Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: 99 / 1631 WET VV DAL
Uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Maastricht inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in het geschil tussen:
A te B, verzoekster,
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Binnenlandse Veiligheidsdienst, verweerder.
Toepassing van artikel 8:81 van de Awb wordt verzocht ten aanzien van het besluit van verweerder van 22 november 1999, kenmerk 1497599/01.
Datum van zitting: 16 december 1999
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder afgifte van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 1, lid 1, aanhef en onder b van de Wet Veiligheidsonderzoeken (Stb. 1996, 525) geweigerd.
Tegen dit besluit is namens verzoekster bij schrijven van 29 november 1999 een bezwaarschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Tevens heeft verzoekster zich gewend tot de president van de rechtbank met het verzoek ter zake een voorlopige voorziening te treffen ex artikel 8:81 van de Awb.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van de Awb ingezonden stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van verzoekster gezonden.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 16 december 1999, waar verzoekster in persoon is verschenen, bijgestaan door haar raadsman mr R.W.E. Luijten, terwijl verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr J.L.M. Neijndorff.
Bij faxschrijven d.d. 21 december 1999 zijn door verweerder desgevraagd nog nadere stukken ingebracht, die aan de gemachtigde van verzoekster zijn doorgezonden. Daarna heeft de president het onderzoek gesloten.
II. OVERWEGINGEN.
In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De president ziet geen beletselen om verzoekster in haar verzoek te ontvangen. Ook acht hij het spoedeisend belang gezien het door verzoeksters werkgeefster aangezegd ontslag, voldoende gegeven.
Indien, zoals in casu, een bepaald spoedeisend belang aanwezig is, bestaat echter eerst aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien het belang van verzoekster bij de gevraagde voorziening zodanig is dat het zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij afwijzing van die voorziening. In het kader van die belangenweging kan worden betrokken een voorlopig oordeel van de president over het geschil in de hoofdzaak.
Hierbij neemt hij de navolgende enerzijds gestelde en anderzijds erkende, dan wel niet of onvoldoende weerlegde, alsmede uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken feiten en omstandigheden in aanmerking.
Verzoekster is van Marokkaanse nationaliteit en verblijft sedert 11 augustus 1997 in Nederland. Per 14 oktober 1999 is zij voor de functie van stewardess in loondienst getreden van AIR Exel Netherlands B.V. gevestigd te Maastricht/Aachen Airport te Beek. In dit kader is zij op 16 september 1999 op voet van het bepaalde in artikel 4 lid 1 van de Wet Veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wet) door voormelde werkgeefster aangemeld voor een veiligheidsonderzoek bij de Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD).
Bij brief van 13 oktober 1999 heeft verweerder in reactie op deze aanmelding aan verzoekster zijn voornemen tot een afwijzende beschikking kenbaar gemaakt.
In de door verzoekster bij brief van 19 oktober 1999 ingediende zienswijzen heeft verweerder geen aanleiding gezien om van dit voornemen af te zien, waarna hij vervolgens bij het thans bestreden besluit van 22 november 1999 op grond van artikel 8 van de Wet de afgifte van de verzochte verklaring heeft geweigerd.
Aan de afwijzende beschikking heeft hij ten grondslag gelegd dat het onderzoek door de BVD onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om een oordeel te geven omtrent de vraag of verzoekster onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Hij heeft hierbij het standpunt ingenomen dat de beoordelingsperiode zich over vijf jaar dient uit te strekken en dat nu verzoekster in vorenbedoelde periode grotendeels in Marokko heeft gewoond en daarenboven de BVD niet kan beschikken over gegevens uit dat land in verband met het ontbreken van een relatie met haar zusterdienst in Marokko, sprake is van een situatie als bedoeld in het tweede gedeelte van het tweede lid van artikel 8 van de Wet. Ter weerlegging van de zienswijzen heeft hij in het bestreden besluit nog overwogen dat een verklaring van goed gedrag in dit verband als onvoldoende moet worden aangemerkt, terwijl volgens de Memorie van Toelichting (MvT) bij het regelen van weigering van de onderhavige verklaring wegens onvoldoende gegevens een afweging is gemaakt tussen de belangen van de betrokkene en de Staat. Hierbij heeft de wetgever de belangen van de Staat zwaarder laten wegen.
