Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 04 / 1375 WOB ZWA
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
Stichting Enci Stop,
gevestigd te Maastricht, eiseres,
tegen
Gedeputeerde Staten van Limburg,
gevestigd te Maastricht, verweerder.
Datum bestreden besluit: 27 juli 2004
Kenmerk: 2004/4798
Behandeling ter zitting: 22 februari 2005
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak vermelde besluit, verzonden op 3 augustus 2004, heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen verweerders afwijzing van het verzoek van eiseres om haar kopie toe te zenden van concept milieu-effectrapporten en besprekingsverslagen inzake ENCI B.V. ongegrond verklaard.
Mr. S. Smeets, advocate, verbonden aan Bureau Rechtshulp Venlo, heeft daartegen bij schrijven van 8 september 2004, bij de rechtbank ingekomen op 9 september 2004, namens eiseres beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden met uitzondering van de concept milieu-effectrapporten. Verweerder heeft ten aanzien van die rapporten medegedeeld -onder verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Awb- dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beschikking van 1 november 2004 heeft de rechtbank beslist dat de beperking van de kennisneming van stukken, zoals door verweerder verzocht, gerechtvaardigd is.
Eiseres heeft bij brief van 4 november 2004 aan de rechtbank toestemming verleend om mede op grondslag van de concept milieu-effectrapporten uitspraak te doen.
De inhoud van de gedingstukken dient als hier herhaald en ingelast te worden beschouwd.
Bij brief van 28 december 2004 heeft mr. J.L. Stoop, advocaat te Maastricht, namens ENCI B.V. medegedeeld dat ENCI B.V. gebruik maakt van de gelegenheid om als partij als bedoeld in artikel 8:26 van Pro de Awb aan het geding deel te nemen. ENCI B.V. heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om een schriftelijke uiteenzetting van de zaak te geven.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 22 februari 2005. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door haar secretaris mw. J.M.F. Paulussen-Van Delft. Namens verweerder is verschenen mr. P.R.J. Engelen, ambtenaar der provincie. ENCI B.V. is vertegenwoordigd door de heer I. Hensing en mr. Stoop voornoemd.
2. Overwegingen
Bij schrijven van 27 januari 2004 heeft eiseres verweerder met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna te noemen: Wob) verzocht om haar kopie toe te zenden van een in september 2003 besproken concept milieu-effectrapport inzake ENCI B.V., van het verslag van de bespreking van dat rapport en van eventuele volgende concept-rapporten en besprekingsverslagen inzake ENCI B.V..
Bij schrijven van 9 maart 2004 heeft ENCI B.V. (hierna te noemen: Enci) haar zienswijze gegeven ten aanzien van het verzoek van eiseres.
Bij schrijven van 16 maart 2004 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van eiseres.
Bij besluit van 29 maart 2004 heeft verweerder op het verzoek beslist. Verweerder heeft daarin overwogen dat er geen besprekingsverslagen zijn, zodat het verzoek op dat onderdeel is afgewezen. De gevraagde concept milieu-effectrapporten betreffen een rapport van september 2003 en een rapport van januari 2004. Verweerder stelde zich op het standpunt dat deze rapporten, gelet op artikel 19.2 van de Wet milieubeheer (hierna te noemen: Wm), niet openbaar worden gemaakt, aangezien deze rapporten geen gegevens bevatten die van belang zijn bij het beoordelen van een milieu-effectrapport. Ook indien de rapporten wel dergelijke gegevens zouden bevatten, dan zouden ze volgens verweerder, gelet op artikel 11 van Pro de Wob, niet openbaar kunnen worden gemaakt.
Eiseres heeft tegen de afwijzing van haar verzoek bij schrijven van 29 april 2004 bezwaar doen maken. Het bezwaar was gericht tegen de weigering om de concept milieu-effectrapporten aan eiseres te verstrekken.
Bij schrijven van 3 mei 2004 heeft eiseres zich tevens gewend tot de voorzieningenrechter bij deze rechtbank met het verzoek ter zake de afwijzende beslissing van verweerder een voorlopige voorziening te treffen ex artikel 8:81 van Pro de Awb. Dit verzoek is, na behandeling ter zitting op 14 mei 2004, door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 19 mei 2004 (AWB 04/635 WOB VV) afgewezen.
