Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 99/584 ANW Z
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
A w/v B te C, eiseres,
en
de Sociale Verzekeringsbank - Vestiging Roermond - ,
gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Datum bestreden besluit: 18 maart 1999.
Kenmerk: MT 0557210-0.
Behandeling ter zitting: 25 januari 2001.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 18 maart 1999 heeft verweerder een namens eiseres ingediend bezwaarschrift van 19 oktober 1998 tegen een door verweerder genomen besluit van 8 september 1998 ongegrond verklaard.
Tegen eerstgenoemd besluit is namens eiseres beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezon-den stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 25 januari 2001, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.J. Koster. Verweerder heeft zich doen verte-genwoordigen door mr. K.C.M. van Engelenhoven-Eijkelkamp, medewerker beroepszaken.
II. OVERWEGINGEN.
II.1. Bij besluit van 17 maart 1994 heeft verweerder eiseres met ingang van 1 november 1993 een weduwenpensioen ingevolge de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) toegekend.
Per 1 juli 1996 is dit pensioen van rechtswege omgezet in een nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw).
Bij de omzetting van het AWW-pensioen in voormelde Anw-uitkering, bij de invoering van de Wet boe-ten en maatregelen en verplichte terug- en invordering sociale zekerheid in augustus 1996 en bij brief van 19 november 1997 is eiseres geïnformeerd over de op haar rustende mededelingsverplichtingen jegens verweerder. Als bijlage is bij laatstgenoemde brief een overzicht van verplichtingen gevoegd, waarin wordt vermeld dat eiseres verplicht is wijzigingen in omstandigheden, waaronder wijziging van inkomsten naast de Anw-uitkering, binnen vier weken schriftelijk aan verweerder door te geven. Voorts wordt eiseres erop gewezen dat verweerder haar een boete kan opleggen van minstens ƒ 300,--, als zij een wijziging in haar persoonlijke omstandigheden te laat doorgeeft.
Bij brief d.d. 6 juli 1998 heeft eiseres aan verweerder meegedeeld dat haar inkomen met ingang van 1 februari 1998 is gewijzigd, omdat zij meer uren per week is gaan werken, en dat zij vergeten is deze wijziging in haar inkomsten tijdig aan verweerder door te geven.
Bij besluit van 27 juli 1998 heeft verweerder de nabestaandenuitkering van eiseres herzien en de ten onrechte betaalde nabestaandenuitkering ad ƒ 1.994,45 netto van eiseres teruggevorderd. Voorts heeft verweerder bij brief van 27 juli 1998 aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt haar een boete op te leggen ten bedrage van ƒ 600,--, aangezien zij niet aan haar mededelingsverplichting heeft voldaan.
Op 2 september 1998 is eiseres tijdens een hoorgesprek in de gelegenheid gesteld haar zienswijze ten aanzien van de voorgenomen boeteoplegging kenbaar te maken. Zij heeft toen aangegeven het vreemd te vinden dat zij niet eerst een waarschuwing heeft gekregen. Ook de hoogte van de boete staat in geen verhouding tot het bedrag van de terugvordering.
Verweerder heeft bij besluit van 8 september 1998 aan eiseres een boete opgelegd van ƒ 600,--. Daartoe heeft verweerder overwogen dat verweerder op 6 juli 1998 heeft vernomen dat haar inkomen in februari 1998 is gewijzigd, welke wijziging niet binnen vier weken aan verweerder is doorgegeven.
Tegen laatstgenoemd besluit is namens eiseres bij verweerder een bezwaarschrift van 19 oktober 1998 ingediend. Daarbij is aangevoerd dat eiseres volkomen te goeder trouw handelde. Alvorens men overgaat tot sanctionering moet er gebleken zijn van kwade trouw. Eiseres was eenvoudigweg niet voldoende op de hoogte gesteld van de onderhavige actieve mededelingsplicht en het sanctiebeleid. Het slechts één maal berichten medio november 1996 omtrent de aangescherpte meldingsplicht is, gezien de ernstige consequenties hiervan, volstrekt ontoereikend om uitkeringsgerechtigden voldoen-de bekend te achten met de gewijzigde wet- en regelgeving. Verweerder had betrokkenen tijdiger, beter, vaker en vollediger moeten informeren.
