Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg.nr.: 99 / 1172 BESLU Z DAL
Inzake : Stichting Bijzonder Onderwijs Zuid-Limburg SBOZL, eiseres,
tegen : de Raad van de Gemeente Brunssum, verweerder.
Datum van het bestreden besluit: 29 juni 1999,
kenmerk: BW 12837 93/64533F.
Datum zitting: 11 april 2000
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemd besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen verweerders besluit d.d. 22 september 1998, houdende vaststelling van de saldi inkomsten en uitgaven als bedoeld in artikel 5 van Pro de Overhevelingsregeling saldi `Andere voorzieningen' (verder: de Regeling), ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiseres beroep aangetekend.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
De door verweerder nader ingediende stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 11 april 2000. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mevr. mr. P.R.M. Berends-Schillings, verweerder door T.G.J. Ciszko en J. Schillings.
II. OVERWEGINGEN.
De rechtbank gaat op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
Per 1 januari 1997 is de verantwoordelijkheid voor de huisvestingsvoorzieningen in het primair en voortgezet onderwijs gedecentraliseerd. Dit heeft -ondermeer- tot gevolg dat een aantal van de zogenaamde `andere voorzieningen' die voordien op grond van artikel 74 van Pro de Wet op het Basisonderwijs (verder: WBO) c.q. artikel 82 van Pro de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs (verder: ISOVSO) bij de gemeenten werden aangevraagd, thans door de schoolbesturen zelf bekostigd dienen te worden. De gemeenten ontvingen hiervoor tot 1 januari 1997 jaarlijks een genormeerde rijksvergoeding.
Nu vanaf laatstgenoemde datum de schoolbesturen gehouden zijn een aantal voorzieningen zonder gemeentelijke toestemming en bekostiging te verwezenlijken is op grond van de Wet decentralisatie huisvestingsvoorzieningen een regeling getroffen door het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (OC&W) ten behoeve van de overheveling van de saldi zogenaamde `andere voorzieningen'. Deze overheveling heeft betrekking op die voorzieningen waarvoor de gemeenten tot 1 januari 1997 op grond van artikel 74 WBO Pro en artikel 82 ISOVSO Pro een genormeerde rijksvergoeding ontvingen en waarvoor de schoolbesturen met ingang van inwerkingtreding van de decentralisatie de verantwoordelijkheid hebben gekregen en thans ook een vergoeding ontvangen in het kader van de materiële instandhouding. Deze overheveling naar de schoolbesturen van de vergoeding die door het Rijk voorafgaande aan 1997 aan de gemeente is verstrekt, maar door deze nog niet is besteed, dient ertoe, blijkens de Toelichting op de Regeling, om de schoolbesturen in staat te stellen deze voorzieningen op zich te nemen.
In het hiervoor weergegeven kader heeft verweerder met gebruikmaking van het door het Rijk vastgestelde rekenprogramma een concept-saldering opgesteld ten aanzien van eiseres, die met ingang van 1 januari 1998 na een fusie zowel de R.K. basisschool Titus Brandsma, als de R.K. basisschool Langeberg bestuurt.
Hierbij heeft verweerder de totale inkomsten en uitgaven voor voorzieningen aan schoolgebouwen van beide scholen met elkaar verrekend, te weten het negatief saldo ad f 23.475,-- van de Titus Brandsmaschool en het positief saldo ad f 27.896,-- van de R.K. basisschool Langeberg. Dit heeft geresulteerd in een over te hevelen bedrag ad f 4.421,--. Dit concept is op 13 juli 1998 ter instemming aan de schoolbesturen voorgelegd. Bij brief van 17 augustus 1998 heeft eiseres op het concept gereageerd. Zij heeft daarbij aangegeven de gehanteerde peildatum voor wat betreft de bestuurssituatie onjuist te achten en voorts vraagtekens geplaatst bij de juistheid van de opgevoerde uitgaven.
In deze reactie heeft verweerder geen aanleiding gezien om het concept te wijzigen, waarna verweerder op 22 september 1998 de zogenaamde afrekening overheveling saldi andere voorzieningen conform het concept heeft vastgesteld. Bij brief van 2 oktober 1998 is dit besluit aan eiseres bekendgemaakt.
Tegen dit besluit heeft eiseres voor wat betreft de gehanteerde peildatum op 2 november 1998 bezwaar aangetekend. In het kader van de bezwaarprocedure is eiseres ter hoorzitting van 6 januari 1999 in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Van het aldaar verhandelde is verslag opgemaakt, waarna de daartoe bevoegde commissie advies heeft uitgebracht.