Eiseres heeft haar bezwaren ter zitting van de Adviescommissie bezwaarschriften van verweerders provincie op 24 juni 2004 mondeling toegelicht. Deze commissie heeft verweerder bij schrijven van 1 juli 2004 geadviseerd omtrent de op de bezwaren te nemen beslissing.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van voormelde adviescommissie en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard, behoudens voor zover deze betrekking hadden op de toepassing van artikel 19.2 van de Wm. Verweerder persisteert in het bestreden besluit bij de afwijzing van het verzoek van eiseres, doch baseert de afwijzing niet meer op artikel 19.2 van de Wm. Verweerder baseert de afwijzing thans nog slechts op artikel 11 van Pro de Wob, stellende dat de rapporten documenten zijn die zijn opgesteld voor intern beraad en beleidsopvattingen bevatten die tot Enci zijn te herleiden. Het bezwaar van 16 maart 2004 is door verweerder beschouwd als mede te zijn gericht tegen het besluit van 29 maart 2004.
Eiseres kan zich daarmee niet verenigen.
In het beroepschrift respectievelijk ter zitting heeft zij daartegen (doen) aanvoeren dat zij van mening is nog procesbelang bij de beoordeling van het beroep te hebben. Zij voert daartoe op de eerste plaats aan dat het besluit van Cembene te Brussel om de Enci-oven te sluiten een voorlopige beslissing is welke nog kan worden herroepen. Daarnaast wijst zij erop dat ingevolge de Wob het belang van openbaarmaking aanwezig wordt verondersteld en dat eiseres geen ander specifiek (proces)belang hoeft aan te tonen om in haar Wob-verzoek ontvankelijk te zijn.
De besprekingen tussen Enci en verweerder inzake de concept rapporten hadden volgens eiseres niet het karakter van intern beraad, maar het karakter van advisering respectievelijk gestructureerd vooroverleg. Het eerste moment van intern beraad zou zich volgens eiseres pas hebben voorgedaan wanneer verweerder het volgens artikel 7.17 van de Wm overgelegde MER-eindconcept zou hebben getoetst aan artikel 7.18 Wm. Volgens eiseres is de door haar gevraagde informatie dan ook niet opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob.
Eiseres is van mening dat de concept rapporten, nu zij niet dienen voor intern beraad, geen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob kunnen bevatten. Het aan verweerder ter toetsing aangeboden eindconcept MER “Cement voor de toekomst” is op 11 mei 2004 gepubliceerd. Eiseres meent dat dit eindconcept MER en de concept rapporten van september 2003 en januari 2004 niet dusdanig van elkaar verschillen dat men kan zeggen dat het eindrapport wel en de andere rapporten niet voor intern beraad zijn opgesteld respectievelijk persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
Eiseres heeft ook nog verwezen naar het Verdrag van Aarhus van 25 juni 1998, de Europese richtlijn 90/313/EEG van 7 juni 1990 en de Europese richtlijn 2003/4/EG van 28 januari 2003, ingevolge welk verdrag en richtlijnen de burger kennis kan nemen van milieu-informatie.
Eiseres vindt gelet op het vorenstaande dat verweerder haar verzoek van 27 januari 2004 ten onrechte heeft afgewezen. Zij heeft de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen, zo mogelijk zelf in de zaak te voorzien en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Namens Enci is primair aangevoerd dat eiseres thans geen enkel procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Door besluitvorming op concernniveau is de uitbreiding van de grondstoffenwinning voor Enci een gesloten boek. Er zullen geen vergunningen meer worden aangevraagd voor kalksteenwinning vanaf het jaar 2010. De mer-procedure, welke was gericht op de uitbreiding van de kalksteenwinning, is dan ook gestaakt.
