Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Reg.nr.: 99/486 WET Z DAL
Inzake : A Vastgoed BV, eiseres,
tegen : de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer -Centrale Directie Juridische Zaken-, gevestigd te Den Haag, verweerder.
Datum van het bestreden besluit: 8 maart 1999
Kenmerk: NWI.98126776.
Datum van zitting: 24 februari 2000.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit d.d. 8 september 1998, waarbij de door eiseres ingediende schadeclaim is afgewezen, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namen eiseres bij schrijven van 6 april 1999 een beroepschrift op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend bij de arrondissementsrechtbank te Maastricht.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op
24 februari 2000, alwaar eiseres werd vertegenwoordigd door mr J.L.Stoop, advocaat te Maastricht, en namens verweerder zijn gemachtigde mr J.M. Felkers het woord heeft gevoerd.
II. OVERWEGINGEN.
De rechtbank gaat uit van de navolgende enerzijds gestelde en anderzijds erkende dan wel niet of onvoldoende weersproken, alsmede uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gebleken feiten en omstandigheden.
Tot 30 september 1994 was de Stichting Wijckerstaete eigenaar van 4 complexen huurwoningen te Maastricht. Tot voornoemde datum ontving Wijckerstaete op grond van de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 (BGSH) subsidie van verweerder.
De eigendom van de woningen is door Wijckerstaete overgedragen aan de Stichting Huisvesting R.V.B. Bij deze eigendomsoverdracht is tussen partijen overeengekomen dat de rechten en verplichtingen uit hoofde van de subsidieregeling overgaan op RVB. Verweerder was hiermee bekend en er is vanwege het ministerie ook medewerking verleend aan de overdracht.
De Stichting Wijckerstaete is vervolgens op 1 december 1994 ontbonden, waarna eiseres bij de liquidatie is opgetreden als vereffenaar. De vereffening is op 25 april 1995 beëindigd.
Op 4 maart 1997 heeft verweerder een beschikking genomen, inhoudende een gedeeltelijke terugvordering van gedurende de jaren 1990-1994 verleende subsidies, welke beschikking door verweerder is gecorrigeerd bij de vaststellingsbeschikkingen van 28 maart 1997, aan eiseres toegezonden op 22 april 1997, in dier voege dat ook wordt teruggevorderd over het exploitatie jaar 1994/08-1995/07 en het terugvorderingsbedrag hierdoor f 550.441,62 beloopt.
Deze beschikking(en) heeft verweerder toegezonden aan Wijckerstaete, en wel onder de navolgende adressering:
Stichting Wijckerstaete
p/a A Vastgoed BV
[…]
Tegen deze beschikking(en) is namens eiseres op 11 april 1997 voorzover zij al als belanghebbende te betitelen zou zijn, bezwaar aangetekend, waarbij is aangegeven dat Wijckerstaete op 1 december 1994 is ontbonden en de vereffening op 25 april 1995 is beëindigd, zodat nu de Stichting toen is opgehouden te bestaan, het terugvorderingsbesluit ingetrokken zou moeten worden.
Bij schrijven van 16 april 1997 heeft verweerder eiseres doen weten geen aanleiding te zien voor intrekking van het besluit en eiseres uitgenodigd aanvullende gronden van het bezwaar in te dienen, aan welke uitnodiging eiseres middels een schrijven van 6 mei 1997 gevolg heeft gegeven.
Vervolgens is eiseres in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord, van welke gelegenheid ter hoorzitting van 22 augustus 1997 gebruik is gemaakt. Van het aldaar verhandelde is verslag opgemaakt.
Bij besluit van 28 januari 1998 heeft verweerder eiseres niet-ontvankelijk verklaard, onder de overweging kennis genomen te hebben van de opvatting van eiseres terzake en het daarmee eens te zijn.
Bij schrijven gedateerd 18 mei 1998 heeft eiseres, onder overlegging van bescheiden ter adstructie, verweerder aansprakelijk gesteld voor de kosten die de bezwaarprocedure voor eiseres met zich hebben gebracht en die naar becijfering van eiseres f 51.719,69 bedragen.
