Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr. AWB 03/769 BESLU ZWA
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder.
Datum bestreden besluit: 20 mei 2003.
Kenmerk: 2003/21643.
Behandeling ter zitting: 2 september 2003.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen verweerders besluit om aan de Faunabeheereenheid Midden-Limburg een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Flora- en Faunawet te verlenen voor het bemachtigen en doden van zwarte kraaien door middel van vangkooien en kastvallen en het bemachtigen en doden van kauwen door middel van kastvallen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Bij beschikking van 6 juni 2003 heeft de rechtbank het verzoek van eiseres om het beroep versneld te behandelen toegewezen.
De Faunabeheereenheid Midden-Limburg is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de partijen gezonden. De Faunabeheereenheid Midden-Limburg heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen met de registratienummers 03/767, 03/768, 03/770, 03/771 en 03/772 op 2 september 2003. Op deze zitting is eiseres verschenen bij haar gemachtigde mevrouw A.P. de Jong, secretaris van eiseres. Verweerder is op deze zitting verschenen bij gemachtigden de heer mr. J.J.M. Pouw en de heer L.J.J. Heijkers, ambtenaren der provincie. De faunabeheereenheden zijn niet ter zitting verschenen.
De rechtbank heeft op deze zitting het onderzoek geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om nadere gegevens die aan het bestreden besluit ten gronslag hebben gelegen in te dienen. Nadat deze gegevens door de rechtbank waren ontvangen en doorgezonden, hebben eiseres respectievelijk de Faunabeheereenheden schriftelijk commentaar gegeven op voormelde gegevens. Op dit commentaar van de andere partijen hebben vervolgens eiseres en verweerder nog schriftelijk commentaar geleverd. De door een partij ingezonden stukken zijn in kopie aan de andere partijen gezonden.
Partijen hebben desgevraagd toestemming gegeven om in deze zaak zonder nadere zitting uitspraak te doen, waarop de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
II. OVERWEGINGEN.
Bij besluit van 7 maart 2003 heeft verweerder aan de Faunabeheereenheid Midden-Limburg (hierna: de FBE M-L) een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Flora-en Faunawet (hierna: Ffw) verleend voor het bemachtigen en doden van zwarte kraaien door middel van vangkooien en kastvallen en het bemachtigen en doden van kauwen door middel van kastvallen. De ontheffing is verleend met het oog op het voorkomen van belangrijke schade aan gewassen
De ontheffing geldt (in beginsel) slechts voor het werkgebied van de wildbeheereenheid de Waterbloem, maar kan worden uitgebreid tot het werkingsgebied van andere wildbeheereenheden die vallen onder de FBE M-L.
De ontheffing is verleend voor de periode 7 maart 2003 tot en met 15 november 2004. Met schriftelijke toestemming van de FBE M-L kan de ontheffing worden doorgeschreven naar jachtaktehouders en houders van een valkeniersakte.
In de ontheffing is bepaald onder welke voorwaarden en op welke wijze van de ontheffing gebruik dient te worden gemaakt. Zo kan van de ontheffing slechts gebruik worden gemaakt op of in de directe nabijheid van gewassen waar schade dreigt te ontstaan, of reeds is ontstaan, gedurende de periode dat het betreffende gewas schadegevoelig is, nadat ter plaatse één akoestisch middel en één visueel middel als preventieve maatregelen zijn ingezet. Aan het gebruik van de ontheffing is ook de voorwaarde verbonden dat dit tenminste 24 uur tevoren bij de FBE M-L wordt gemeld en dat de FBE M-L de melding doorstuurt naar verweerder.
De ontheffing is gepubliceerd in de Staatscourant van 18 maart 2003 (Stcrt. 2003, 54).