Subsidiair is namens Enci aangevoerd dat de concept milieu-effectrapporten zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Gelet op de vervlechting van feiten en persoonlijke beleidsopvattingen acht Enci openbaarmaking weinig zinvol, zo niet ondoenlijk. Verder wijst Enci op het belang van de mogelijkheid van vertrouwelijk vooroverleg tussen de aanvrager van een vergunning en een bestuursorgaan. Een verplichting van het bestuursorgaan om de besproken informatie openbaar te maken zou volgens Enci de doodsteek van zo’n overleg vormen. Openbaarmaking van de door eiseres gevraagde concept rapporten zal in de ogen van Enci tot een vertroebelde discussie over de verschillen tussen de verschillende versies van het MER leiden en aldus tot een onevenredige benadeling van Enci.
De opmerking met betrekking tot het Verdrag van Aarhus is volgens Enci een nieuw argument van eiseres in dit beroep. Volgens Enci is het bestreden besluit niet in strijd met dit verdrag noch met de daarop gebaseerde richtlijnen.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift nogmaals gemotiveerd uiteengezet waarom de concept rapporten naar zijn mening voor intern beraad zijn opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob, zodat het verzoek van eiseres om van deze concepten kennis te nemen volgens verweerder moest worden afgewezen.
Ten aanzien van het procesbelang van eiseres overweegt de rechtbank het volgende.
Onbestreden is dat de onderhavige twee concept rapporten milieu-informatie bevatten als bedoeld in het Verdrag van Aarhus, de Europese richtlijn 90/313/EEG, de Europese richtlijn 2003/4/EG (deze is in werking getreden op 14 februari 2003) en de Wob. Voormelde regelingen -dit verdrag en deze richtlijnen zijn namens eiseres ook al in bezwaar genoemd- hebben als uitgangspunt dat overheidsinstanties jegens degene die verzoekt om milieu-informatie verplicht zijn tot het verstrekken van deze informatie zonder dat de verzoeker daarvoor enig belang hoeft aan te voeren. Gelet hierop en nu eiseres zelf heeft aangegeven nog belang bij openbaarmaking te hebben, kan niet worden gezegd dat haar belang bij een inhoudelijke beoordeling van dit beroep is komen te vervallen.
De rechtbank heeft vervolgens te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Artikel 19.2 van de Wm luidt:
Een bestuursorgaan dat over gegevens beschikt die redelijkerwijs van belang kunnen zijn bij het maken of beoordelen van een milieu-effectrapport, verstrekt deze gegevens aan een ieder die daarom verzoekt in de door hem gevraagde vorm, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is en met inachtneming overigens van het bij of krachtens de Wet openbaarheid van bestuur bepaalde.
Artikel 19.2 van de Wm legt een verplichting op om, indien dat redelijkerwijs mogelijk is, gegevens die redelijkerwijs van belang kunnen zijn bij het maken of beoordelen van een milieu-effectrapport te verstrekken in de vorm waarin dit wordt gevraagd. Het artikel houdt, blijkens zijn wetshistorie, een verbijzondering in van de wijze waarop voormelde gegevens ingevolge de Wob zouden moeten worden verstrekt, doch doet overigens aan de toepasselijkheid van de Wob niets af
Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 1, onder b, van de Wob wordt onder ‘bestuurlijke aangelegenheid’ verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Artikel 3, derde lid, van de Wob bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob schrijft voor dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Onder ‘intern beraad’ wordt blijkens artikel 1, onder c, van de Wob verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Artikel 7.17 van de Wm luidt:
1. Een milieu-effectrapport dat niet door het bevoegd gezag is gemaakt, wordt aan het bevoegd gezag overgelegd.
2. Het bevoegd gezag tekent de datum van ontvangst van het rapport daarop aan. Het zendt degene die het heeft overgelegd, een bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld.
Artikel 7.18 van de Wm luidt:
1. Indien het bevoegd gezag van oordeel is, dat een aan hem overgelegd milieu-effectrapport, mede gelet op de daarvoor overenkomstig artikel 7.15 gegeven richtlijnen, niet voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 7.10 en 7.11 gestelde regels, dan wel dat het onjuistheden bevat, deelt het dat onder opgave van redenen uiterlijk zes weken na de in artikel 7.17, tweede lid, bedoelde datum mede aan degene die het rapport heeft gemaakt.
2. Indien het bevoegd gezag van oordeel is dat het milieu-effectrapport slechts te kort schiet op ondergeschikte punten, kan het de mededeling, bedoeld in het eerste lid, achterwege laten.
