Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg.nr.: 99/379 WVG Z BUC
Inzake : De directie van de Woningvereniging Spaubeek, eiseres,
tegen : het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Beek, verweerder.
Datum van het bestreden besluit: 11 februari 1999
nummer: 30460
Datum zitting: 23 maart 2000.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 11 februari 1999 heeft verweerder het door eiseres ingediende bezwaarschrift van 12 oktober 1998 - op formele gronden - gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres, bij schrijven van 11 maart 1999 beroep ingesteld en bij brief van 27 maart 1999 aanvullende gronden aangevoerd.
Verweerder heeft bij schrijven van 27 april 1999 een verweerschrift ingediend.
De door verweerder ter voldoening aan artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken alsmede het verweerschrift zijn op 6 mei 1999 in afschrift aan eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 maart 2000, alwaar namens eiseres de heren L.J. Geysen en J.M.W. Mesters zijn verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de heer A.H.G. Schlenter, ambtenaar ter gemeentesecretarie.
II. OVERWEGINGEN.
1. De feiten.
Op 2 december 1997 is door de gemeenteraad van verweerders gemeente het besluit genomen een financiële bijdrage van f 469.000,-- te leveren ten behoeve van de totale financiering van het Woonzorgcomlex-project (Wozoco) aan de Musschenberg te Spaubeek. Hiervan werd f 269.000,-- gefinancierd uit de reserve van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). Het project omvat 30 zorgwoningen voor bejaarden met een medische indicatie en twee interne zorgruimten voor multifunctioneel gebruik. Aan het project is een gemaximaliseerde huurprijs gekoppeld om zo de woningen met name ook voor de lagere inkomensklasse bereikbaar te houden.
Er wordt tevens een gemeentelijke subsidie ad f 2.000,-- per woning toegekend voor aanpassing van de woningen aan de normering voor ouderen op grond van de zogenaamde 13 punten lijst.
Begin 1998 hebben diverse gesprekken tussen verweerder en eiseres omtrent de wenselijkheid en mogelijkheden van het in het kader van de zorgfunctie tijdens de bouw, en dus vooraf, aanbrengen van diverse voorzieningen/hulpmiddelen in de zorgwoningen, zodat de geïndiceerde bejaarden zo goed mogelijk kunnen functioneren.
Eiseres heeft, na hiertoe aan aantal aanzetten te hebben gegeven, bij brief van 25 maart 1998 expliciet aan verweerder gevraagd ter formalisering van een en ander een principe-uitspraak te doen. Verweerder verlangt, onder meer bij schrijven van 9 april 1998, alvorens een dergelijke uitspraak te doen dat eiseres een offerte met betrekking tot de noodzakelijk geachte voorzieningen overlegt.
Bij brief van 12 juni 1998 wordt van de door eiseres noodzakelijk en wenselijk geachte voorzieningen een offerte ter hand gesteld. Deze brief is door verweerder als aanvraag aangemerkt. Bij besluit van 1 september 1998 is, onder afwijzing van de rest van de gevraagde voorzieningen, aan eiseres een bedrag van f 19.627,50 ten behoeve van de kosten van een thermostatische mengkraan in de douche en een verhoogd toilet in alle woningen van het project toegekend.
Tegen eerdergenoemd besluit heeft eiseres bij schrijven van 12 oktober 1998 een bezwaarschrift ingediend.
(Mede) naar aanleiding van voormeld bezwaarschrift werd door verweerder geconstateerd dat aan het bestreden besluit een aantal formele gebreken kleefden. Verweerder is derhalve bij besluit van 17 november 1998 overgegaan tot herziening van de geconstateerde gebreken.
Eiseres heeft het bezwaarschrift ongewijzigd gehandhaafd.
Naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift is eiseres in de gelegenheid gesteld om haar bezwaren op 15 december 1998 ter hoorzitting van de vaste commissie voor de behandeling van bezwaar en beroepschriften nader toe te lichten, van welke gelegenheid eiseres gebruik heeft gemaakt. Van het verhandelde ter hoorzitting is een verslag gemaakt, dat zich bij de stukken bevindt.
De commissie heeft aan verweerder geadviseerd het bezwaarschrift - op formele gronden- gegrond te verklaren en te voorzien van nadere motivering.
Bij het thans bestreden besluit van 11 februari 1999 heeft verweerder het bezwaarschrift, in navolging van het advies van de commissie, op formele gronden gegrond verklaard.
2. Het bestreden besluit.
Reeds in een vroeg stadium heeft overleg tussen eiseres en verweerder plaatsgevonden, doch van een formeel besluit was eerst sprake bij totstandkoming van het bestreden besluit van 1 september 1998.
