Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr. AWB 03 / 1057 BESLU ZWA
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
Stichting Duif, gevestigd te Vlissingen, eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder.
Datum bestreden besluit: 1 juli 2003.
Kenmerk: 2003/27934 Afdeling \ GRN.
Behandeling ter zitting: 27 november 2003.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit heeft verweerder ingevolge een uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2003 een nieuwe beslissing genomen op de bezwaren van de Landelijke Werkgroep Duivenoverlast tegen een beslissing van verweerder ex artikel 67 van de Flora- en faunawet en deze bezwaren ongegrond verklaard.
Daartegen is namens eiseres door haar voorzitter, M.H. Drijgers (hierna: de gemachtigde van eiseres), beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden. De andere aan het dossier toegevoegde stukken zijn eveneens in afschrift aan de partijen gezonden. De inhoud van deze stukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepszaak met registratienummer AWB 03/374 ter zitting van de rechtbank op 27 november 2003. Eiseres is op deze zitting verschenen bij haar gemachtigde M.H. Drijgers. Namens verweerder zijn ter zitting verschenen L.J.J. Heijkers en mr. J.J.M. Pouw, ambtenaren der provincie. Na de zitting zijn voormelde beroepszaken gesplitst teneinde in elke zaak afzonderlijk uitspraak te doen. Bij brief van 22 januari 2004 is partijen medegedeeld dat de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken is verlengd.
II. OVERWEGINGEN.
Op 3 september 2002 heeft verweerder een beslissing ex artikel 67 van de Flora- en faunawet (Ffw) genomen, inhoudende onder meer dat jachtaktehouders en valkeniers in bepaalde gebieden in de provincie Limburg en onder bepaalde voorwaarden, met behulp van het geweer of met honden, niet zijnde lange honden, respectievelijk met behulp van slechtvalken en haviken, ter voorkoming van belangrijke schade aan landbouwgewassen verwilderde duiven (Columba livia forma domestica) mogen bestrijden, teneinde de stand van deze vogelsoort te beperken.
Verweerder heeft het tegen die beslissing door de Landelijke Werkgroep Duivenoverlast (hierna: de werkgroep) gemaakte bezwaar op 26 november 2002 niet-ontvankelijk verklaard, aangezien verweerder van mening was dat de beslissing van 3 september 2002 een algemeen verbindend voorschrift is, zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt. De werkgroep ressorteert onder eiseres.
Eiseres heeft tegen de niet-ontvankelijkverklaring beroep ingesteld. Bij uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2003 is dit beroep gegrond verklaard, aangezien de beslissing van 3 september 2002 naar het oordeel van de rechtbank een besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift is, zodat daartegen wel bezwaar kon worden gemaakt.
De werkgroep heeft ermee ingestemd om voorafgaand aan de nieuwe beslissing geen hoorzitting meer te houden. De Awb-commissie bezwaarschriften van de provincie Limburg heeft verweerder desgevraagd geadviseerd omtrent de nieuwe beslissing op het bezwaar. Dit advies, d.d. 15 mei 2003, houdt in de bezwaren van gegrond te verklaren, aangezien volgens de commissie niet is aangetoond dat de verwilderde duif belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren veroorzaakt en niet aannemelijk is gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het vangen en doden van deze dieren.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de werkgroep alsnog in haar bezwaar ontvangen doch, in afwijking van het voormelde advies, de bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder is van mening dat de verwilderde duif belangrijke landbouwschade kan veroorzaken en dat afweermiddelen zoals knalapparaten, linten en vlaggen geen andere bevredigende oplossing bieden.
Eiseres kan zich daarmee niet verenigen.
Eiseres stelt dat verwilderde duiven of rotsduiven hun habitat hebben in de bebouwde kom. Alleen rotsduiven die zich in dorpen hebben gevestigd zullen bij gelegenheid buiten de bebouwde kom foerageren. Er is derhalve in geen geval sprake van belangrijke schade aan landbouwgewassen door rotsduiven in de gehele provincie Limburg,
Volgens eiseres wordt de stand van rotsduiven niet beperkt door het afschieten of wegvangen van de duiven, aangezien de open plaats die daardoor in het ecosysteem ontstaat snel door nieuw exemplaren zal worden opgevuld. Blijkens wetenschappelijk onderzoek kan door versnelde reproduktie van overgebleven vogels de populatie zelfs groter worden dan vóór het afschot het geval was.
