Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Reg.nr.: AWB 04 / 432 WW
UITSPRAAK van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
[A] te [B], eiser,
en
Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) -Amsterdam-, gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Datum bestreden besluit: 11 februari 2004.
Kenmerk: BZ/WW 782.035.31 MSL.
Behandeling ter zitting: 4 augustus 2004.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 11 februari 2004 heeft verweerder een namens eiser ingediend bezwaarschrift van 26 november 2003 tegen een door verweerder ingevolge de Werkloosheidswet (WW) genomen besluit van 5 november 2003 ongegrond verklaard.
Tegen eerstgenoemd besluit is door zijn gemachtigde mr. R.L.J.J. Vereijken, werkzaam bij Stichting rechtsbijstand te Roermond, namens eiser op 23 maart 2004 beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiser gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 4 augustus 2004, waar eiser noch zijn gemachtigde – overeenkomstig voorafgaande kennisgeving – zijn verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mw. mr. S.J.M.A. Clerx, werkzaam bij het UWV te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN.
Eiser heeft op 21 augustus 2003 bij verweerder een aanvraag ingediend strekkende tot toekenning van een WW-uitkering.
Bij primair besluit van 5 november 2003 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij met ingang van 1 september 2003 recht heeft op een loongerelateerde WW-uitkering voor de duur van drie jaar.
Bij dit besluit is een bijlage gevoegd waarin eiser wordt geïnformeerd over de vervolguitkering.
Bij brief van 26 november 2003 is namens eiser tegen dat besluit bezwaar gemaakt bij verweerder voor zover het betreft de mededelingen met betrekking tot de vervolguitkering. Aangevoerd is dat eiser onvoorwaardelijk recht heeft op de vervolguitkering nu de beslissing niet is gebaseerd op enige thans geldende wet of regelgeving en bovendien de overgangsregeling op eiser van toepassing is.
Eiser heeft afgezien van de mogelijkheid om op het bezwaar te worden gehoord.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt ten grondslag verweerders standpunt, dat het bezwaar niet is gericht tegen een onderdeel van de primaire beslissing van 5 november 2003. De betreffende beslissing bevat immers geen besluit omtrent afwijzing of toekenning van de vervolguitkering. Het bezwaar is louter gericht tegen de bij de bestreden beslissing gevoegde bijlage inzake de vervolguitkering.
In beroep heeft eiser aangevoerd dat het bezwaar wel degelijk is gericht tegen een onderdeel van de primaire beslissing. Verweerder miskent de praktijk van jaren, waarbij in de toekenningbeslissing ter zake de loongerelateerde uitkering steeds ook een beslissing werd genomen over de vervolguitkering. Bovendien is de mededeling in de bijlage “omdat uw eerste werkloosheidsdag op of na 11 augustus 2003 ligt, krijgt u geen vervolguitkering” gericht op een rechtsgevolg dat specifiek voor eiser geldt. Deze mededeling kan worden gezien als een weigering om een besluit te nemen ten aanzien van de rechten van eiser inzake zijn vervolguitkering. Een en ander klemt temeer nu ten tijde van het bestreden besluit het voorstel tot wijziging van de WW in verband met afschaffing van de vervolg-uitkering, en ook de daarbij behorende overgangsregeling, inmiddels in werking was getreden. Derhalve had verweerder in de primaire beslissing, dan wel in ieder geval in het bestreden besluit, moeten mededelen dat eiser recht heeft op een vervolguitkering. Eiser wordt thans in rechts-onzekerheid gehouden. Ten slotte is aangevoerd dat uit contacten met het UWV is gebleken dat het UWV een afwijzende opstelling omtrent de vervolguitkering hanteert omdat dienaangaande nog geen beleid is ontwikkeld. Ten onrechte wordt door het UWV de beslissing afhankelijk gesteld van het eigen beleid.
De beoordeling.
