Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 05 / 2197 WWB VV
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht op het verzoek
om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[verzoeker],
wonende te [woonplaats], verzoeker,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Heerlen,
gevestigd te Heerlen, verweerder.
Datum bestreden besluit: 29 september 2005
Kenmerk: 15.32 / C 8230 / W 219087
Behandeling ter zitting: 15 november 2005 en 17 november 2005
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder verzoeker per 1 september 2005 een maatregel opgelegd van 100% gedurende 3 maanden.
Tegen dat besluit is namens verzoeker bij brief van 29 oktober 2005 bezwaar gemaakt.
Op 1 november 2005 is bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank een verzoek ingekomen tot het treffen van een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
De door verweerder ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van verzoeker gezonden.
Voormeld verzoek is vervolgens behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter van deze rechtbank op 15 november 2005, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mevrouw mr. W.A.M. Maatman-Abarbanel, advocaat te Hoensbroek, alsmede zijn tolk (Arabisch) de heer S.E. Lafghani.
Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. J.P.H.M. Quaedvlieg en de heer R.O. Rovers.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen een videoband van de gebeurtenissen van 13 september 2005 over te leggen.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 17 november 2005 waar voornoemde partijen wederom zijn verschenen.
2. Overwegingen
In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium meebrengt, dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure.
De voorzieningenrechter stelt vast, dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van Pro de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan, nu namens verzoeker bezwaar is gemaakt tegen verweerders besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening is gevraagd en de rechtbank Maastricht bevoegd kan worden geacht om van de (mogelijke) hoofdzaak kennis te nemen.
Omtrent het vereiste spoedeisende belang overweegt de voorzieningenrechter dat, gelet op hetgeen van de kant van verzoeker omtrent zijn financiële positie is uiteengezet, voldoende aannemelijk is dat hij thans in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Aangezien deze vaststelling nog niet betekent dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen, zal vervolgens een voorlopig oordeel worden gegeven omtrent de vraag of verweerders besluit rechtmatig kan worden geacht. Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, dan is er sprake van onverwijlde spoed welke noopt tot het treffen van een voorziening.
Naar ter zitting is komen vast te staan is verweerder tot de thans in bezwaar bestreden verlaging ad 100% gedurende drie maanden van de aan verzoeker toegekende bijstand overgegaan op grond van artikel 18, tweede lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) in samenhang met de artikelen 26, tweede lid, en 43, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening Wet werk en bijstand (Verordening).
Aan deze verlaging legt verweerder door verzoeker verrichte handelingen ten grondslag, bestaande uit de vernieling van gemeentelijke goederen en de bedreiging, belaging en mishandeling van medewerkers van verweerder. Verweerder heeft zijn besluitvorming doen steunen op een ter zake de genoemde handelingen opgemaakt ambtelijk rapport van 15 september 2005 van diens medewerker N. Meis, welk rapport – op zijn beurt – steunt op de op 13 september 2005 door de ambtenaar R.O. Roovers gedane aangifte van een strafbaar feit.
Tevens is ter zitting komen vast te staan dat verzoeker niet is uitgenodigd door verweerder in verband met het voldoen aan enige plicht tot het doen van mededelingen dan wel het anderszins verlenen van medewerking ter vaststelling van het recht op bijstand dan wel de hoogte van de bijstand. Evenmin is gebleken van enige omstandigheid op grond waarvan verzoeker eigener beweging mededelingen diende te doen aan verweerder ter zake zijn aanspraak op bijstand.
Verzoeker heeft ter zitting verklaard dat aan hem niet is meegedeeld dat de uitkering uitbetaald zou worden, dat hij zich ernstig ongerust maakte omdat hij ook in 2004 langere tijd geen uitkering had ontvangen, dat hij inderdaad kwaad is geworden en het gebouw heeft betreden, doch dat hij zijn woede enkel op goederen heeft afgereageerd.
Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft Roovers verklaard dat hij verzoeker op de bewuste dag heeft gezegd dat de uitkering op de 15de van de maand op diens rekening zou zijn bijgeschreven en dat er dus niets aan de hand was.
Verzoeker ontkent hetgeen Roovers heeft gezegd.