Voorts voldoet het besluit niet aan de in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde eis van even-redigheid, aangezien er geen sprake is van benadeling van verweerder.
Ook is niet voldaan aan de motiveringseis van artikel 3:47-50 van de Awb, aangezien het besluit over-tuigende overwegingen mist waarom niet eerst besloten is tot een waarschuwing of een “nihil-sanctie” in plaats van onmiddellijk de boete van ƒ 600,-- op te leggen, die gezien de aard van de overtreding, de omvang van de schade en de hoogte van de boete volkomen buiten proporties is.
Eiseres en haar gemachtigde zijn in de gelegenheid gesteld om op het bezwaarschrift te worden gehoord op 8 december 1998. Bij deze gelegenheid is van de kant van eiseres aangevoerd, dat zij slechts éénmaal - in november 1996 - bericht heeft ontvangen van de verscherpte meldingsplicht.
Zij is door persoonlijke omstandigheden vergeten de wijziging te melden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt ten grondslag verweerders standpunt dat verweerder op grond van het bepaalde in arti-kel 39 van de Anw verplicht is eiseres een boete op te leggen, aangezien zij de verplichting als be-doeld in artikel 35 van Pro de Anw niet of niet behoorlijk is nagekomen, nu zij de betreffende wijziging in haar inkomen niet binnen vier weken aan verweerder heeft doorgegeven.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Boetebesluit Anw is de hoogte van de boete bepaald opƒ 600,--. De hoogte van de boete is afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de ge-draging verweten kan worden en de omstandigheden waarin eiseres verkeert. Verweerder is bevoegd om geen of een verminderde boete op te leggen als er sprake is van geen of verminderde verwijtbaarheid. Hiervan is in het geval van eiseres niet gebleken.
Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld. Kort samengevat beroept eiseres zich erop dat het handhavingsbeleid haar onvoldoende bekend was en dat verweerder haar beter en tijdiger had moeten informeren.
Voorts stelt eiseres dat er geen sprake is van fraude en dat zij spontaan en direct in juli 1998 de wijziging heeft doorgegeven, toen zij merkte dat ze vergeten was die gegevens door te geven aan verweerder. De boete mag daarom niet meer zijn dan ƒ 300,-- wegens verminderde verwijtbaarheid.
Overigens kan het bestreden besluit niet in stand blijven wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er bestaat namelijk onevenredigheid tussen de heffing en de hoogte van de boete enerzijds en de afwezigheid van benadeling van verweerder anderzijds. Voorts ontbeert het besluit overtuigende overwegingen waarom niet eerst besloten is tot een waarschuwing of een “nihil-sanctie”. Begrip voor de persoonlijke omstandigheden van eiseres had voor verweerder een dringende reden moeten zijn om (deels) af te zien van de sanctieoplegging. De opgelegde boete is volkomen buiten proporties.
II.2. De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een ge-schreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
II.2.1. Ingevolge artikel 35 van Pro de Anw is de nabestaande verplicht aan de Bank op haar verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, de hoogte van de uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering of op het bedrag van de uitkering, dat wordt uitbetaald.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Anw legt de Bank, indien de nabestaande de verplichting be-doeld in artikel 35 niet Pro of niet behoorlijk is nagekomen, hem een boete op van ten hoogste ƒ 5.000,--.
Ingevolge artikel 39, tweede lid, van de Anw wordt de hoogte van de boete afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de nabestaande de gedraging verweten kan worden en de omstandig-heden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Ingevolge artikel 39, zevende lid, van de Anw stelt de Bank nadere regels met betrekking tot het eerste en tweede lid. Het Boetebesluit Anw is vastgesteld door het bestuur van de Sociale Verzeke-ringsbank op 26 april 1996 (Stcrt. 1996, 141) en laatstelijk gewijzigd op 26 februari 1999 (Stcrt. 1999, 54).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, ten vijfde, van het Boetebesluit Anw heeft de in artikel 35 Anw Pro bedoelde mededelingsplicht in ieder geval betrekking op het onverwijld melden van een niet-conjuncturele wijziging van het inkomen uit arbeid of van de uitkering, tenzij de Bank een afwijkende termijn heeft gesteld voor melding van wijziging van het inkomen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Boetebesluit Anw legt de Bank bij het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting, als bedoeld in artikel 3, een boete op.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van het Boetebesluit Anw wordt een verplichting, als bedoeld in artikel 3, onder d tot en met h, geacht niet te zijn nagekomen als een te melden feit of omstandigheid niet aan de Bank is medegedeeld binnen vier weken nadat het feit of de omstandigheid is ingetreden.