Verzoekster heeft zich hiermede niet kunnen verenigen en heeft op 29 november 1999 bezwaar aangetekend, alsmede teneinde dreigend onevenredig nadeel door ontslag te voorkomen een voorziening ex artikel 8:81 van de Awb aangevraagd, strekkende tot schorsing van het bestreden besluit, alsmede de last dat verzoekster gedurende een termijn tot zes weken na de door verweerder te nemen beslissing op bezwaar wordt behandeld als ware aan haar een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in de Wet verleend.
In bezwaar heeft zij aangevoerd dat de door verweerder gehanteerde periode van 5 jaar geen grondslag vindt in de Wet. Ter adstructie is verwezen naar punt 5, onder drie sub e van de door verweerder zelf uitgegeven toelichting op de Wet, waaruit naar verzoeksters mening volgt dat de genoemde vijfjarentermijn niet strikt te hanteren is, doch ingeval van een verblijf korter dan vier of vijf jaar eveneens een verklaring kan worden afgegeven. Dit maakt dat het besluit naar verzoeksters oordeel een deugdelijke motivering ontbeert.
Daarenboven heeft verzoekster opgemerkt dat artikel 8, lid 2 van de Wet een bevoegdheid behelst, zodat bij het ontbreken van voldoende gegevens verweerder niet gehouden is tot weigering, doch terzake een afweging dient te maken, waarbij rekening wordt gehouden met de overige omstandigheden van het geval, zoals in casu de omstandigheid dat zij heeft gewerkt voor Royal Air Maroc (RAM) en de afgifte van een Marokkaanse verklaring van goed gedrag. Verzoekster vermag niet in te zien waarom de screening, die heeft plaatsgevonden in het kader van haar werk bij RAM, niet door RAM bevestigd zou kunnen worden in plaats van door de Marokkaanse inlichtingendienst.
In dit geding ligt thans in het kader van de hierboven weergegeven weging de vraag voor of het bestreden besluit met in achtname van het bepaalde in artikel 8:69 Awb in rechte stand zal kunnen houden. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
In artikel 1, lid 1 aanhef en sub a van de Wet is bepaald dat in de Wet onder vertrouwensfunctie wordt verstaan: " een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen;", terwijl ingevolge voormeld artikellid aanhef en sub b onder verklaring dient te worden verstaan: "een verklaring dat uit het oogpunt van de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon;".
Onbestreden is gebleven en ook de president gaat hiervan uit dat de door verzoekster geambieerde functie van stewardess, een zogenaamde vertrouwensfunctie is als bedoeld in artikel 1, lid 1 aanhef en sub a juncto artikel 3, lid 1 van de Wet, zodat op grond van artikel 4, derde lid van de Wet de werkgeefster verzoekster eerst met de vervulling van deze functie kan belasten, nadat verweerder ten aanzien van haar een verklaring als bedoeld in artikel 1, eerste lid aanhef en sub b van de Wet heeft afgegeven.
Ingevolge artikel 7, lid 1 van de Wet wordt ten aanzien van de betrokken persoon door de BVD een veiligheidsonderzoek ingesteld, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd.
In artikel 8, tweede lid van de Wet is bepaald dat een verklaring slechts kan worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Uit de tekst en strekking van laatstvermeld artikellid volgt dat de hier opgenomen weigeringsgronden als limitatief dienen te worden aangemerkt. Voorts zij verwezen naar de MvT, die terzake vermeldt dat het bij het weigeren van de verklaring om een gebonden bevoegdheid gaat, waarbij alleen acht mag worden geslagen op de in de Wet genoemde weigeringsgronden (TK 1994-1995, 24023).
Verweerder heeft de weigering gebaseerd op de tweede in artikel 8, lid 2 van de Wet vermelde grond, zodat in zoverre de weigering berust op een voldoende deugdelijke juridische grondslag.
In de MvT is voorts opgenomen dat, alhoewel het weigeren van de verklaring een gebonden bevoegdheid is in de zin zoals hiervoor aangegeven, de gekozen formulering noodzakelijkerwijs een zekere beoordelingsvrijheid met zich meebrengt. In dit verband wordt erop gewezen dat de administratieve rechter de mogelijkheid heeft om de wijze waarop van de beoordelingsvrijheid door het beschikkende bestuursorgaan gebruik is gemaakt, aan een volledige rechtmatigheidstoets te onderwerpen.
Gelet op de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen en de MvT, alsmede de door partijen ingenomen standpunten is dan vervolgens de vraag aan de orde of verweerder zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat ten materiële voldaan is aan dit weigeringscriterium.
Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
Omtrent de aan de orde zijnde weigeringsgrond is in De MvT opgenomen dat weigering van de verklaring ook zal moeten plaatsvinden, indien het onderzoek hoewel dat op zorgvuldige wijze is verricht, niet voldoende gegevens oplevert op basis waarvan verantwoord een oordeel kan worden gegeven.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek uitsluitend geacht kan worden voldoende gegevens op te leveren indien dit onderzoek zich uitstrekt over een ononderbroken periode van tenminste vijf jaar, onmiddellijk voorafgaand aan de datum van aanmelding voor het veiligheidsonderzoek. Indien een onderzoek over een dergelijke periode niet mogelijk is, brengt dit naar verweerders oordeel mee dat reeds daardoor voldaan is aan de gehanteerde weigeringsgrond.
Gelet op het vorenstaande heeft de president te beoordelen of het onderzoek als zorgvuldig kan worden aangemerkt, waarbij betrokken dient te worden de vraag of verweerders "vijfjarenbeleid" de rechterlijke toets kan doorstaan.
Dienaangaande overweegt de president dat hij verweerders standpunt terzake niet kan volgen en vooralsnog niet vermag in te zien, waarom een onderzoek dat een periode van minder dan vijf jaar omvat per definitie onvoldoende gegevens oplevert en zodoende altijd tot een weigering zou moeten leiden. In de Wet is voor dit uitgangspunt geen enkel aanknopingspunt te vinden. Dat de termijn van vijf jaar, een termijn zou zijn die ook door de NAVO wordt gehanteerd, acht de president ten dezen onvoldoende, nu niet is komen vast te staan in welk kader de NAVO deze termijn hanteert, dan wel of er sprake is van veiligheidsrisico's van overeenkomstige aard en mate. Voorts heeft verweerder in dit verband verwezen naar het herhaald veiligheidsonderzoek als bedoeld in artikel 9 van de Wet, waar een termijn van 5 jaar wordt genoemd. Gelet op de tekst van de wet en de MvT behelst artikel 9 uitdrukkelijk een bevoegdheid en geen verplichting tot heronderzoek, zodat de president de relevantie van de in dit artikel genoemde termijn voor het onderhavige strikte beleid ontgaat. Tien jaar of nooit meer is immers ook mogelijk.
De president acht het dan ook niet onwaarschijnlijk dat het door verweerder ter invulling van de beoordelingsvrijheid terzake de weigeringsgrond gehanteerde vijfjarenbeleid, in een eventuele bodemprocedure de rechtmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan.
Daar komt nog bij dat het beleid niet op schrift is gesteld en evenmin als zodanig is kenbaar gemaakt. Zelfs de door verweerder uitgegeven toelichting maakt geen gewag van dit beleid.
Zo deze beleidslijn wel als redelijke zou kunnen worden aangemerkt, valt niet in te zien op grond waarvan uitsluitend gegevens die verkregen zijn via het officiële contact met een zusterorganisatie aangemerkt zouden kunnen worden als terzake relevante gegevens. Ook voor deze opvatting is geen steun te vinden in de Wet, noch in de MvT.
Door verweerder is desgevraagd ter zitting medegedeeld, dat indien er wél een band is met een zusterorganisatie op grond waarvan persoonsgegevens kunnen worden uitgewisseld, het onderzoek er uitsluitend uit bestaat te informeren of de betrokkene in het bestand van die zusterdienst voorkomt. Een ontkennend antwoord leidt dan tot afgifte van de verklaring. Naar het oordeel van de president is onvoldoende komen vast te staan dat het verweerder niet vrij staat om met toestemming van de betrokkene de zusterorganisatie deze vraag voor te leggen. Dat het de BVD niet is toegestaan om op vreemd grondgebied onderzoek te verrichten, zoals ter zitting als verweer is aangevoerd, kan hieraan naar dezerzijds oordeel bezwaarlijk in de weg staan, nu het de president niet erg aannemelijk voorkomt dat het vanaf Nederlands grondgebied telefonisch of schriftelijk contact opnemen met organisaties, personen of ondernemingen in het buitenland, zou kunnen worden gekwalificeerd als het doen van onderzoek buiten de grenzen. Zo dit al het geval zou zijn, heeft verweerder nagelaten zulks gemotiveerd te onderbouwen. Ook in de door verweerder nader ingebrachte stukken kan naar het oordeel van de president geen steun gevonden worden voor verweerders stelling. Uit de verslaglegging van de behandeling van kamervragen blijkt immers uitsluitend dat hiermede terughoudend dient te worden omgegaan, waaruit logischerwijs moet worden geconcludeerd dat het inwinnen van inlichtingen in beginsel niet ongeoorloofd of verboden is. Voorts zij opgemerkt dat de achtergrond van deze aanbeveling gelegen is in de kwetsbare positie van asielzoekers, die mogelijkerwijs door het vragen van inlichtingen bij en het uitwisselen van gegevens met de inlichtingendienst van het land van herkomst worden blootgesteld aan intimidatie. De president vermag niet in te zien waarom zulks, zoals verweerder heeft betoogd, mutatis mutandis op verzoekster van toepassing zou zijn. Haar positie is immers een geheel andere, terwijl zij daarenboven uitdrukkelijk toestemming heeft verleend om inlichtingen in te winnen bij de zusterdienst; sterker nog, zij heeft verweerder daarom zelfs verzocht.