Dit schrijven heeft verweerder aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een zelfstandig schadebesluit. Als voorlopig standpunt terzake heeft verweerder te kennen gegeven dat de Staat aansprakelijkheid ontkent en voorts de omvang van de gestelde schade betwist.
Nadat eiseres het verzoek op 27 juli 1998 nader heeft toegelicht, heeft verweerder bij besluit van 8 september 1998 afwijzend beschikt op de schadeclaim. Tegen dit besluit is tijdig bezwaar aangetekend.
Ter hoorzitting van 7 januari 1999 heeft eiseres haar bezwaar nader toegelicht. Van het verhandelde ter hoorzitting is verslag opgemaakt.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseres heeft zich daarmee niet kunnen verenigen en heeft in beroep onderbouwd beargumenteerd dat er sprake is van een besluit 'tegen beter weten in' en dat de in de voorprocedure gemaakte kosten redelijk zijn.
In dit geschil ligt thans met inachtneming van artikel 8:69, tweede lid van de Awb de vraag voor of het besluit in rechte stand kan houden, hetgeen in casu te herleiden is tot de vraag of verweerder terecht en op goede gronden vergoeding van de kosten gemaakt door eiseres in de bezwaarschriftprocedure heeft geweigerd.
Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseresses verzoek tot schadevergoeding niet is gebaseerd op een wettelijke grondslag, maar betreft vergoeding van schade die ontstaan is bij de uitvoering van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Het betreft aldus een zogenaamd zuiver schadebesluit. Aangezien deze rechtbank bevoegd is, c.q. zou zijn, te oordelen over beroepen tegen het -gesteld- schadeveroorzakend besluit, acht de rechtbank zich bevoegd kennis te nemen van het onderhavige beroep.
Voorts zij vastgesteld dat als connex -gesteld- schadeveroorzakend besluit het terugvorderingsbesluit d.d. 4 maart 1997 aan de schadeclaim ten grondslag ligt, zodat uitsluitend de gebreken die kleven aan dit primaire besluit ten dezen relevant kunnen zijn.
Voorzover eiseresses grieven betrekking hebben op handelingen van verweerder in de bezwaarfase, dienen die mitsdien bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een schadeveroorzakend handelen buiten beschouwing te blijven. Door eiseres is immers nagelaten om bij de bestuursrechter op te komen tegen het besluit op bezwaar, zodat van de rechtmatigheid van het handelen of nalaten van verweerder in dit kader moet worden uitgegaan.
Wel kunnen de in dit verband aangevoerde argumenten betrokken worden bij de aan te leggen dubbele redelijkheidstoets terzake de opgevoerde kosten, indien en voorzover de rechtbank tot het oordeel zou komen dat het relevante besluit voldoet aan de criteria om voor toewijzing van schade in aanmerking te kunnen komen.
Aangaande die in aanmerking te nemen criteria wordt als volgt overwogen.
Op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb kan de bestuursrechter een partij (in de praktijk veelal: het verwerend bestuursorgaan) in de proceskosten van een andere partij ( in de praktijk: de burger die met succes in beroep is gegaan) veroordelen. Proceskosten zijn in dit verband slechts kosten die zijn gemaakt in de fase van het beroep bij de rechter. De wetgever heeft destijds bewust geen regeling getroffen voor kosten die een belanghebbende maakt voor de behandeling van het bezwaar of administratief beroep dat doorgaan aan het beroep op de rechter voorafgaat. (Zie kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr 3, blz 153). Daarbij is erop gewezen dat volgens de civiele jurisprudentie de kosten van rechtsbijstand in de voorprocedure onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als vermogensschade voortvloeiend uit een onrechtmatige daad. Volgens de HR (HR 17 november 1990, AB 1990, 81 en HR 20 februari 1998, AB 1998, 247 en JB 1998, 73) kan het bestuur in dat geval gehouden zijn deze schade te vergoeden voor zover zowel het inroepen van rechtsbijstand als de hoogte van de daarvoor gemaakte kosten als redelijk kunnen worden beschouwd. In beginsel kan de belanghebbende naar keuze bij de burgerlijke rechter (art. 6:162 BW Pro) of bij de bestuursrechter (Art. 8:73) schadevergoeding vorderen. De wetgever was echter van oordeel dat zo'n vordering slechts bij uitzondering zou moeten worden toegewezen. Als regel verzet het karakter van de voorprocedure -verlengde besluitvorming en een eenvoudige, informele vorm van rechtsbescherming- zich tegen vergoeding van kosten van rechtsbijstand.