In afwijking van dit advies van de bezwaarcommissie, doch conform het advies van het college van burgemeester en wethouders d.d. 21 juni 1999, heeft verweerder vervolgens op 29 juni 1999 het thans bestreden besluit genomen, waarbij de bezwaren van eiseres ongegrond zijn verklaard. Het saldo is daarmee onverkort vastgesteld op f 4.421,--.
Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de interpretatie van de Regeling door de Commissie van bezwaarschriften niet strookt met de bedoeling van deze regeling, die -aldus verweerder- hieruit zou bestaan dat per bevoegd gezag één saldo afgerekend wordt.
Verweerder heeft zich hierbij voorts op het standpunt gesteld dat op grond van de relatie tussen de artikelen 2, lid 4, en artikel 5, lid 3, van de Regeling de inkomsten en uitgaven voor voorzieningen behorend bij de schoolgebouwen van beide scholen toegerekend dienen te worden aan eiseres die immers vanaf 1 januari 1998 deze scholen bestuurt en als gevolg daarvan als juridisch eigenaar van de gebouwen van deze scholen dient te worden aangemerkt.
Eiseres heeft zich hiermede niet kunnen verenigen en heeft beroep doen instellen. In beroep heeft zij aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel XX van de Wet decentralisatie Huisvestingsvoorzieningen (Stb. 1996, 402), alsmede in strijd met de artikelen 7:12, lid 1, en 7:13, lid 7, van de Awb, aangezien het besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd en met name de motivering waarom is afgeweken van het advies van de Commissie, te mager is.
In dit geding ligt thans met in achtname van artikel 8:69 van Pro de Awb de vraag voor of verweerder terecht en op goede gronden eiseresses bezwaren ongegrond heeft verklaard, waarbij in dit geding, gelet op de standpunten van partijen, het geschil zich toespitst op de vraag of verweerder terecht op grond van artikel 5, lid 3, juncto artikel 2, lid 4, van de Regeling 22 september 1998 -zijnde de datum van de vaststelling door de gemeenteraad- als peildatum voor saldering in aanmerking heeft genomen en niet, zoals door eiseres voorgestaan, op grond van artikel 5, lid 1, van de Regeling, als datum daarvoor
31 december 1996 heeft aangehouden. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Artikel XX, houdende Bepaling ontvangsten en uitgaven op grond van de artikelen 74 van de WBO en 82 van de ISOVSO, van de Wijzigingswet op het Basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, alsmede de Wet op het voortgezet onderwijs, in verband met de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen, (Stb. 1996, 402) luidt -voor zover hier van belang- als volgt:
1. De gemeenteraad stelt per 31 december 1996 per bijzondere school de bedragen vast die hij op grond van artikel 74 van Pro de Wet op het basisonderwijs dan wel artikel 82 van Pro de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (..) ten behoeve van die bijzondere school heeft ontvangen respectievelijk heeft uitgegeven (..), voorzover het betreft voorzieningen die na 1 januari 1997 leiden tot exploitatiekostenvergoeding.
2. Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, een normatieve berekeningswijze vastgesteld, alsmede een berekeningswijze gebaseerd op werkelijke kosten. De gemeenteraad beslist volgens welke berekeningswijze hij uitvoering geeft aan het eerste lid.
3. Indien de ontvangsten zoals door de gemeenteraad vastgesteld per bevoegd gezag hoger zijn dan de uitgaven, keert de gemeenteraad aan het desbetreffende bevoegd gezag het verschil uit.
Ter uitvoering van het tweede lid van voormeld artikel van de Wet is op 11 september 1997 de Overhevelingsregeling saldi `Andere voorzieningen' (eerdergenoemde Regeling) vastgesteld en in werking getreden op 4 oktober 1997.
In de artikelen 3 en 4 van de Regeling zijn conform het bepaalde in het tweede lid van de Wet bepalingen opgenomen betrekking hebbend op de vaststelling van de normatieve berekeningswijze en de berekeningswijze gebaseerd op werkelijke kosten. In deze artikelen wordt voor wat betreft de in aanmerking te nemen uitgaven en inkomsten verwezen naar hetgeen dienaangaande is bepaald in artikel 2. In de artikelen 5 en 6 van de Regeling is neergelegd wanneer en tot welk bedrag aan wie tot uitkering wordt overgegaan.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit artikel XX van de wet dat in de onderhavige kwestie 31 december 1996 als peildatum gehanteerd moet worden.