In het onderhavige geding dient de vraag te worden beantwoord of verweerders bestreden besluit van 11 februari 2004 in rechte stand kan houden. Dienaangaande overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Blijkens de wetsgeschiedenis is met het woord “rechtshandeling” in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bedoeld aan te geven dat het moet gaan om een handeling die gericht is op rechtsgevolg. Daarvan is sprake, indien is beoogd een bevoegdheid, een recht of een verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan, te wijzigen of teniet te doen, dan wel om de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
Ingevolge artikel 15 van Pro de WW, zoals dat artikel tot en met 31 december 2003 luidde, had de werknemer die werkloos was met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 en de daarop berustende bepalingen recht op loongerelateerde uitkering en vervolguitkering.
Bij Wet van 19 december 2003 tot wijziging van de Werkloosheidswet in verband met afschaffing van de vervolguitkering (Stb. 2003, 546), welke wet op 1 januari 2004 in werking is getreden, is genoemd artikel 15 gewijzigd Pro.
In het nieuwe artikel 15 van Pro de WW, zoals dat sedertdien luidt, is bepaald dat de werknemer die werkloos is met inachtneming van de artikelen 16 tot en met 21 en de daarop berustende bepalingen recht heeft op loongerelateerde uitkering.
In een nieuw artikel 130h van de WW is sedert 1 januari 2004 een overgangsbepaling opgenomen. Deze komt er, kort gezegd, op neer dat de oude bepalingen omtrent de vervolguitkering van toepassing blijven op een recht op uitkering:
a. waarvan de eerste werkloosheidsdag is gelegen voor 11 augustus 2003;
b. ontstaan als gevolg van eindiging van de dienstbetrekking door opzegging, indien de aanzegging van de opzegging heeft plaatsgevonden voor de in onderdeel a genoemde datum;
c. ontstaan als gevolg van ontbinding door de rechter van de dienstbetrekking, indien de datum waarop de ontbinding is uitgesproken is gelegen voor de in onderdeel a genoemde datum.
De rechtbank stelt voorop dat eiser geen gronden heeft aangevoerd gericht tegen de toekenning van de loongerelateerde uitkering. Bij deze toekenningbeslissing is als bijlage gevoegd “Extra informatie over de vervolguitkering”. Het beroep is, kort samengevat, beperkt tot de mededelingen in deze bijlage.
In de bijlage is, voor hier ter zake doende, het volgende te lezen:
“Aankondiging afschaffing vervolguitkering
De regering heeft aangekondigd de vervolguitkering af te schaffen. Het is de bedoeling dat deze wordt afgeschaft met terugwerkende kracht tot en met 11 augustus 2003. Dat betekent dat wie op of na 11 augustus 2003 werkloos wordt, wél recht heeft op een uitkering op basis van het laatstverdiende loon, maar daarna geen recht meer heeft op een vervolguitkering. Omdat uw eerste werkloosheidsdag op of na 11 augustus 2003 ligt, krijgt u geen vervolguitkering.
Het afschaffen van de vervolguitkering is een voornemen van de regering. Als blijkt dat het voorstel toch niet wordt ingevoerd, zal UWV u alsnog het recht op een vervolguitkering toekennen. U hoeft hiervoor dan geen nieuwe aanvraag in te dienen.”
Eiser stelt zich op het standpunt dat hij gezien de overgangsbepaling in aanmerking komt voor een vervolguitkering en dat verweerder dit in de besluitvorming had dienen neer te leggen.
Verweerder brengt hiertegen in dat de primaire beslissing geen besluit inhoudt omtrent de vervolg-uitkering en dat daarom in de beslissing op bezwaar ook niet nader op eisers eventuele aanspraken op een vervolguitkering behoeft te worden ingegaan. In het bestreden besluit staat vermeld dat omtrent de vervolguitkering binnen afzienbare tijd een aparte primaire beslissing zal worden genomen. Ter zitting heeft verweerder nog doen toelichten dat bij de huidige stand van zaken de verwachting overigens is dat dit niet eerder dan tegen het tijdstip waarop de loongerelateerde uitkering eindigt, zal plaatsvinden.