Voorts overweegt de president in dit verband dat indien ook gegevensvergaring op informele basis bij de zusterdienst uitgesloten zou zijn op grond van (het ontbreken van) bilaterale verdragen -hetgeen door verweerder, zoals hierboven overwogen, vooralsnog onvoldoende aannemelijk is gemaakt- de inspanningsverplichting van verweerder met zich brengt dat verweerder tenminste een poging onderneemt om elders relevante gegevens te verkrijgen. Zo valt voorshands niet in te zien waarom door verweerder niet om inlichtingen gevraagd wordt bij de RAM, zoals door verzoekster aangegeven. Aannemelijk is immers dat de RAM ook een screening heeft verricht bij indiensttreding van verzoekster. Niet gesteld of gebleken is dat er grond bestaat om aan juistheid van de door de RAM te verstrekken inlichtingen te twijfelen, zodat op basis van de aldus verkregen gegevens niet verantwoord tot een oordeel gekomen zou kunnen worden.
Nu verweerder bij zijn onderzoek heeft volstaan met de constatering dat verzoekster korter dan vijf jaren in Nederland verbleef en de BVD geen band heeft met de zusterorganisatie van het land waar verzoekster voorafgaand aan haar vestiging in Nederland verbleef, is de president van oordeel dat verweerder aldus handelend te kort geschoten is in zijn inspanningsverplichting, waardoor de beschikking tot stand gekomen is in strijd met de zorgvuldigheid en dientengevolge daarenboven een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert.
Op grond van bovenstaande overwegingen is de president van oordeel dat naar het zich laat aanzien het bestreden besluit in zijn huidige vorm in rechte geen stand zal kunnen houden.
Dit oordeel leidt, gelet op de hierboven aangegeven belangenweging die de president in het kader van deze procedure dient te verrichten, echter nog niet tot het toewijzen van de gevraagde voorziening.
Voorop gesteld zij hierbij dat in casu, nu er immers een afwijzende beschikking voorligt, een schorsing van het bestreden besluit weinig zinvol is en in de positie van verzoekster geen wijziging zal brengen.
Voor toewijzing van de door verzoekster verzochte voorziening, eruit bestaande dat zij wordt behandeld als ware zij in het bezit van de aan de orde zijnde verklaring, ziet de president evenwel geen ruimte. Het is immers niet uit te sluiten dat, indien een als zorgvuldig aan te merken onderzoek wordt verricht, dan wel verweerder het beleid nader gemotiveerd kan onderbouwen, er alsnog sprake zal kunnen zijn van een weigeringsgrond. Gelet hierop staan naar dezerzijds oordeel het doel en de strekking van de Wet aan een toewijzing van de voorziening als verzocht in de weg. De president verwijst hiervoor nog naar de MvT bij artikel 8 van de Wet die met betrekking tot de onderhavige weigeringsgrond uitdrukkelijk vermeldt dat bij de belangenafweging die in dit kader gemaakt is tussen de belangen van de betrokkene en die van de staat, de laatste "naar ons oordeel" hier zwaarder dienen te wegen.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:84 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De president van de arrondissementsrechtbank te Maastricht:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gedaan door mr. R.C.A.M. Philippart in tegenwoordigheid van mr. L.M.J.A. Dassen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 december 1999 door mr. Philippart voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. L.M.J.A. Dassen w.g. Philippart
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op:
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.