Door verweerder zijn nooit toezeggingen gedaan. Door verweerder is louter positief meegedacht over het vooraf aanbrengen van voorzieningen, maar dit altijd met inachtneming van de Wvg-criteria.
Tijdens de correspondentie is bovendien op een aantal punten reeds gereageerd. Zo is reeds bij brief van 9 april 1998 aangegeven dat een aantal besproken punten reeds op de 13 punten lijst voorkwam, dan wel zaken betrof die uit veiligheidsoogpunt wenselijk waren. Hierbij werd aangetekend dat voor veiligheidsvoorzieningen in het kader van de Wvg nimmer een vergoeding mogelijk is.
Onder toepassing van artikel 8.2 van de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Beek (L.) 1994, hierna te noemen de verordening, - restclausule die burgemeester en wethouders de mogelijkheid biedt te handelen naar bevind van zaken - is, in afwijking van artikel 1.2 van de verordening, het uitgangspunt verlaten dat de voorziening in overwegende mate op het individu gericht moet zijn en is aan de woningbouwvereniging (eiseres) preventief een aantal voorzieningen in het kader van de Wvg toegekend. Dit omdat het goedkoper en efficiënter was om een aantal voorzieningen reeds tijdens de bouw in alle woningen aan te brengen, dan deze achteraf op grond van gebleken ergonomische beperkingen van individuele bewoners in een aantal woningen afzonderlijk aan te brengen.
Gemeenschappelijke voorzieningen aangebracht in gemeenschappelijke woonruimten komen nimmer voor vergoeding op basis van de Wvg in aanmerking. Artikel 2.14 van de verordening ziet namelijk op woningaanpassingen in gemeenschappelijke woonruimten die op een individuele gehandicapte gericht zijn en noodzakelijk zijn om deze persoon toegang te verschaffen tot zijn woning.
Nu de door eiseres gevraagde gemeenschappelijke voorzieningen bovendien onlosmakelijk verbonden zijn met de bouw van een wooncomplex met een zorgfunctie, is geen aanleiding om gebruik te maken van artikel 8.2 van de verordening.
Nu gedurende de procedure niet is gebleken van onbillijkheden van overwegende aard, bestaat geen aanleiding voor toepassing van artikel 8.1 van de verordening (hardheidsclausule).
In het bestreden besluit zijn uiteindelijk die voorzieningen aangebracht waarvan de verwachting bestond dat deze later na individuele aanvragen van bewoners in een groot aantal woningen aangebracht zouden moeten worden.
Ten aanzien van het bedrag van f 269.000,-- dat uit de Wvg reserve gefinancierd is, verdient opmerking dat hier geen enkele relatie met onderhavige aanvraag aanwezig is. De Wvg-reserve is aangewend om het project met betaalbare huren te realiseren.
3. Het beroep.
Naar eiseres aanneemt betreft het besluit van 23 november 1998 - lees 17 november 1998 - een besluit waarop artikel 6:18 e.v. van de Awb ziet. Wat de status en het rechtsgevolg van de brief van 3 september 1998 - lees 1 september 1998 - betreft, blijft zulks onduidelijk. Er is immers geen sprake van een herstel van een evidente vergissing of fout. Nu een aantal zaken ten opzichte van het besluit van jongste datum nader worden beargumenteerd, komt eiseres wellicht in een slechtere positie te verkeren dan bij het eerder besluit, hetgeen onrechtmatig geoordeeld moet worden.
Door verweerder is zonder voorbehoud gesteld dat - in afwijking van artikel 1.2 van de verordening - voor het Wozoco-project, het uitgangspunt individualisering wordt verlaten en dat het toelaatbaar is preventief voorzieningen aan te brengen.
Gedurende de diverse contacten die aan het formele besluit vooraf gingen, is het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de formele besluitvorming ruimhartiger zou zijn.
Eiseres plaatst met name kanttekeningen bij de wijze waarop de standpunten met betrekking tot "individualisering", "gezamenlijke ruimten" en "algemeen gebruikelijk" gedurende de procedure zijn uitgewerkt.
Door te stellen dat de toepassing in het kader van de Wvg altijd dient te zijn gericht op het individu, miskent verweerder het integrale karakter van het Wozoco-project en de bedoeling van de wet zelf.
Ten aanzien van artikel 2.14 van de verordening, dat op voorzieningen in gemeenschappelijke ruimten ziet, had naar het oordeel van eiseres door verweerder toepassing gegeven moeten worden aan artikel 8.2 van de verordening.
Eiseres leidt uit de uitermate trage afdoening van de zijde van verweerder af dat sprake is van een vertragingstechniek. Door het uitblijven van een (tijdig) besluit - alles was reeds zes maanden voor de formele aanvraag inzichtelijk - heeft verweerder juist de gewekte verwachtingen bevestigd.