Het geschil spitst zich hiermee toe op de, ook ambtshalve te beantwoorden vraag, of de bij het in primo genomen besluit gevoegde bijlage kan worden gezien als een onderdeel van de toekenningbeslissing en derhalve als een (appellabel) besluit.
Gezien de onmiskenbare samenhang tussen de loongerelateerde uitkering en de vervolguitkering, en in aanmerking genomen dat slechts voor de loongerelateerde uitkering een aanvraag kan worden ingediend, vindt de rechtbank het in de rede liggen dat omtrent beide uitkeringen, zoals in de uitvoe-ringspraktijk ook steeds gebruikelijk was, één beschikking wordt gegeven. De omstandigheid dat ten tijde dat de primaire beslissing werd genomen de inwerkingtreding van een voorstel tot wijziging van de WW inhoudende de afschaffing van de vervolguitkering – nota bene met terugwerkende kracht tot 11 augustus 2003 – redelijkerwijs binnen afzienbare termijn viel te verwachten, maakt dat niet anders. Weliswaar spreekt het in het onderhavige geval vanzelf dat een zorgvuldig handelend bestuursorgaan de belanghebbende(n) informeert over de consequenties van de op stapel staande wetgeving, maar dat betekent niet dat verweerder hierin grond zou kunnen vinden de beslissing op de aanvraag uit te stellen of dat verweerder zou kunnen besluiten, zoals in feite is geschied, slechts ten dele op die aanvraag te beslissen.
Daarvan uitgaande moet de rechtbank vaststellen dat verweerder eiser in de bijlage bij de toekenningbeslissing in de eerste drie geciteerde zinnen heeft geïnformeerd over de algemene consequenties van het ten tijde van het nemen van de primaire beslissing reeds bestaande voornemen van de wetgever tot wijziging van de WW in verband met de afschaffing van de vervolguitkering. Naar zijn aard is deze informatie niet op rechtsgevolg gericht en in zoverre is van een besluit dan ook geen sprake.
De rechtbank stelt voorts vast dat aan eiser in meervermelde bijlage vervolgens is medegedeeld dat hij, omdat hij na 11 augustus 2003 werkloos is geworden, niet in aanmerking komt voor een vervolg-uitkering, dat het afschaffen van de vervolguitkering een voornemen is en dat wanneer blijkt dat het voorstel toch niet wordt ingevoerd, verweerder hem alsnog recht op een vervolguitkering zal toekennen.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de bijlage op dit punt wel degelijk een (impliciete) beslissing bevat omtrent de aanspraken van eiser op een vervolguitkering. Deze in de bijlage behorende bij het primaire besluit vervatte beslissing van verweerder dat eiser, gezien zijn eerste werkloosheidsdag, uitgaande van het van kracht worden van de op dat tijdstip reeds bekend gemaakte en als onderdeel van het voorstel van wet gelijktijdig met de wijzing van de WW in werking te treden overgangsregel, geen vervolguitkering krijgt, moet naar het oordeel van de rechtbank gelijk worden gesteld aan een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, nu het bezwaarlijk anders is te kwalificeren dan een appellabel bestuurlijk rechtsoordeel. Het gaat hier immers over als definitief bedoelde uitlatingen van verweerder over de vraag of eiser in concreto, met een beroep op de overgangsbepaling, aanspraak kan maken op een vervolguitkering en derhalve over de wijze waarop verweerder de “nieuwe” WW begrijpt en, behoudens wijzigingen van het voorstel van wet zoals dat er ten tijde van de primaire beslissing lag, zal toepassen. Andere voorbehouden op dat vlak heeft verweerder blijkens de bijlage niet gemaakt.