Naar aanleiding van de aangifte door Roovers is verzoeker strafrechtelijk vervolgd en bij vonnis van 27 september 2005 door de politierechter veroordeeld wegens het opzettelijk en wederrechtelijk vernielen of beschadigen van enig goed dat geheel of ten dele aan een ander toebehoort. Van hetgeen verzoeker overigens ten laste is gelegd, te weten lokaalvredebreuk en verboden wapenbezit, is verzoeker vrijgesproken.
De voorzieningenrechter stelt verder als volgt vast.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, eerste volzin, van de WWB verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen. Ingevolge de tweede volzin van deze bepaling wordt van een verlaging afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Verordening legt het college een maatregel op, indien de belanghebbende zich jegens het college of diens medewerkers zeer ernstig misdraagt. Deze maatregel is in het tweede lid nader genormeerd ten aanzien van zowel de aard van de misdragingen als ten aanzien van de hoogte van de maatregel. Ingevolge dit lid bedraagt de maatregel vijftig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand, indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als vernieling, en honderd procent gedurende een maand, indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als bedreiging, belaging of mishandeling.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB kent een imperatieve formulering. De wetgever benadrukt in dat verband dat het college is gehouden tot verlaging over te gaan (TK 2002-2003, 28870, nr. 13, blz. 134).
Het begrip 'jegens het college zeer ernstig misdragen' is in de parlementaire geschiedenis nader toegelicht. De wetgever heeft daarbij het oog gehad op diverse vormen van agressie jegens burgemeester en wethouders of hun ambtenaren, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd; als voorbeeld van het ontbreken van verwijtbaarheid noemt de wetgever situaties van overmacht (TK 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 48, en nr. 13, blz. 134).
Het zich zeer ernstig misdragen moet worden gezien als een bijzondere vorm van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. De verordening zal criteria moeten bevatten die de grondslag vormen voor een verlaging van de uitkering in dit verband (TK 2002-2003, 28870, nr. 13, blz. 134).
De wetgever heeft zich eveneens uitgesproken over de aard van de verlagingen op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB en, in verband daarmee, de toepasselijkheid van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
De wetgever stelt zich in navolging van het advies van de Raad van State op het standpunt dat met het vervallen van de bestuurlijke boete niet langer sprake is van punitieve sancties in de bijstandswetgeving. Alle maatregelen, inclusief die wegens het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, vloeien immers voort uit het niet nakomen van aan de bijstand verbonden verplichtingen (TK 2002-2003, 28870, A, blz. 14-15, nr. 3, blz. 48).
Ten behoeve van de beantwoording van de vraag of de verlagingen aangemerkt moeten worden als een straf in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM sluit de wetgever aan bij de in het arrest Oztürk van 21 februari 1984 (NJ 1988/937) door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) neergelegde criteria, inhoudend dat onder meer bepalend is het karakter van het vergrijp en de aard en de zwaarte van de sanctie. De wetgever overweegt in dat verband dat de aan de bijstand verbonden plichten voortvloeien uit de aanspraak op een uitkering, waardoor geen sprake is van een algemene rechtsplicht, en de overtreding van die verplichtingen mitsdien niet strafrechtelijk van aard is. Evenmin is de aard van de maatregel strafrechtelijk van aard, omdat niet beoogd wordt leed toe te voegen (TK 2002-2003, 28870, nr. 3, blz. 49).
De maatregelen in de vorm van verlagingen zijn reparatoire van aard en preventief bedoeld, gericht op het stimuleren van de bijstandsgerechtigde zijn of haar gedrag in de toekomst te verbeteren (TK 2002-2003, 28870, nr. 13, blz. 161 en 163). De wetgever is nadrukkelijk van oordeel dat gemeenten niet langer bevoegd zijn punitieve sancties op te leggen aan bijstandsgerechtigden (TK 2002-2003, 28870, nr. 13, blz. 162).
Ten aanzien van de verlaging als reactie op ernstige misdragingen heeft de wetgever dit standpunt echter, daarbij de visie van de ter zake geconsulteerde landsadvocaat volgend, genuanceerd. Er is sprake van een reparatoire sanctie zolang er maar enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van de uitkering. Indien er geen enkel verband is tussen het wangedrag van de betrokkene en de mogelijkheid van het vaststellen van het recht op uitkering zou er wel sprake kunnen zijn van een punitieve sanctie (EK 2003-2004, 28870 en 28960, B, blz. 59).