Voor zover er landbouwschade door rotsduiven bestaat, kan die volgens eiseres beter bestreden worden door nieuwe aanwas van rotsduiven vanuit de duivensport te beperken. Eiseres vindt ook de inzet van middelen als roofvogelvliegers en vogelverschrikkers met geluid, gezien ook de permanente afschrikkende werking daarvan, een betere oplossing om eventuele schade te voorkomen.
Eiseres wijst op de mogelijkheid dat de holenduif, een beschernde soort die wel het buitengebied als habitat heeft, door verweerders besluit zal worden gedupeerd, nu de rotsduif op schootsafstand niet te onderscheiden is van de holenduif en ook een jachtroofvogel geen onderscheid tussen beide soorten zal maken.
Eiseres is het er niet mee eens dat verweerders besluit de bestrijding van rotsduiven gedurende het gehele jaar, ook wanneer er geen sprake is van landbouwschade, mogelijk maakt.
Eiseres is op grond van het bovenstaande van mening dat het bestreden besluit in strijd is met de Flora- en faunawet alsook met de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren. Zij verzoekt de rechtbank het bestreden besluit alsook het besluit van 3 september 2002 ongedaan te maken.
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of verweerder terecht en op goede gronden zijn beslissing van 3 september 2002 heeft gehandhaafd. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Uitgangspunt van de Ffw is blijkens de Memorie van Antwoord bij het wetsvoorstel, de bescherming van soorten. De wens tot bescherming van soorten stoelt op het besef van de intrinsieke waarde van dieren, waaronder wordt verstaan de notie dat elk dier een eigen waarde heeft, onafhankelijk van het nut of het belang ervan voor de mens. Die bescherming vertaalt zich onder andere in artikel 2 van de Ffw. Ingevolge dat artikel dient een ieder voldoende zorg voor de in het wild levende dieren in acht te nemen. Deze zorg betreft zowel beschermde dieren als bedoeld in artikel 4 van de Ffw, welke soorten bijzondere bescherming hebben gekregen in de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw, alsook onbeschermde diersoorten. De verwilderde rotsduif (Columba livia forma domestica) is blijkens artikel 4 van de Ffw juncto artikel 4, aanhef en onder c, van het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en Faunawet een onbeschermde diersoort.
De Ffw opent de mogelijkheid dat ter wille van zwaarwegende belangen een inbreuk wordt gemaakt op de bescherming van het dier. Gelet op het uitgangspunt van de wet zal dat echter met terughoudendheid dienen te gebeuren en met inachtneming van het uitgangspunt van de intrinsieke waarde. Gelet hierop is een schadebestrijdingsmaatregel alleen te rechtvaardigen indien als vaststaand kan worden aangenomen dat zonder een vergaande onbeschermdverklaring van een diersoort het doel, bijvoorbeeld het voorkomen van belangrijke schade aan landbouwgewassen, niet kan worden bereikt. Zolang daarover geen zekerheid bestaat, brengt het uitgangspunt van de Ffw mee dat niet mag worden overgegaan tot de maximale onbeschermdverklaring, teneinde zeker te zijn dat het doel in ieder geval wordt bereikt, maar dient te worden gekozen voor een minder vergaande onbeschermdverklaring, zoveel mogelijk “op maat” en in ieder geval met mate.
Een van de artikelen die een inbreuk op de bescherming van het dier mogelijk maken is artikel 67 van de Ffw. Ingevolge het eerste lid van dat artikel kan verweerder bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van de artikelen 9 tot en met 12, 50, 51 en 53 van de Ffw, de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door hem aan te wijzen gronden door door hem aan te wijzen personen of categorieën van personen kan worden beperkt in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
De hiervoor bedoelde ministeriële regeling is de Regeling beheer en schadebestrijding dieren. Blijkens artikel 2 van deze regeling juncto bijlage 1 bij deze regeling is de Columba livia forma domestica aangewezen als diersoort als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Ffw.