In artikel 6 van Pro het Boetebesluit Anw staat onder meer de volgende boetecategorie vermeld:
Derde categorie: ƒ 600,--.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Boetebesluit Anw is de op te leggen boete bij een benadelings-bedrag van ƒ 2.000,-- tot ƒ 4.000,--: een boete uit de derde categorie. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van het Boetebesluit Anw wordt onder benadelingsbedrag verstaan de als gevolg van de overtreding van de mededelingsplicht door de Bank onverschuldigd betaalde bruto uitkering.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Boetebesluit Anw legt de Bank, indien ten genoegen van de Bank aannemelijk wordt gemaakt dat het niet nakomen van een verplichting, genoemd in artikel 3, aan de mededelingsplichtige in verminderde mate kan worden verweten, hem een boete op uit een lagere categorie.
Ingevolge artikel 11 van Pro het Boetebesluit Anw kan de Bank, indien ten genoegen van de Bank aan-nemelijk wordt gemaakt dat een boete, vastgesteld met toepassing van de artikelen 7 tot en met 10, voor de belanghebbende onevenredig bezwaarlijk is, een boete opleggen uit een lagere categorie.
Blijkens de toelichting op de twee laatstgenoemde artikelen heeft artikel 10 betrekking Pro op situaties waarin aan de betrokkene wel redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat een bepaald feit van invloed was op de hoogte of de uitbetaling van de uitkering, maar hem niet of in mindere mate kan worden ver-weten, dat hij het feit niet heeft gemeld. Te denken valt hierbij aan uitzonderlijke omstandigheden zoals ernstige ziekte of bovenmate belastende familie-omstandigheden. Artikel 10 is Pro niet reeds van toepassing als betrokkene onopzettelijk zijn verplichting niet is nagekomen.
Aan de betrokkene kan een lagere boete worden opgelegd als een boete volgens de regels van het besluit voor de betrokkene onevenredig bezwaarlijk is. De burger die meent op deze bepaling een beroep te kunnen doen moet gebruik maken van de gelegenheid te worden gehoord. Tijdens dit horen kan hij motiveren waarom een reguliere boete voor hem onevenredig bezwaarlijk is. De Bank verricht hiernaar geen spontaan onderzoek. Of sprake is van onevenredige bezwaarlijkheid hangt met name af van de financiële omstandigheden van de burger (inkomen en reeds bestaande schulden).
Of artikel 11 moet Pro worden toegepast, wordt beoordeeld op het moment dat de boete wordt opgelegd. De Bank slaat daarbij acht op de financiële omstandigheden van de belanghebbende op dat moment en in de min of meer nabije toekomst.
II.2.2. Gelet op het onderliggende dossier en het verhandelde ter zitting, houdt partijen primair ver-deeld de vraag of het opleggen van de onderhavige boete in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM.
Namens eiseres is daartoe betoogd dat artikel 39 van Pro de Anw en het Boetebesluit Anw geen waarborg bieden voor proportionaliteit tussen de gedraging en de straf, gelet op - kort gezegd - de voorgeschre-ven boetesystematiek, zodat de rechter het bestreden besluit niet vol kan toetsen. Subsidiair is het Boetebesluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat het de hoogte van het benadelingsbe-drag is dat de omvang van de boete bepaalt.
Verweerder heeft dit betoog - kort samengevat - als onjuist van de hand gewezen onder verwijzing naar de structuur van het boetebesluit en het ontwikkelde beleid.