In overeenstemming met deze wetsgeschiedenis hebben de hoogste bestuursrechters in het kader van artikel 8:73 Awb Pro een vaste jurisprudentie gevestigd, die inhoudt dat de kosten van de voorprocedure slechts in bijzondere gevallen als vermogensschade worden vergoed. Daartoe is ingevolge deze jurisprudentie slechts aanleiding indien de primaire besluitvorming dermatige ernstige gebreken vertoont, dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit ten aanzien van appellant heeft genomen.
De HR aanvaardt echter een aanzienlijk verdergaande aansprakelijkheid voor het bestuursorgaan, die onder omstandigheden resulteert in een risico-aansprakelijkheid.
De onduidelijkheid die voor bestuursorganen en burgers voortvloeit uit dit uiteenlopen van de jurisprudentie heeft ertoe geleid dat de Awb op dit punt zal worden gewijzigd.
In het wetsvoorstel van 'de wijziging van de Awb met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuurlijke voorprocedures)' is aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de bestuursrechters, aldus de Memorie van Toelichting (MvT) Het uitgangspunt bij de wettelijke regeling terzake dient blijkens de MvT te zijn dat het bestuursorgaan in beginsel niet aansprakelijk kan worden gesteld voor kosten die de burger maakt in verband met de behandeling van zijn bezwaar of administratief beroep, tenzij het bestuursorgaan ernstige onzorgvuldigheid kan worden verweten. Voorgesteld wordt te bepalen dat het bestuursorgaan de kosten van de bestuurlijke voorprocedure uitsluitend vergoedt, indien het bestreden besluit onrechtmatig blijkt én het bestuursorgaan in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld.
Bij ernstige onzorgvuldigheid dient vooral gedacht te worden aan besluiten die inhoudelijk evident onverdedigbaar zijn.
Gelet op het vorenstaande dient de rechtbank thans te beoordelen of het door verweerder ten aanzien van eiseres genomen terugvorderingsbesluit genomen is tegen beter weten in, waarbij de rechtbank ter invulling van dit criterium acht slaat op vorenvermelde MvT, waaruit blijkt dat in beginsel groot gewicht toekomt aan het karakter van de bezwaarprocedure, die noopt tot grote terughoudendheid waar het de aansprakelijkheid van het bestuursorgaan betreft.
In casu zou het ernstig verwijtbare handelen van verweerder hebben bestaan uit de onduidelijke, dan wel onjuiste adressering. Voorzover verweerder is overgegaan tot een inhoudelijk heroverweging van het terugvorderingsbesluit, kan dit naar dezerzijds oordeel geen onderdeel uitmaken van de onderhavige schadeclaim, daar een voldoende oorzakelijk verband ontbreekt. Door eiseres is immers niet op inhoudelijke gronden geageerd tegen het besluit en een inhoudelijke heroverweging maakte ook geen onderdeel uit van het besluit op bezwaar ten aanzien van eiseres.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in casu wel degelijk sprake is van zodanig ernstig verwijtbaar handelen door verweerder dat aan het ingevolge de jurisprudentie te hanteren tegen-beter-weten-in-criterium is voldaan.
De rechtbank komt tot dit oordeel op grond van het door verweerder -eerst- bij verweerschrift onder 3 ad 3.3 t/m 3.4 juncto ad 3.5 t/m 3.8 expliciet ingenomen standpunt dat de terugvorderingsbeschikking wel degelijk met het oogmerk om (ook, dan wel subsidiair) van Wijckerstaete terug te vorderen, is genomen.