3. Ten aanzien van een milieu-effectrapport met betrekking waartoe het eerste lid toepassing heeft gevonden, blijven de overige artikelen van deze paragraafbuiten toepassing.
De rechtbank heeft kennis genomen van de door eiseres gevraagde concept milieu-effectrapporten. Het betreft een rapport “Effecten met diepte, milieueffectrapport, eerste concept ten behoeve van vooroverleg met provincie en gemeente” van Enci, d.d. 3 september 2003, en een rapport “Cement voor de toekomst, milieueffectrapport, tweede concept ten behoeve van vooroverleg met provincie en gemeente” van Enci, d.d. 21 januari 2004.
Verweerder heeft zijn weigering om de concept rapporten aan eiseres te verstrekken gebaseerd op artikel 11 van Pro de Wob.
De rechtbank is met partijen van oordeel dat genoemde rapporten documenten over een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in de Wob zijn.
Blijkens de gedingstukken en hetgeen partijen ter zitting hebben verklaard zijn beide concept milieu-effectrapporten opgesteld ten behoeve van informele besprekingen tussen verweerder en Enci. Tijdens deze besprekingen heeft verweerder Enci geïnformeerd en geadviseerd met het oog op de totstandbrenging door Enci van een ter beoordeling als bedoeld in artikel 7.18 van de Wm aan verweerder over te leggen definitief milieu-effectrapport. Het waren geen besprekingen die plaatsvonden binnen verweerders verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid om tot besluitvorming te komen, maar besprekingen tussen Enci en verweerder met het karakter van vooroverleg ten dienste van Enci, gericht op de totstandkoming en indiening door Enci van een in de wet geregeld stuk. Naar het oordeel van de rechtbank vormen deze besprekingen geen intern beraad als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob. De rechtbank vindt hiervoor tevens steun in artikel 3:21 van Pro de Awb. Op grond van het eerste lid van dat artikel, betreffende de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, geldt als uitgangspunt dat het vooroverleg dat heeft plaatsgevonden ten behoeve van het opstellen van een aanvraag tot het nemen van een besluit openbaar is, nu immers een verslag van dit vooroverleg met de aanvraag en het ontwerp van het besluit ter inzage moet worden gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan derhalve niet worden gezegd dat de concept milieu-effectrapporten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob.
Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering, hetgeen in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven. Verweerder dient een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen.
De rechtbank voegt hier nog aan toe dat, ook indien de concept milieu-effectrapporten zouden kunnen zijn aangemerkt als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad bevattende persoonlijke beleidsopvattingen, als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob, het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking zou zijn gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank had dan, zo al aangenomen moet worden dat richtlijn 2003/4/EG weigering van milieu-informatie op grond van artikel 11 van Pro de Wob in beginsel toelaat -deze richtlijn kent immers de begrippen intern beraad en persoonlijke beleidsopvatting niet- op grond van artikel 4, eerste en tweede lid, van deze richtlijn het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking van de concept milieu-effectrapporten moeten worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met weigering van openbaarmaking. Verweerder heeft die richtlijnconforme toepassing in het bestreden besluit niet (kenbaar) gemaakt.
Indien verweerder in de nieuwe beslissing op het bezwaar op een andere grond dan die van artikel 11 van Pro de Wob tot een afwijzing van het verzoek van eiseres zou komen, zal verweerder daarbij in ieder geval het afwegingskader van het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG (richtlijn 90/313/EEG is per 14 februari 2005 ingetrokken) in acht dient te nemen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 december 2004 (nr. 2004033161, JB 2005,59).
Voorts acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Deze proceskostenveroordeling heeft betrekking op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarvan het bedrag wordt vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent daarbij ter zake van de verrichte proceshandelingen een punt met een waarde van € 322,00 toe voor de indiening van het beroepschrift en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x € 322,00 x 1 =
€ 322,00.
Op grond van het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De Rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
3. bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 wordt vergoed door de Provincie Limburg;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 322,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen door de Provincie Limburg aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, als griffier en in het openbaar uitgesproken op 3 mei 2005 door mr. Seerden voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. A. Zweipfenning w.g. Seerden
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 3 mei 2005
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onver-wijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist