, eerste lid, van de APV. Dit artikel is opgenomen in het derde hoofdstuk van de APV, welk hoofdstuk handelt over "Bordelen, sexwinkels, drugshandel, horeca-inrichtingen". De litigieuze bepaling is geplaatst in een afdeling die als opschrift draagt "Bordelen, sexwinkels e.d., drugshandel". Gelet op de bepalingen die in deze afdeling zijn opgenomen is de rechtbank van oordeel dat doel en strekking van dit deel van de APV met name is gelegen in het geven van voorschriften teneinde een aantal bijverschijnselen en neveneffecten die optreden rond voornoemde onderwerpen, te beteugelen. Het gaat dan om de ongewenste gevolgen van (de exploitatie van) bordelen, sexwinkels en dergelijke en drugshandel voor - eerst en vooral - de openbare orde. Hierin is naar het oordeel van de rechtbank het motief van dit deel van de APV (en derhalve ook van hierop gebaseerde besluiten) gelegen. Gelet hierop kan de rechtbank verweerder niet volgen in diens opvatting dat het besluit van 27 mei 1997 diende te warden herroepen omdat dit een onrechtmatige aanvulling van het Wetboek van Strafrecht zou vormen. Verweerder heeft dit standpunt gemotiveerd door te stellen dat de in het Wetboek van Strafrecht opgenomen regelgeving ten aanzien van, prostitutie (meer specifiek: artikel 250 bis Pro) in dezen als een uitputtende regeling dient te warden beschouwd, weshalve het de lagere wetgever niet meer is toegestaan een aanvullende regeling tot stand te brengen. Aan vorenbedoelde regelgeving ligt evenwel een ander motief ten grondslag dan aan het hier in geding zijnde deel van de APV. Naar het oordeel van de.rechtbank laat de omstandigheid dat de (formele) wetgever prostitutie niet als zedendelict strafbaar heeft willen stellen, onverlet dat een lagere wetgever op grond van artikel 121 van Pro de Gemeentewet ertoe overgaat in van de openbare orde nadere (aanvullende)regegeving met betrekking tot dit onderwerp tot stand te brengen. Gelet op de verschillende motieven die aan de respectieve regelingen ten grondslag liggen, kan daarom niet worden volgehouden dat het op deze grond opnemen van een algeheel tippelverbod in de APV, dan wel het bij besluit instellen van een dergelijk verbod op grond van een in de APV gegeven bevoegdheid, onrechtmatige aanvulling van het Wetboek van Strafrecht zou zijn. Hetgeen van de zijde van eiseres sub 1 op dit punt is aangevoerd treft in zoverre doel.
Dit oordeel vormt evenwel geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit, nu (de motivering van) dit besluit in afdoende mate wordt gedragen door de overige daaraan door verweerder ten grondslag gelegde overwegingen (casu quo gronden voor herroeping van het besluit van 27 mei 1997). Daartoe wordt allereerst overwogen dat een algeheel tippelverbod in strijd moet worden geacht met artikel 3.1.5 van de APV. Hoewel aan eisers kan worden toegegeven dat de tekst van deze bepaling op dit punt niet geheel eenduidig is, in die zin dat een algeheel tippelverbod niet uitdrukkelijk wordt uitgesloten, stelt de toelichting op deze bepaling buiten twijfel dat zij in de APV is opgenomen ter regulering van het verschijnsel tippelprostitutie en niet om dit verschijnsel geheel te verbieden. Voorts is de rechtbank, in navolging van de president, van oordeel dat een algeheel tippelverbod in strijd moet worden geacht met het in artikel 19, derde lid, van de Grondwet, alsook met het in (enkele van) de in het bestreden besluit genoemde verdragsbepalingen neergelegde recht op vrije keuze van arbeid. Ingestemd moet worden met de opvatting van de president, alsook met die van verweerder, zoals ter zitting herhaald, dat straatprostitutie moet worden aangemerkt als (een vorm van) arbeid, nu daarbij sprake is van een bezigheid waarmee door het verrichten van bepaalde handelingen of prestaties geld wordt verdiend. Het recht op vrije keuze van deze arbeid wordt gewaarborgd door artikel 19, derde lid, van de Grondwet, ingevolge welke bepalingen beperkingen van dit recht slechts bij of krachtens de wet kunnen worden gesteld. Nu de in het primaire besluit van 27 mei 1997 besloten liggende beperking van dit grondrecht niet bij of krachtens de wet in formele zin was gesteld, is verweerder bij het bestreden besluit terecht op deze grond tot herroeping van eerstgenoemd besluit overgegaan.
Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van eisers sub 1 en sub 3 niet, kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder bij het thans bestreden ten onrechte tot herroeping van het (primaire) besluit van 27 mei 1997 is overgegaan. Deze beroepen zijn mitsdien ongegrond te achten, zodat wordt beslist als volgt.
BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
in de zaak met registratienummer AWB 98/388:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voorzover verweerder eiseres ontvankelijk heeft geacht in haar bezwaar;
verklaart eiseres alsnog niet-ontvankelijk in haar bezwaren tegen het besluit van verweerder van 27 Mei 1997 en bepaalt dat deze uitspraak op dit punt in de plaats treedt van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de kosten van de onderhavige procedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op f 177,50 (zijnde de kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de gemeente Heerlen aan eiseres;
bepaalt dat voormelde gemeente aan eiseres het door haar gestorte griffierecht (ad f 210,00) volledig vergoedt;
in de zaken met de registratienummers 98/387 en AWB 98/389:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. R.H.M.J. baron van Hövell tot Westerflier, voorzitter, en mrs. R.C.A.M. Philippart en G.J. Haack, leden,
in tegenwoordigheid van mr. R.M.M. Kleijkers als griffier
en in het openbaar uitgesproken op 2 juni 1999 door mr. van Hövell voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. R. Kleijkers w.g. R. van Hövell tot Westerflier
Voor eensluidend afschrift: de wnd. griffier:
verzonden op: 30 juni 1999
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending vat deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.