4. Verweer.
Ten aanzien van hetgeen door eiseres is aangevoerd met betrekking tot een vertragingstechniek overweegt verweerder het volgende. Op 18 januari 1998 werd een verzoek van eiseres ontvangen tot bekendmaking van het standpunt omtrent de in het Wozoco-project vooraf aan te brengen voorzieningen. Verweerder heeft eiseres begin maart 1998 verzocht een offerte te overleggen teneinde duidelijkheid te verkrijgen. Deze offerte is bij brief van 12 juni 1998 aangeleverd. Op basis hiervan is het besluit van 1 september 1998 tot stand gekomen. Verweerder is dan ook van oordeel dat het verwijt dat sprake is van een vertragingstechniek volkomen onterecht is.
5. Beoordeling
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen of verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
5.1. De rechtbank zal allereerst de vraag bespreken of door verweerder een juiste toepassing is gegeven aan artikel 6:18 en Pro 6:19 van de Awb.
Verweerder heeft bij besluit in primo van 1 september 1998 een geldbedrag ten behoeve van een aantal woonvoorzieningen aan eiseres toegekend.
Bij schrijven van 12 oktober 1998 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
(Mede) naar aanleiding van dit bezwaar is het besluit van 1 september 1998 bij besluit van 17 november 1998 door verweerder herzien, zonder dat sprake was van intrekking van het eerste besluit.
Verweerder wordt geacht toepassing te hebben gegeven aan de in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid tot wijziging van een besluit waartegen bezwaar aanhangig is.
Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder het bezwaar vervolgens kennelijk ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder door vooromschreven handelwijze de artikelen 6:18 en 6:19 op onjuiste wijze heeft toegepast en overweegt hieromtrent het navolgende.
Een bestuursorgaan mag op grond van de artikelen 6:18, eerste en derde lid juncto 6:19 van de Awb hangende bezwaar - behoudens enkele in de wettelijke regeling vermelde uitzondering - geen besluit nemen, waarvan de inhoud en de strekking met het oorspronkelijke besluit overeenkomt. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 juni 1997, RSV 1998, 63.
Uit de redactie van het nieuwe besluit blijkt dat geen sprake is van een wijziging in de rechtsbetrekking tussen bestuursorgaan en eiseres zoals die bij het bestreden besluit was vastgesteld. De herziening ziet naar het oordeel van de rechtbank in casu op een aanvulling/verbetering van de motivering (mede) naar aanleiding van de kanttekeningen die eiseres in bezwaar tegen het besluit van 1 september 1998 heeft aangevoerd.
Nu niet is gebleken van gewijzigde omstandigheden die het nemen van een nieuw besluit van gelijke strekking rechtvaardigen, had het in een geval als het onderhavige in de rede gelegen het motiveringsgebrek bij beschikking op bezwaar te helen. Door het motiveringsgebrek met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb te herstellen wordt op onjuiste wijze van deze artikelen gebruik gemaakt.
Een en ander betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 17 november 1998 wegens strijd met artikel 6:18, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.
5.2. In dit geding dient de rechtbank vervolgens de vraag te beantwoorden of de Wvg ziet op het verstrekken van een subsidie aan een woningbouwvereniging als in casu ter zake van woonvoorzieningen ten behoeve van toekomstige bewoners van woningen in woon-zorg-complexen.
Artikel 2, eerste lid, van de Wvg bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelname aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe bij verordening regels vaststelt.
Artikel 2, tweede lid, van de Wvg bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op gehandicapten die verblijven in een instelling die ingevolge artikel 8 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is toegelaten.
Nu onderhavig woon-zorg-complex geen erkende instelling als bedoeld in artikel 8 van Pro de AWBZ is, vallen de bewoners/woningen van het complex onder de zorgplicht van de Wvg. In dit kader is bepalend dat een scheiding tussen wonen en zorg is aangebracht.
5.3. Nu vastgesteld is dat de toekomstige bewoners van de zelfstandige woningen in het Wozoco in principe vallen onder de zorgplicht van de Wvg is de vraag aan de orde of woonvoorzieningen in het kader van de Wvg, die door een woningbouwvereniging ten behoeve van de toekomstige bewoners voor alle woningen "collectief" zijn aangevraagd, aan de woningbouwvereniging kunnen worden toegekend.
De rechtbank overweegt hieromtrent het navolgende.
5.3.1. Artikel 1.2, eerste lid, van de verordening bepaalt dat een voorziening slechts kan worden toegekend voor zover:
a. deze in overwegende mate gericht is op het individu;
b. deze langdurig noodzakelijk is om diens beperkingen op het gebied van het wonen of zich binnen of buiten de woning verplaatsen op te heffen of te verminderen;
c. deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als goedkoopst adequate oplossing kan worden aangemerkt.