Immers, ingevolge het eerste lid van dit artikel stelt de gemeenteraad per 31 december 1996 per bijzondere school de bedragen vast die zijn ontvangen en uitgegeven ten behoeve van elke school. Ingevolge het derde lid keert de gemeenteraad het positieve saldo (het verschil tussen ontvangsten en uitgaven) per bevoegd gezag aan het desbetreffende bevoegde gezag uit.
Indien en voorzover artikel 5, lid 3, van de Regeling zo wordt uitgelegd dat een andere peildatum wordt gehanteerd dan de in artikel XX gegeven peildatum, dan is naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijd met de letter van de wet. Regel is immers dat een lagere regeling niet in strijd mag zijn met een formele wet, waarvan in casu sprake is.
Indien echter, anders dan verweerder bij het bestreden besluit heeft gedaan, het derde lid van artikel 5 van Pro de Regeling aldus wordt gelezen dat, indien er inmiddels, alvorens tot uitkering op grond van het derde lid van artikel XX van de Wet kan worden overgegaan een wijziging is opgetreden in de juridische eigendom, niet aan de toentertijd bevoegde gezagen, maar aan het gezag, dat op de datum van vaststelling door de gemeenteraad juridisch eigenaar is, wordt uitgekeerd, is dit artikellid níet in strijd met de Wet. Aangezien aangenomen mag worden dat de Minister niet beoogd kan hebben om een regeling vast te stellen die in strijd is met de formele wet, waarop de bevoegdheid tot het opstellen van de regeling is gebaseerd, moet reeds hieruit worden geconcludeerd dat verweerder een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het derde lid van artikel 5, terwijl hij bovendien aldus doende in strijd handelt met de Wet.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de door verweerder aan de Regeling gegeven uitleg in strijd is met de strekking van de Wet. Blijkens de toelichting op de artikelen 5 t/m 7 van de Regeling wordt aan het vaststellen van de saldering en de toeberekening daarvan aan één bevoegd gezag de bestedingsvrijheid op bestuursniveau ten grondslag gelegd. Van een dergelijke bestedingsvrijheid was voor eiseres in casu ten tijde van de bestedingen geen sprake. Tot 1 januari 1998 hadden de beide scholen immers verschillende besturen, die geen enkele invloed hadden op elkaars bestedingen, zodat er geen onderlinge afstemming plaats kon vinden. Eiseres wordt hierdoor thans geconfronteerd met nog niet uitgevoerd onderhoud aan de gebouwen van de Langeberg, waarvoor haar geen gelden zijn of worden overgeheveld, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank niet strookt met de doelstelling en het uitgangspunt van de Wet en van de Regeling. Gelet op genoemde doelstelling ligt het voor de hand dat alleen een positief saldo van elk van de bij de fusie bij eiseres ondergebrachte scholen, bij eiseres wordt ingebracht.
De rechtbank kan zich gezien het bovenstaande dan ook niet verenigen met hetgeen in de door verweerder overgelegde uitspraak van de rechtbank te 's-Hertogenbosch d.d. 25 februari 2000 met betrekking tot deze Regeling is overwogen. Naar het oordeel van de rechtbank leidt deze uitspraak reeds daarom niet tot een ander oordeel, omdat de overweging "Voor de vaststelling van het eindsaldo maakt het immers geen verschil of de inkomsten en uitgaven van de verschillende scholen worden getotaliseerd of dat de afzonderlijke eindsaldi worden gesommeerd." feitelijk al onjuist is.
Hetgeen overigens door verweerder in deze procedure is aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel en behoeft daarom geen nadere bespreking.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet doorstaat. Het beroep van eiseres zal daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten, die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze proceskostenveroordeling heeft betrekking op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarvan het bedrag wordt vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent daarbij ter zake van de verrichte proceshandelingen twee punten met elk een waarde van f 710,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x f 710,-- x 1 = f 1.420,--.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres van 2 november 1998 met inachtneming van deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van f 450,-- wordt vergoed door de gemeente Brunssum;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op f 1.420,--, zijnde de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door de gemeente Brunssum aan eiseres.
Aldus gedaan door mrs. M.C.A.E. van Binnebeke, R.H.M.J. van Hövell tot Westerflier en W.L.J. Voogt in tegenwoordigheid van mr. L.M.J.A. Dassen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 17 mei 2000 door mr. van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.