Eiseres heeft tegen voormeld besluit bij schrijven van 21 maart 2003 bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij schrijven van 18 april 2003 is aangevuld. Eiseres is door de Awb-commissie als bedoeld in artikel 7 van Pro de Procedureverordening Limburg 2000 in de gelegenheid gesteld om op het bezwaar te worden gehoord. Deze commissie heeft op 7 mei 2003 aan verweerder advies uitgebracht over de op het bezwaar te nemen beslissing.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, in navolging van het advies van de Awb-commissie, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. Eiseres heeft daartoe aangevoerd:
- dat de ontheffing in diverse opzichten ruimer is dan hetgeen waarvoor ontheffing is gevraagd;
- dat de ontheffing, bij ontbreken van een faunabeheerplan, niet aan een faunabeheereenheid had mogen worden verleend;
- dat niet is aangetoond dat door zwarte kraaien en kauwen belangrijke schade aan gewassen wordt aangericht of dreigt te worden aangericht;
- dat daartoe namelijk schadecijfers uit het verleden moeten worden aangeleverd en dat die cijfers vastgesteld moeten zijn door deskundigen en moeten worden afgezet tegen de opbrengst van het gewas, hetgeen in dit geval niet is gebeurd;
- dat in de ontheffing niet is aangegeven voor welke gewassen ontheffing is verleend en dat in de ontheffing vage begrippen als "schadegevoelig gewas" en "kleine percelen" worden gehanteerd, hetgeen ongewenst en in strijd met de wet is;
- dat niet aannemelijk is dat er in dit geval geen andere bevredigende oplossing is om schade te beperken, nu er naast de in de ontheffing genoemde middelen nog veel meer moderne en geavanceerde, ook niet dodelijke middelen in de handel zijn met een zeer bevredigend effect;
- dat niet aannemelijk is dat het doden van zwarte kraaien en kauwen, zeker bij gebruik van vangmiddelen, effect sorteert, nu vangmiddelen vogels niet verjagen maar lokken;
- dat in dit geval in feite populatiebeheer wordt beoogd, doch dit beheer niet op een planmatige manier gebeurt, hetgeen niet alleen in strijd is met artikel 68, tweede lid van de Ffw, maar ook met met verweerders beleidsnota inzake de uitvoering van de Ffw;
- dat een kraaienvangkooi ingevolge de EG-vogelrichtlijn in beginsel een verboden middel is;
- dat, indien een vangkooi wordt gebruikt, in elk geval aan in de Vogelrichtlijn vermelde controlevereisten moet worden voldaan en dat aan die vereisten in dit geval niet is voldaan;
- dat vangkooien niet selectief zijn;
- dat vangkooien en kastvallen aan de gevangen vogels en de lokvogels veel leed toebrengen;
- dat de tekst van de ontheffing zodanig is geformuleerd dat in feite de ontheffinghouder bepaalt wanneer, waar en onder welke omstandigheden van de ontheffing gebruik wordt gemaakt;
- dat bij de toepassing van de Ffw de intrinsieke waarde van het dier als uitgangspunt dient te gelden, hetgeen betekent dat bij twijfel over de noodzaak van ingrijpen in dierpopulaties of over de effectiviteit daarvan, het voordeel van de twijfel aan het dier wordt gegeven en niet aan de mens.
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Zwarte kraaien en kauwen zijn ingevolge artikel 4, eerste lid 1, aanhef onder b, van de Ffw beschermde inheemse diersoorten.
Op grond van de artikelen 9 en 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen en opzettelijk te verontrusten.
Artikel 68 van Pro de Ffw luidt:
1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, kunnen gedeputeerde staten, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen belangen.
2. De ontheffing, bedoeld in het eerste lid, wordt slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 80, onderdeel e, worden ontheffingen als bedoeld in het eerste lid, verleend voor een periode van ten hoogste vijf jaren.
4. In afwijking van het tweede lid kan de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend indien:
a. de noodzaak ontbreekt voor een faunabeheerplan gelet op de soort dan wel de aard of omvang van te verrichten handelingen;
b. de noodzaak ontbreekt dat de te verrichten handelingen worden verricht door tussenkomst van een faunabeheereenheid;
c. het gebied waar de handelingen worden verricht niet is gelegen in een gebied waarover zich de zorg van een faunabeheereenheid uitstrekt.
5. Gedeputeerde staten maken besluiten als bedoeld in het eerste en vierde lid bekend in de Staatscourant alsmede in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze. Een afschrift van deze besluiten sturen zij aan Onze Minister.
Verweerder heeft zowel in het verweerschrift als ter zitting het volgende gesteld:
Van de ontheffing mag niet direct gebruik worden gemaakt. Pas als blijkt dat belangrijke schade dreigt die niet op een andere bevredigende wijze is te voorkomen- meestal zal verjaging met akoestische of visuele middelen aan de orde zijn- kan, nadat namens verweerder is vastgesteld dat de in de wet bedoelde situatie echt aanwezig is, van de ontheffing gebruik gemaakt worden, zolang het nodig is om belangrijke schade te voorkomen. Bij de beoordeling van de aanvrage om ontheffing is uitgegaan van de op dat moment bij verweerder bekende gebieden. Indien in andere gebieden van deze ontheffing gebruik gemaakt moet worden, zullen eerst de benodigde gegevens aan verweerder beschikbaar gesteld moeten worden. Na accordering door verweerder geldt dan voor dat gebied de ontheffing en de hiervoor beschreven beperkingen.