Dat rechtsoordeel moet in dit bijzondere geval worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuurs-rechter aanvechtbaar is. Hierbij neemt de rechtbank nog in aanmerking dat eiser geen evenwaardige andere rechtsingang ter beschikking staat ten einde de (impliciete) weigering hem een vervolg-uitkering toe te kennen aan rechterlijke toetsing te doen onderwerpen. Immers blijkens de bijlage laat verweerder er geen misverstand over bestaan dat, wanneer blijkt dat het voorstel toch niet wordt ingevoerd, alsnog recht op een vervolguitkering zal worden toegekend. Dat rechtsgevolg vloeit niet rechtstreeks uit de wet voort en de daarop aansluitende mededeling dat daarvoor geen nieuwe aanvraag behoeft te worden ingediend, rechtvaardigt evenmin de verwachting dat te zijner tijd nog een afzonderlijk besluit zal volgen omtrent eisers eventuele aan de overgangsbepaling te ontlenen aanspraken op een vervolguitkering. Onder deze omstandigheden valt eiser dan ook niet tegen te werpen dat hij, ten einde zijn rechten niet te verspelen, zekerheidshalve bezwaar aantekent tegen het in de bijlage behorende bij de primaire beslissing opgenomen besluit. Dat omtrent eisers aanspraken op een vervolguitkering toch nog afzonderlijk zal worden beslist, heeft verweerder eerst bij het bestreden besluit overwogen, en voorts ter zitting nader doen toelichten, maar ten tijde van het nemen van de primaire beslissing had eiseres die zekerheid niet. Van eiser kon ook niet worden verwacht dat hij die onzekerheid op de koop toe neemt.
Uit het hiervoor overwogene vloeit voort, dat de meergenoemde bijlage moet worden beschouwd als een onlosmakelijk onderdeel van het primaire besluit van 5 november 2003, waarbij verweerder tevens een beslissing heeft gegeven omtrent eisers aanspraken op een vervolguitkering. Verweerder heeft zich bij het op schrift stellen van de in de vorm van een bijlage gegoten extra informatie over de gevolgen van het afschaffen van de vervolguitkering daarvan kennelijk onvoldoende rekenschap gegeven. Door vervolgens bij de beslissing op bezwaar eisers aanspraken op een vervolguitkering buiten de heroverweging te houden, terwijl eisers gronden juist daartegen waren gericht, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dat voorschrijft dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt, terwijl artikel 7:12 van Pro de Awb verlangt dat de beslissing op bezwaar berust op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking wordt vermeld. Gelet op de onderlinge samenhang van de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb, en onder verwijzing naar Centrale Raad van Beroep 17 juni 2003, USZ 2003/ 286, moet het bovendien in strijd met het stelsel van de Awb worden geacht als op het bezwaar tegen een primair besluit met méér dan één besluit wordt beslist. Het uitstellen van de beslissing ten aanzien van de vervolguitkering is ook om die reden niet aanvaardbaar.
Eiser heeft verweerders hiervoor weergegeven wijze van besluiten op zijn aanvraag om een WW-uitkering in beroep derhalve met succes bestreden. Zodoende moet zijn beroep voor gegrond worden gehouden en dient het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking te worden gebracht.
De rechtbank komt in dit geding overigens niet (meer) toe aan de vraag of de overgangsbepaling ook inderdaad op eiser van toepassing is en of eiser op grond daarvan recht heeft op een vervolguitkering. Die vraag zal verweerder bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar moeten beantwoorden.
De rechtbank acht tot slot termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent ter zake 1 punt met een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x € 322,-- x 1 = € 322,--.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
III. BESLISSING.
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser;
3. bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,-- wordt vergoed door het UWV;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 322,-- wegens de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door het UWV aan eiser.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel in tegenwoordigheid van mr. I.H.J. van Neer
als griffier en in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2004 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. I. van Neer w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 11 augustus 2004
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.