Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 06 / 853 WAV
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiseres],
gevestigd te Hulsberg, eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Arbeidsinspectie),
gezeteld te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum bestreden besluit: 17 februari 2006
Kenmerk: AI/JZ/2006/13862
Behandeling ter zitting: 25 juli 2006
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 17 februari 2006 heeft verweerder de door eiseres ingediend bezwaarschriften van 25 oktober 2005 en 2 november 2005 tegen de door verweerder genomen besluiten van 19 september 2005 en 27 september 2005 ongegrond verklaard.
Bij brief van 25 maart 2006 heeft eiseres tegen eerstgenoemd besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan eiseres gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift van 2 mei 2006.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 25 juli 2006, waar eiseres zich heeft doen vertegenwoordigen door [mevr A], vennote. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. K.P. Prosetiko.
2. Overwegingen
De feiten
Op 19 mei 2005 heeft verweerder een controle doen uitvoeren bij eiseres. Ten tijde van die controle zouden twee personen bij verweerder werkzaamheden hebben verricht terwijl zij niet beschikten over de krachtens de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) benodigde tewerkstellingsvergunning.
Op 26 mei 2005 heeft verweerder wederom een controle doen uitvoeren bij eiseres. Ten tijde van die controle zou één van de twee personen die op 19 mei 2005 ook al werden aangetroffen, nog steeds bij verweerder werkzaamheden hebben verricht terwijl eiseres nog steeds niet zou beschikken over de krachtens de Wav benodigde tewerkstellingsvergunning.
Bij brief van 23 augustus 2005 is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen haar een bestuurlijke boete op te leggen vanwege de op 19 mei 2005 geconstateerde overtredingen. Bij brief van 31 augustus 2005 is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen haar een bestuurlijke boete op te leggen vanwege de op 26 mei 2005 geconstateerde overtreding.
Eiseres heeft bij brief van 12 september 2005 haar zienswijze met betrekking tot beide voornoemde kennisgevingen kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 19 september 2005 heeft verweerder een bestuurlijke boete opgelegd ten bedrage van € 16.000,- terzake de vermeende overtredingen die zouden zijn geconstateerd op 19 mei 2005.
Bij besluit van 26 september 2005 heeft verweerder een bestuurlijke boete opgelegd ten bedrage van € 8000,- terzake de vermeende overtreding die zou zijn geconstateerd op 26 mei 2005.
Bij brief van 25 oktober 2005 heeft eiseres tegen het besluit van 19 september 2005 bezwaar gemaakt bij verweerder. Daarbij heeft zij aangevoerd dat [dhr A] een student is en dat hij haar een verklaring van zijn school heeft gegeven waarin zou staan dat [dhr A] op basis van de verkregen verblijfsvergunning gerechtigd is om maximaal 10 uur per week te werken. Eiseres dacht dat deze verklaring voldoende was om [dhr A] te mogen laten werken. Ten aanzien van [mevr B] heeft eiseres - kort gezegd - betoogd dat zij niet bij haar werkte.
Bij brief van 2 november 2005 heeft eiseres tegen het besluit van 27 september 2005 bezwaar gemaakt bij verweerder. Daarbij heeft zij aangevoerd dat zij ten tijde van de controle op 19 mei 2005 heeft gesproken met [mevr C]. [mevr C] zou tegen [mevr A] hebben gezegd dat [dhr A] niet zonder tewerkstellingsvergunning mocht werken. Mw. Hu zou vervolgens hebben aangegeven dat zij over een brief beschikte van de school van [dhr A] waarin zou staan dat hij 10 uur per week mocht werken. Mw. Hu zou [mevr C] hebben gevraagd of zij de brief mocht faxen, waarop [mevr C] haar een visitekaartje zou hebben gegeven waarop zij haar faxnummer zou hebben omcirkeld. Op 20 mei 2005 zou [mevr A] de brief hebben gefaxt aan [mevr C] en haar ook hebben gebeld met de vraag of zij de fax ontvangen had. [mevr C] zou niet op kantoor zijn geweest, waarop [mevr A] zou hebben gezegd: "dan hoor ik nog van u". [mevr C] zou hierop bevestigend hebben geantwoord. Eiseres heeft betoogd dat zij, omdat zij niets meer van [mevr C] heeft gehoord, dacht en ook mocht denken dat [dhr A] toch zonder tewerkstellingsvergunning mocht werken. Eiseres vindt het - gelet op het vorenstaande - niet terecht dat haar deze bestuurlijke boete is opgelegd.