Artikel 1.2, derde lid, van de verordening bepaalt dat geen voorziening wordt toegekend:
a. indien de voorziening voor een persoon als de aanvrager algemeen gebruikelijk is;
b. voor zover op grond van enige andere wettelijke regeling aanspraak op de voorziening bestaat.
De door burgemeester en wethouders te verstrekken woonvoorziening kan ingevolge artikel 2.1 van de verordening bestaan uit een financiële tegemoetkoming in de kosten van:
a. ..;
b. woning-aanpassing;
c. woonvoorzieningen van niet bouwkundige of woontechnische aard;
d. ..;
e. ..;
f. ..;
Op grond van artikel 2.14 van de verordening kunnen burgemeester en wethouders een financiële tegemoetkoming verlenen voor het treffen van de volgende voorzieningen aan een gemeenschappelijke ruimte, indien zonder deze woningaanpassing de woonruimte voor de gehandicapte ontoegankelijk blijft:
a. het verbreden van toegangsdeuren;
b. het aanbrengen van elektrische deuropeners;
c. ..;
d. drempelhulpen of vlonders;
e. het aanbrengen van een extra trapleuning bij een portiekwoning;
f. .. .
Artikel 8.1 van de verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen ten gunste van de gehandicapte of de woningeigenaar kunnen afwijken van de bepalingen van de verordening, indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
Artikel 8.2 van de verordening bepaalt dat burgemeester en wethouders beslissen in gevallen, de uitvoering van verordening betreffende, waarin de verordening niet voorziet.
5.3.2. Één van de voornaamste uitgangspunten van de Wvg is dat een voorziening slechts kan worden toegekend voor zover deze in overwegende mate op het individu is gericht.
Dit uitgangspunt is in artikel 1.2, eerste lid, sub a, van de model-verordening, welke teneinde de gemeenten te ondersteunen in het formuleren van een gemeentelijk verstrekkingenbeleid en rechtsongelijkheid tegen te gaan, is ontwikkeld, neergelegd. Deze bepaling is door verweerder overgenomen in zijn eigen verordening.
Verweerder erkent van artikel 1.2, eerste lid, sub a, van de verordening afgeweken te zijn en legt hieraan artikel 8.2 van de verordening ten grondslag. Ingevolge dit artikel beschikken burgemeester en wethouders over de bevoegdheid in alle niet-voorziene situaties naar bevind van zaken te handelen.
De rechtbank is van oordeel dat door verweerder aan voornoemd artikel een onjuiste uitleg is gegeven.
Artikel 8.2 van de verordening ziet naar het oordeel van de rechtbank op situaties waarin de verordening niet voorziet, hetwelk impliceert dat de betreffende situatie niet in de verordening is geregeld. Onderhavige situatie is echter wel degelijk geregeld in de verordening. Onderwerpelijke gang van zaken - een collectieve aanvraag voor (woon)voorzieningen door een instelling - is ingevolge artikel 1.2 van de verordening, dat afbakent in welke gevallen een Wvg-voorziening kan worden toegekend, zelfs expliciet uitgesloten.
Als enige uitzondering op artikel 1.2, eerste lid, sub a, van de verordening geldt het collectief vervoer. Er moet dus in de overige gevallen altijd één individuele aanvrager zijn die de voorziening aanvraagt en de voorziening moet op die persoon gericht zijn.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder door onderhavig verzoek als aanvraag in het kader van Wvg aan te merken en deze gedeeltelijk toe te wijzen, heeft gehandeld in strijd met artikel 1.2, eerste lid, sub a, van de verordening. Gezien het vorenstaande acht de rechtbank termen aanwezig om het primaire besluit van 1 september 1998 eveneens te vernietigen. Verweerder dient de aanvraag van eiseres alsnog in behandeling te nemen en zich te beraden over de vraag in het kader van welke (wettelijke) regeling de aanvraag beoordeeld dient te worden.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit van 11 februari 1999 alsmede de besluiten in primo van 1 september 1998 en 17 november 1998;
2. draagt verweerder op de aanvraag van 12 juni 1998 alsnog in behandeling te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van f 450,-- wordt vergoed door de gemeente Beek;
Aldus gedaan door mr. H.J.O. Martens in tegenwoordigheid van mr. C.M. Bunschoten als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 april 2000 door mr. Martens voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. C.M. Bunschoten w.g. Martens
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op:
TJ
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang staat voor het bestuursorgaan en een belanghebbende, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid open om zich tot de President van de Centrale Raad van Beroep te wenden met een verzoek ex artikel 8:81 van Pro de Awb.