Voor de rechtbank staat, gelet op inhoud van de beschikking d.d. 4 maart 1997 en op de brief van 27 september 1994, buiten kijf dat verweerder kennis droeg, dan wel geacht moet worden te hebben gedragen van de inhoud van de akten van levering. Voorts staat naar dezerzijds oordeel vast dat verweerder ten tijde van het nemen van het besluit op de hoogte was van het gegeven dat de Stichting Wijckerstaete niet alleen was ontbonden, maar ook de vereffening was beëindigd. Deze gegevens bezien in samenhang met het feit dat verweerder geen toepassing heeft verzocht van artikel 2:23c BW, noch gesteld of gebleken is dat verweerder ooit voornemens is geweest te verzoeken tot heropening van de vereffening, maakt dat het besluit als genomen tegen beter weten in moet worden aangemerkt.
Nu geen toepassing is gegeven aan artikel 2:23c BW kon de rechtspersoon Stichting Wijckerstaete immers niet herleven en is ook niet herleefd, zodat verweerder wist dan wel behoorde te weten dat het nemen van een terugvorderingsbesluit ten aanzien van Wijckerstaete tot niets kon leiden.
Dat betekent echter nog niet, dat aldus verweerder ten opzichte van eiseres onrechtmatig heeft gehandeld. Uit de wijze van adresseren kan niet worden afgeleid, dat het terugvorderingsbesluit gericht was aan eiseres, terwijl de inhoud van het besluit daarop evenmin wijst. Ten opzichte van eiseres werd aldus geen -publiekrechtelijk- rechtsgevolg in het leven geroepen dan wel beoogd. De bezwaren van eiseres tegen de vaststellingsbeschikkingen van 28 maart 1997 zijn dan ook terecht bij besluit op bezwaar d.d. 28 januari 1998 niet-ontvankelijk verklaard nu eiseres niet als belanghebbend aangemerkt kon worden, welk oordeel blijkens de bief d.d. 18 mei 1998 van haar raadsman wordt gedeeld door eiseres. Het hiervoor omschreven onrechtmatig handelen werd dan ook niet ten opzichte van eiseres gepleegd, zodat bij gebreke daarvan verweerder niet gehouden kan worden geacht kosten, die eiseres desondanks heeft gemeend te moeten maken ter bescherming van zichzelf tegen een niet bestaand risico, aan eiseres te vergoeden.
De rechtbank overweegt voorts ten overvloede nog als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt het bepaalde in artikel 2:23c, eerste lid BW er tevens toe dat, ookal zou het schadeveroorzakend besluit aan de criteria om het bestuursorgaan tot vergoeding van schade te kunnen aanspreken voldoen, de door eiseres gemaakte en opgevoerde kosten de zogenaamde dubbele redelijkheidstoets niet kunnen doorstaan.
Vastgesteld moet immers worden dat zowel de Stichting Wijckerstaete als eiseres in haar functie van vereffenaar hadden opgehouden te bestaan. Zo de vereffening al heropend zou zijn -waar in het geheel nooit aanwijzigingen voor zijn geweest- zou eerst een benoeming door de rechtbank benodigd zijn geweest alvorens eiseres andermaal in de hoedanigheid van vereffenaar zou (hebben) kunnen (op)treden.
Daar komt nog bij dat op grond van de adressering zoals door verweerder gebezigd bezwaarlijk anders kan worden geconcludeerd dan dat deze gericht was aan Stichting Wijckerstaete.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat ook op deze grond de door eiseres in verband met het instellen van bezwaar gemaakte kosten, in beginsel niet als redelijkerwijs gemaakt kunnen worden aangemerkt.
Nu eiseresses grieven geen doel kunnen treffen dient het beroep ongegrond verklaard te worden.
Op grond van het bepaalde in artikel 8:70 van Pro de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. R.H.M.J. baron van Hövell tot Westerflier in tegenwoordigheid van mr. L.M.J.A. Dassen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2000
door mr. van Hövell voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. L.M.J.A. Dassen w.g. R. van Hövell tot Westerflier
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op:
IG
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.