Het besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaarschriften van eiseres ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt ten grondslag verweerders standpunt dat [mevr B] ten tijde van de controle op 19 mei 2005 werkzaamheden verrichtte voor eiseres zodat zij als werkneemster zou moeten worden aangemerkt terwijl eiseres op dat moment geen tewerkstellingsvergunning voor [mevr B] zou hebben gehad. Ten aanzien van [dhr A] is verweerder van mening dat eiseres - als werkgever - op grond van artikel 28, aanhef en onder f, van de Wet op de loonbelasting 1964 verplicht zou zijn geweest de identiteit van [dhr A] vast te stellen aan de hand van het originele identiteitsdocument. Eiseres zou dit niet hebben gedaan. Had zij dit wel gedaan, zo stelt verweerder, zou eiseres hierin hebben kunnen lezen dat [dhr A] maximaal 10 uur per week mocht werken mits hiervoor een tewerkstellingsvergunning zou zijn verleend. Door niet het originele identiteitsdocument van [dhr A] te controleren heeft eiseres, zo stelt verweerder, het risico genomen dat zij [dhr A] tewerk zou stellen zonder de daartoe benodigde tewerkstellingsvergunning, zodat de boete terzake hetgeen zou zijn geconstateerd op 19 mei 2005 terecht zou zijn opgelegd.
Aan het achterwege blijven van een reactie van [mevr C] zou eiseres vervolgens niet het vertrouwen hebben mogen ontlenen dat [dhr A] toch arbeid mocht verrichten zonder dat eiseres hiervoor in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning. Eiseres, zo stelt verweerder, is er op 19 mei 2005 door [mevr C] immers expliciet op gewezen dat een tewerkstellingsvergunning noodzakelijk was. Voorts zou [mevr C] - na de mededeling van eiseres met betrekking tot de brief - niet hebben gezegd dat [dhr A] toch mocht werken zonder hiervoor in het bezit te zijn van een tewerkstellingsvergunning. Door niet de nadere reactie van [mevr C] af te wachten en er zonder geldige reden op te vertrouwen dat alles alsnog in orde was, heeft eiseres - zo stelt verweerder - het risico genomen dat zij [dhr A] arbeid liet verrichten zonder in het bezit te zijn van de daartoe benodigde tewerkstellingsvergunning, zodat ook de overtreding op 26 mei 2005 eiseres kan worden verweten en de boete derhalve terecht is opgelegd.
Het beroep
Eiseres kan zich met voormeld standpunt van verweerder niet verenigen. In beroep heeft eiseres het standpunt dat [mevr B] geen werkneemster zou zijn geweest niet gehandhaafd. Voor het overige heeft eiseres zowel in haar beroepschrift als ter zitting haar standpunten zoals die ook reeds in de bezwaarschriften naar voren zijn gebracht, gehandhaafd. Eiseres heeft hieraan nog toegevoegd dat zij de boetes bijzonder hoog vindt gelet op de jaarlijkse winst van de onderneming (in 2003 zou die winst € 43.258,- hebben bedragen. In 2004 zou dat € 58.258,- zijn geweest) en dat zij van mening is dat er sprake is van discriminatie omdat in een dergelijk geval aan eenmanszaken een boete van € 4.000,- wordt opgelegd, terwijl aan besloten vennootschappen een boete van € 8.000,- wordt opgelegd. De rechtbank leest hierin een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
Op grond hiervan heeft eiseres in haar beroepschrift de rechtbank verzocht de opgelegde boetes voor de op 19 mei 2005 geconstateerde overtredingen te matigen en de opgelegde boete voor de op 26 mei 2005 geconstateerde overtreding te laten vervallen.
Het verweer
In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunten zoals die ook reeds zijn verwoord in het bestreden besluit herhaald en heeft verweerder, in reactie op hetgeen in het beroepschrift aanvullend is opgemerkt, gesteld dat op grond van artikel 18a, derde lid, van de Wav een vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid gelijkgesteld wordt met een rechtspersoon terwijl in de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de beleidsregels) een boetenormbedrag van € 8.000,- zou zijn opgenomen voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav indien een dergelijke overtreding is begaan door een rechtspersoon. De boetes zouden daarmee zijn opgelegd overeenkomstig de beleidsregels en de hoogte van de boetes worden daarmee, zo stelt verweerder, geacht in overeenstemming te zijn met de aard van de overtreding. Van schending van het gelijkheidsbeginsel, zo begrijpt de rechtbank hieruit, zou derhalve geen sprake zijn. De overigens door eiseres aangevoerde omstandigheden zijn volgens verweerder niet aan te merken als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, zodat er geen reden zou zijn de boetes te matigen of in te trekken.
De beoordeling
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Meer in het bijzonder dient de rechtbank te beoordelen of verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van de bestuurlijke boetes. De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, aanhef en onder ten eerste, van de Wav bepaalt dat als werkgever wordt aangemerkt degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Artikel 18 van Pro de Wav bepaalt dat als beboetbaar feit wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 van de Wav.
Artikel 2, eerste lid, van de Wav bepaalt dat het een werkgever verboden is een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Artikel 19a, eerste lid, van de Wav bepaalt dat een daartoe door onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Artikel 19d, eerste lid, van de Wav bepaalt - voor zover thans van belang - dat de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk is aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,-.
Artikel 18a, derde lid, aanhef en onder ten eerste, van de Wav bepaalt dat met een rechtspersoon gelijkgesteld wordt de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, waaronder, zo overweegt de rechtbank, ook de vennootschap onder firma valt.
In de Beleidsregels boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Beleidsregels), gepubliceerd in de Staatscourant nr. 249 van 24 december 2004, is bepaald dat bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt de normbedragen worden gehanteerd die zijn neergelegd in de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen (hierna; Tarieflijst) die als bijlage bij deze beleidsregels is gevoegd. Voorts is bepaald dat de totale, bij een boetebeschikking op te leggen boete - ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten - bestaat uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen. In de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav gesteld op € 8.000,-.
Het opleggen van een boete ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Wav is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Nu de onderhavige bestuurlijke boete evenwel is aan te merken als een punitieve sanctie brengt artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) met zich dat de rechtbank niet alleen dient te toetsen of eiseres de vermeende overtredingen heeft begaan, maar tevens vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding.
Allereerst stelt de rechtbank vast dat eiseres op 19 mei 2005 [dhr A] en [m[mevr B] arbeid heeft laten verrichten zonder dat zij beschikte over de daarvoor krachtens de Wav benodigde tewerkstellingsvergunning en dat eiseres op 26 mei 2005 [dhr A] arbeid heeft laten verrichten zonder dat zij beschikte over de daarvoor krachtens de Wav benodigde tewerkstellingsvergunning. Eiseres heeft dit als zodanig in beroep ook niet (langer) weersproken.
Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde boetes in verhouding tot de ernst van de feiten overweegt de rechtbank dat eiseres een voorschrift heeft overtreden dat is gesteld ter bestrijding van illegale tewerkstelling van personen.
Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004, 29 523, nr. 3, p. 1) zijn die voorschriften gegeven ter bestrijding van:
1.verdringing van legaal arbeidsaanbod in Nederland en de Europese Economische Ruimte op de arbeidsmarkt;
2.overtreding van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, die kan leiden tot uitbuiting van de illegaal tewerkgestelde vreemdelingen en
3.concurrentievervalsing binnen een sector, waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad.
Gelet op het met de wet beoogde doel en uit een oogpunt van een hanteerbaar en consistent straftoemetingsbeleid is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder in de bijlage bij de Beleidsregels vastgestelde boetenormbedrag van € 8.000,- voor beboetbare feiten als hier aan de orde niet onevenredig hoog is.
In de beleidsregels wordt - kort gezegd - bepaald dat voor de werkgever als natuurlijk persoon de boete wordt gehalveerd. Eiseres heeft - zo begrijpt de rechtbank - met het oog daarop een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Dit beroep kan evenwel niet slagen omdat er geen sprake is van een gelijk geval; eiseres is immers een vennootschap onder firma, ten aanzien waarvan in artikel 18a, derde lid, aanhef en onder ten eerste, van de Wav is bepaald dat deze wordt gelijkgesteld met een rechtspersoon.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de overtreding die is geconstateerd op 19 mei 2005, te weten het laten verrichten van arbeid door [m[mevr B] zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde tewerkstellingsvergunning, aan eiseres mocht toerekenen.
De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder de overtreding die is geconstateerd op 19 mei 2005, te weten het laten verrichten van arbeid door [dhr A] zonder in het bezit te zijn van de daarvoor benodigde tewerkstellingsvergunning, aan eiseres mocht toerekenen. Het is immers de verantwoordelijkheid van de werkgever om bij aanvang van de werkzaamheden te controleren of de voorschriften van de Wav niet worden geschonden. Door de identiteit van [dhr A] niet vast te stellen aan de hand van een geldig identiteitsdocument heeft eiseres het risico genomen dat zij [dhr A] arbeid liet verrichten zonder in het bezit te zijn van de daartoe benodigde tewerkstellingsvergunning. Immers, had eiseres de identiteit van [dhr A] vastgesteld aan de hand van dat identiteitsbewijs, dan had zij daarin kunnen lezen dat [dhr A] weliswaar maximaal 10 uur per week mocht werken, maar dat hiervoor wel een tewerkstellingsvergunning moest zijn verleend.
De op 26 mei 2005 geconstateerde overtreding kan eiseres evenwel niet worden verweten. De rechtbank overweegt in dat kader dat uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting voldoende duidelijk is geworden wat er op 19 mei 2006 al dan niet is gebeurd en/of gezegd nadat [mevr A] tegen [mevr C] had gezegd dat er sprake was van een brief van de school van [dhr A] waarin zou staan dat hij 10 uur per week zou mogen werken. Door [mevr A] toe te staan de bewuste brief daags na de controle te faxen en door - alvorens opnieuw te gaan controleren - geen contact op te nemen met [mevr A] over die fax, heeft [mevr C] onnodig zodanige verwarring doen ontstaan dat in redelijkheid niet kan worden gesteld dat de op 26 mei 2006 geconstateerde overtreding eiseres kan worden verweten. De wegens het begaan van die overtreding opgelegde bestuurlijke boete van € 8.000,- had derhalve in redelijkheid niet kunnen worden opgelegd, zodat het beroep om die reden gegrond zal worden verklaard en het bestreden besluit deels zal worden vernietigd.
Eiseres heeft in haar beroepschrift nog aangevoerd dat zij de boetes te hoog vindt gelet op het jaarlijks resultaat van de onderneming. Ter zitting daarnaar gevraagd heeft [mevr A] te kennen gegeven dat het bedrijf niet dreigt failliet te gaan indien de hoogte van de boetes zou worden gehandhaafd, maar dat de boetes wel erg hoog zijn ten opzichte van de in 2003 en 2004 door de vennootschap behaalde winst. De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat de boetes een substantieel deel van de behaalde winst teniet zouden doen, niet een zodanig bijzondere omstandigheid vormt dat verweerder op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb gehouden was van de beleidsregels af te wijken, zodat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het opleggen van de twee resterende boetes ten bedrage van, elk afzonderlijk, € 8.000,-.
De rechtbank acht tenslotte geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb omdat - kort gezegd - eiseres niet heeft gesteld kosten te hebben gemaakt in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover aan eiseres een boete ten bedrage van € 8.000,00 is opgelegd terzake de op 26 mei 2005 geconstateerde overtreding;
2verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
3bepaalt dat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 wordt vergoed door de Staat der Nederlanden.
Aldus gedaan door mr. J.N.F. Sleddens in tegenwoordigheid van mr. E.W. Seylhouwer als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 september 2006 door mr. Sleddens voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. E. Seylhouwer w.g. J. Sleddens
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 27 september 2006
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onver¬wijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.