De rechtbank is van oordeel dat het verdragsstaten bij het EVRM vrijstaat om door administratieve organen boetes te laten opleggen. Voorwaarde is wel dat tegen dergelijke boetes beroep open staat bij een rechterlijke instantie die de rechten van artikel 6 van Pro het EVRM waarborgt. Dit betekent dat de rechter dient te kunnen oordelen over alle aspecten van de voorgelegde zaak en met name moet kunnen toetsen of er evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten gedraging en de zwaarte van de opgelegde boete, gelet op alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het beroep op de administratieve rechter tegen het opleggen van een administratieve boete als de onderhavige een beroep zonder de waarborgen van artikel 6 van Pro het EVRM is, nu het de onafhankelijke administratieve rechter is die de rechtmatigheid van de boete definitief beoordeelt. De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat het hier gaat om een zodanig rigide boetesysteem dat een dergelijke toetsing niet mogelijk zou zijn. Gelet op het tweede lid van artikel 39 van Pro de Anw wordt de hoogte van de boete namelijk afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de nabestaande de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Een boete wordt in elk geval niet opgelegd, als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn al deze elementen op zodanige wijze in het Boetebesluit Anw verwerkt ter bepaling van de vraag of een boete moet worden opgelegd en zo ja, tegen welke hoogte, dat niet kan worden gezegd dat sprake is van disproportionali-teit of het ontbreken van evenredigheid tussen gedraging en opgelegde boete. Bovendien kan de administratieve rechter naar het oordeel van de rechtbank in bijzondere gevallen, wanneer de feiten en de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven, afwijken van het bepaalde in het Boete-besluit Anw. Dat van disproportionaliteit en het ontbreken van evenredigheid in casu geen sprake is, blijkt alleen al uit het feit dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat de opgelegde boete niet juist is, omdat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat eiseres spontaan haar omissie heeft hersteld door alsnog de bedoelde wijzigingen door te geven. Verweerder heeft uiteengezet dat in geval van spontane melding, ingevolge vast beleid, een boete uit een lagere categorie opgelegd wordt. In casu had derhalve een boete van ƒ 300,-- opgelegd moeten worden. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank overigens gegeven dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het bestreden besluit zal daarom ook worden vernietigd.
De rechtbank merkt voorts nog op dat voor zover namens eiseres is gesteld dat verweerder haar onvoldoende heeft geïnformeerd over haar inlichtingenverplichting, dit geen doel treft, nu eiseres ter zitting heeft aangegeven dat zij wist dat zij een wijziging als het toenemen van het aantal uren dat zij werkte, diende door te geven aan verweerder. De stelling van eiseres dat haar geen boete opgelegd mag worden, omdat er geen sprake is van opzet of uitkeringsfraude, verwerpt de rechtbank dan ook als niet ter zake doend.
De stelling dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen, omdat niet is besloten tot een waarschuwing of een nihil-sanctie, verwerpt de rechtbank onder verwijzing naar het gegeven dat eiseres wist dat zij wijzigingen zelf direct diende door te geven aan verweerder en dat anders een reactie in de vorm van een boete zou volgen.
De rechtbank merkt verder nog op dat de persoonlijke omstandigheden van eiseres niet beschouwd kunnen worden als uitzonderlijke omstandigheden, zoals ernstige ziekte of bovenmate belastende familie-omstandigheden als in de toelichting omschreven. Artikel 10 is Pro dan ook niet van toepassing, nu eiseres is vergeten haar mededelingsverplichting na te komen.
Van de kant van eiseres is trouwens niet gesteld dat de boete gelet op haar inkomen en reeds bestaande schulden onevenredig bezwaarlijk is, zodat er voor verweerder ook geen aanleiding bestond om op grond van artikel 11 van Pro het Boetebesluit Anw te overwegen een boete op te leggen uit een lagere categorie.
Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd, behoeft geen nadere beoordeling, omdat dit niet tot een ander oordeel leidt.
II.2.3. De rechtbank zal, gelet op het voorgaande, bepalen dat verweerder eiseres het door haar be-taalde griffierecht vergoedt en zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De rechtbank kent daarbij twee punten toe van elk ƒ 710,-- voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
II.2.4. Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van 19 oktober 1998 met inachtneming van deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van ƒ 60,-- wordt vergoed door ver-weerder;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op ƒ 1.420,--, zijnde de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door verweerder aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. M.C.A.E. van Binnebeke in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. Kavelaars als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2001
door mr. Van Binnebeke voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. C. Kavelaars w.g. M.C. van Binnebeke
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Verzonden op: 9 februari 2001
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de President van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.