Deze uitleg door verweerder van zijn besluit van 7 maart 2003 strookt niet met dat besluit. Het besluit houdt in dat een ontheffing wordt verleend en dat daarvan ook meteen gebruik mag worden gemaakt. Dat het gebruik van de ontheffing volgens het besluit tevoren moet worden gemeld, betekent niet dat verweerder dat gebruik nog zou moeten accorderen. Verweerders visie dat er nog een moment zou komen waarop verweerder toetst of aan artikel 68 van Pro de Ffw is voldaan, zou erop neerkomen dat het besluit van 7 maart 2003 geen rechtsgevolgen heeft.
Verder geeft verweerder aan het besluit van 7 maart 2003 een ruimere uitleg dan in het besluit kan worden gelezen. In het besluit wordt immers geen ontheffing voor bestrijding van zwarte kraaien en kauwen in andere wildbeheergebieden dan dat van de wildbeheereenheid de Waterbloem verleend. Pas zodra ten aanzien van andere wildbeheereenheden aan de voorwaarden van artikel 68 van Pro de Ffw is voldaan, kan ook voor bestrijdingshandelingen in andere gebieden aan de FBE M-L een ontheffing worden verleend. Anders dan verweerder meent, is de rechtbank van oordeel dat verweerder alsdan opnieuw een besluit dient te nemen, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Belanghebbenden kunnen dan ook alsdan tegen die ontheffing bezwaar maken.
Ter beoordeling aan de rechtbank is derhalve een ingevolge artikel 68 van Pro de Ffw aan de FBE M-L verleende ontheffing ten behoeve van de bestrijding van zwarte kraaien en kauwen in het werkgebied van wildbeheereenheid de Waterbloem.
Met betrekking tot de toepassing van schadebestrijdingsmaatregelen ingevolge de Ffw, zoals de ontheffing ingevolge artikel 68, overweegt de rechtbank het volgende.
Uitgangspunt van de Ffw is blijkens de Memorie van Antwoord bij het wetsvoorstel, de bescherming van soorten. Die wens tot bescherming stoelt op het besef van de intrinsieke waarde van de dieren, waaronder wordt verstaan de notie dat elk dier een eigen waarde heeft, onafhankelijk van het nut of het belang ervan voor de mens. Die bescherming vertaalt zich in algemene verbodsbepalingen die beogen te waarborgen dat in het wild levende dieren in beginsel met rust gelaten worden. De wet opent de mogelijkheid dat ter wille van andere, zwaarwegende belangen een inbreuk wordt gemaakt op de bescherming van het dier. Gelet op het uitgangspunt van de wet zal dat echter met terughou-dendheid dienen te gebeuren en met inachtneming van het uitgangspunt van de intrinsieke waarde. Gelet hierop is een schadebestrijdingsmaatregel alleen te rechtvaardigen indien als vaststaand kan worden aangenomen dat zonder een vergaande onbeschermdverklaring van een diersoort het doel, bijvoorbeeld het voorkomen van belangrijke schade aan landbouwgewassen, niet kan worden bereikt. Zolang daarover geen zekerheid bestaat, brengt het uitgangspunt van de Ffw mee dat niet mag worden overgegaan tot de maximale onbeschermdverklaring, teneinde zeker te zijn dat het doel in ieder geval wordt bereikt, maar dient te worden gekozen voor een minder vergaande onbeschermd-verklaring, zoveel mogelijk “op maat” en in ieder geval met mate.
In dat verband is verweerder blijkens artikel 68 van Pro de Ffw pas bevoegd om een ontheffing te verlenen wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat de ontheffing is verleend aan de FBE M-L, doch dat er geen faunabeheerplan is, zodat verweerder in ieder geval in strijd met artikel 68, tweede lid, van de Ffw heeft gehandeld.
Een van deze voorwaarden is dat er niet bij of krachtens enig ander artikel van de Ffw een vrijstelling is of kan worden verleend. Aan deze voorwaarde is in dit geval voldaan. De bij of krachtens de andere artikelen van de Ffw geldende regelgeving, waaronder met name het bepaalde bij en krachtens de artikelen 65 en 67, biedt namelijk niet de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen voor het doden van zwarte kraaien en kauwen door middel van vangkooien of kastvallen.
Een andere voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing is dat door de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de betreffende diersoort. Ook aan deze voorwaarde is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldaan. Partijen hebben niet bestreden en naar het oordeel van de rechtbank mag ook worden aangenomen dat de onderhavige ontheffing er niet toe zal leiden dat de zwarte kraai en kauw niet meer in een gunstige staat van instandhouding verkeren.
Voorwaarde voor toepasssing van artikel 68 is Pro voorts dat de ontheffing moet worden verleend met het oog op een of meer in het eerste lid genoemde belangen. De ontheffing die verweerder heeft verleend dient ter voorkoming van belangrijke schade aan landbouwgewassen.