Gelet op de bovenstaande wetgeving en de uit de parlementaire geschiedenis blijkende toelichting daarop ziet de voorzieningenrechter zich voor de vraag gesteld of de verlaging van de bijstand in casu in rechte stand zal kunnen houden. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag, voorlopig oordelend, ontkennend en ziet hierin redenen om de gevraagde voorziening toe te wijzen en het besluit van 29 september 2005 te schorsen.
Het vorenstaande impliceert tevens dat verweerder onverwijld dient over te gaan tot (na) betaling van de bijstandsuitkering aan verzoeker.
De voorzieningenrechter is tot zijn oordeel gekomen op grond van de volgende overweging.
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat gemeenten niet langer punitieve sancties opleggen aan bijstandsgerechtigden. Door gemeenten op te leggen sancties dienen een reparatoire karakter te hebben en aldus gericht te zijn op gedragsbeïnvloeding.
De in de Eerste Kamer door de regering verwoorde nuancering maakt duidelijk dat de toe te passen sanctie verband dient te houden met het doel van de wet, te weten het vaststellen van het recht op bijstand. Indien dit verband niet aanwezig is, treedt het sanctieopleggende orgaan buiten zijn bevoegdheid.
De vraag of verweerder bevoegd is een verlaging op te leggen wegens het zich jegens verweerder zeer ernstig misdragen, dient te worden beantwoord aan de hand van het in de parlementaire geschiedenis neergelegde criterium dat er enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van de uitkering.
Naar ook ter zitting namens verweerder is erkend, is dit verband in casu niet aanwezig.
De conclusie kan dan ook geen andere zijn dan dat verweerder met het thans in bezwaar bestreden besluit buiten zijn bevoegdheid is getreden en mitsdien onrechtmatig handelt. Het besluit zal dan ook, indien dit niet wordt herroepen, in rechte geen stand kunnen houden.
Zo verweerder tegen gedragingen als de onderhavige wenst op te treden, dan dient daartoe de strafrechtelijke weg te worden bewandeld, hetgeen in casu overigens ook is gebeurd.
Zo verweerder wel bevoegd zou zijn een punitieve sanctie op te leggen, quod non, dan zou echter in verband met de veroordeling van verzoeker ter zake het hem op basis van de aangifte door Roovers ten laste gelegde feit het besluit ook geen stand kunnen houden.
Ter zitting is namens verzoeker terecht een beroep gedaan op artikel 14, zevende lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke vrijheden, op grond waarvan niemand voor een tweede keer mag worden berecht of gestraft voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds overeenkomstig de wet en het procesrecht van elk land bij onherroepelijke uitspraak is veroordeeld of waarvan hij is vrijgesproken.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die verzoeker in verband met de behandeling van het onderhavige verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
De voorzieningenrechter kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het verzoekschrift en de verschijning ter zitting (en nadere zitting) en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2,5 x € 322,-- x 1 = € 805,--.
Het bedrag van de reiskosten van verzoeker wegens zijn verschijning ter zitting wordt overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste lid, onder c, van het Bpb en artikel 11, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 door de voorzieningenrechter vastgesteld op € 12,02, zijnde de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse.
Op grond van de artikelen 8:75, 8:82 en 8:84 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht:
1. wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe in dier voege dat het primaire besluit van 19 september 2005 wordt geschorst;
2. bepaalt dat verweerder overgaat tot onverwijlde (na)betaling van de bijstand;
3. bepaalt dat aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,00 wordt vergoed door de gemeente Heerlen;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van verzoeker begroot op € 817,02 (waarvan wegens de kosten van rechtsbijstand € 805,00), te vergoeden door de gemeente Heerlen aan verzoeker.
Aldus gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen in tegenwoordigheid van mr. E.W. Seylhouwer
als griffier en in het openbaar uitgesproken op 22 november 2005
door mr. Vluggen voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. E. Seylhouwer w.g. F.A.G.M. Vluggen
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 23 november 2005
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.