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van de Ffw worden bij algemene maatregel van bestuur de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70 van die wet, dieren mogen worden gevangen of gedood en dienen in deze algemene maatregel van bestuur slechts middelen te worden aangewezen die geen onnodig lijden van dieren veroorzaken.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit beheer en schadebestrijding dieren. Ingevolge artikel 5 van dit Besluit zijn als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de Flora- en faunawet waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood onder andere aangewezen geweren, honden, niet zijnde lange honden, kastvallen en jachtvogels.
Verweerder heeft zijn besluit gerelateerd aan het belang van voorkoming van belangrijke schade aan landbouwgewassen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende concreet heeft onderbouwd dat te verwachten is dat de verwilderde rotsduif op het gehele grondgebied van de provincie Limburg belangrijke schade aan landbouwgewassen zal toebrengen. Verweerder motiveert zijn standpunt terzake de kans op het ontstaan van deze schade met beweringen en aannamen zonder deze inzichtelijk te maken. Verweerder heeft weliswaar opgemerkt dat degene die van de aanwijzing gebruik maakt desgevraagd dient aan te tonen dat hiermee belangrijke schade wordt voorkomen, maar hiermee miskent verweerder dat verweerder zelf reeds op het moment waarop het besluit ingevolge artikel 67 van de Ffw wordt genomen de kans op het ontstaan van belangrijke schade moet inschatten en dit niet aan anderen mag overlaten.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit waarbij verweerder het op 3 september 2002 ingevolge artikel 67 van de Ffw ten aanzien van verwilderde duiven genomen besluit heeft gehandhaafd, op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 respectievelijk artikel 7:12 van de Awb. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (GWD) merkt de rechtbank als volgt op.
Voor het bepalen van de reikwijdte van deze wet en daarmee de vraag of verweerder ook met het bepaalde in deze wet rekening dient te houden is doorslaggevend dat onder dier in de zin van de GWD wordt verstaan een dier dat wordt gehouden, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald en met dien verstande dat artikel 36 tevens van toepassing is op dieren die niet worden gehouden (artikel 1, eerste lid).
Artikel 36, eerste lid, bevat een algemene verbodsbepaling die ook ziet op de Columba livia forma domestica. Op grond van deze bepaling is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
De rechtbank is van oordeel dat de relevantie van de GWD geen andere is dan de in artikel 36 van deze wet neergelegde zorgplicht. Deze zorgplicht noopt enkel tot een strikte naleving van hetgeen op grond van de Ffw is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan artikel 36, eerste lid, van de GWD niet als een zelfstandige vernietigingsgrond in de onderhavige procedure worden beschouwd.
Ten aanzien van het doden van dieren is alleen artikel 44 van de GWD in werking getreden. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent het doden van dieren van bij die algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten of categorieën van dieren. Ingevolge het tweede lid hebben die regelen in ieder geval betrekking op (onder andere) de wijze waarop, de situaties waarin en de personen door wie dieren mogen worden gedood.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit doden van dieren, Stb. 1997, 235. In artikel 2, eerste lid, van dit Besluit, worden als soorten en categorieën van dieren als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de GWD aangewezen zoogdieren, reptielen, amfibieën en vogels. De rechtbank stelt vast dat hiermee in beginsel een zeer ruim bereik is gegeven aan artikel 44, eerste lid, van de GWD, doch dat deze bepaling niet uitdrukkelijk bepaalt dat hieronder ook andere dieren dan dieren die worden gehouden onder het bereik van artikel 44, eerste lid, van de GWD worden gebracht. De rechtbank is dan ook van oordeel dat een beroep van eiseres op deze bepaling niet kan slagen.
Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
De proceskostenveroordeling heeft betrekking op de reiskosten van de gemachtigde van eiseres wegens het bijwonen van de zitting.
Het bedrag daarvan wordt overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en artikel 6, eerste lid, onderdeel III, van het Besluit tarieven in strafzaken door de rechtbank vastgesteld op € 40,50 zijnde de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse. Van overige proceskosten is niet gebleken.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De Rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van 20 september 2002 met inachtneming van deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 wordt vergoed door de provincie Limburg.
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 40,50 (reiskosten), te betalen door de provincie Limburg aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, in tegenwoordigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, als griffier en in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2004 door mr. Vluggen voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. F.A.G.M. Vluggen
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 5 maart 2004
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.