De rechtbank acht op grond van ervaringsgegevens van onder meer het Faunafonds en wildschadecommissies en nu de zwarte kraai en de kauw, ingevolge artikel 65 van Pro de Ffw en het krachtens dat artikel genomen Besluit beheer en schadebestrijding dieren en de eveneens krachtens dat artikel vastgestelde Verordening beheer en schadebestrijding dieren Limburg, ter bestrijding van belangrijke schade met het geweer mogen worden gevangen en gedood, voldoende aannemelijk dat met het vangen en doden van zwarte kraaien door middel van vangkooien en kastvallen en het vangen en doden van kauwen met kastvallen zoals in de onderhavige ontheffing voorgeschreven, in de voormelde wildbeheergebieden op een aantal percelen gedurende bepaalde, schadegevoelige perioden belangrijke schade aan gewassen wordt voorkomen.
Dit zo zijnde, is echter niet vastgesteld dat daarmee de bevoegdheid voor verweerder ontstaat om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 68 van Pro de Ffw. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dient vast te stellen of daadwerkelijk schade wordt geleden dan wel zal worden geleden. Verweerder zal terzake onderzoek dienen te verrichten, waarbij de rechtbank verweerder met name wijst op de in het geding overgelegde gegevens van het Faunafonds, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat kraaiachtigen slechts in enkele gemeenten schade toebrengen die meer dan € 115,00 per hectare bedraagt. Verweerder zal een preciezere gebiedsafbakening moeten vaststellen.
Vervolgens komt de rechtbank toe aan de voorwaarde voor toepassing van artikel 68 dat Pro het doel van voorkoming van schade niet op een andere bevredigende wijze kan worden bereikt. Deze voorwaarde is duidelijk een uitvloeisel van het uitgangspunt dat schadebestrijdingsmiddelen terughoudend moeten worden ingezet. De rechtbank is van oordeel dat aan die voorwaarde in dit geval niet is voldaan, en wel om de navolgende redenen.
Het valt op dat de ontheffing geldt voor het gehele gebied van voornoemde wildbeheereenheid. De gegevens waarover verweerder, blijkens de gedingstukken, beschikte, zijn evenwel onvoldoende om daarop een ontheffing voor het gehele wildbeheergebied te baseren. Er is namelijk niet ten aanzien van alle schadegevoelige percelen gebleken dat aan de voorwaarde voor ontheffing dat geen andere bevredigende oplossing bestaat om belangrijke schade te voorkomen is voldaan. Uit het aan de ontheffing verbonden voorschrift dat de vangkooi en/of kastval pas mogen worden gebruikt wanneer tevens één akoestisch afschrikmiddel alsmede één visueel afschrikmiddel worden ingezet, volgt niet dat er geen andere bevredigende oplossing is, maar veeleer dat er nog andere (gebruikelijke) bestrijdingsmiddelen voorhanden zijn.
Nu het niet vaststaat dat er geen alternatieve middelen zijn om te voorkomen dat in het beheergebied van de wildbeheereenheid de Waterbloem door zwarte kraaien en kauwen aan landbouwgewassen belangrijke schade wordt toegebracht, was verweerder niet bevoegd tot het verlenen van de ontheffing. Het bestreden besluit kan daarom wegens strijd met artikel 68 van Pro de Ffw niet in stand blijven.
Eiseres heeft de rechtbank ter zitting verzocht om de onderhavige ontheffing te schorsen. Naar aanleiding hiervan en in het belang van de bescherming van de dieren ten aanzien waarvan de ontheffing is verleend, zoals dat in de Ffw en de totstandkoming van die wet tot uitdrukking is gebracht, ziet de rechtbank aanleiding gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid om de hierna onder rubriek III te vermelden voorlopige voorziening te treffen.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om verweerder in deze zaak te veroordelen tot vergoeding van de reiskosten die eiseres in verband met de aanwezigheid ter zitting van haar gemachtigde heeft gemaakt, nu verweerder reeds in de zaak met registratienummer 03/767 daartoe is veroordeeld. Van overige proceskosten is niet gebleken.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van 21 maart 2003 met inachtneming van deze uitspraak;
3. schorst het besluit van 7 maart 2003 waarbij aan de Faunabeheereenheid Midden-Limburg ten aanzien van zwarte kraaien en kauwen een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Ffw is verleend tot zes weken na de dag waarop verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar zal hebben genomen;
4. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 wordt vergoed door de provincie Limburg.
Aldus gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, in tegenwoordigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, als griffier en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2004
door mr. Vluggen voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. F.A.G.M. Vluggen
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 26 januari 2004
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.