Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 06 / 1087 WSW
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
R. Dohmen,
wonende te Heerlen, eiser,
tegen
de Raad van Bestuur van de Centrale Organisatie Werk en Inkomen,
gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Datum bestreden besluit: 12 april 2006
Kenmerk: CWI/JZ/2006-3113 dossiernr. 05.3103
Behandeling ter zitting: 12 december 2006
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 12 april 2006 heeft verweerder een door eiser ingediend bezwaarschrift van 8 juni 2005 tegen een door verweerder genomen besluit van 25 april 2005 ingevolge de Wet sociale werkvoorziening (WSW) waarbij eiser is medegedeeld dat hij tot de doelgroep behoort en wordt ingedeeld in de arbeidshandicapcate¬gorie matig met het advies begeleid werken, ongegrond verklaard.
Bij brief van 26 april 2006 heeft eiser tegen eerstgenoemd besluit beroep ingesteld bij deze rechtbank.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) inge¬zonden stukken zijn in kopie aan eiser gezonden, evenals het verweerschrift van 28 juli 2006.
Het beroep is behandeld ter zitting van deze rechtbank op 12 december 2006, waar eiser niet is verschenen. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. R.K. Nai Chung Tong.
2. Overwegingen
Op 3 maart 2005 is verzocht om herïndicatie in het kader van de WSW van eiser.
Uit de rapportage van verweerder d.d. 25 april 2005 blijkt het volgende. Eiser is bekend met fysieke beperkingen aan de rechterzijde van zijn lichaam door spasticiteit, waarbij de arm meer is aangedaan dan het been. De rechterarm is a-functioneel en hij loopt moeilijk. Eiser is in staat arbeid te verrichten met behulp van technische aanpassingen op de werkplek en in de werkomgeving. Ten gevolge van zijn beperkingen dient eiser zittend werk te verrichten. Ook dienen er aanpassingen in de werktijd te zijn, omdat eiser twee maal in de week een nood¬zakelijk bezoek aan de therapeut brengt. De verschillende aanpassingen kunnen niet zonder WSW- subsidie op een overigens normale werkplek gerealiseerd worden. Eiser behoort aldus tot de doelgroep
De noodzakelijke aanpassingen worden niet beschouwd als verstrekkend, omdat het om hoofdzakelijk algemeen gebruikelijke voorzieningen gaat voor een werknemer met een licha¬melijke handicap voor toegankelijkheid en gebruik. Eiser wordt aldus ingedeeld in de arbeidshandicapcategorie matig.
Ten aanzien van eiser wordt voorts geadviseerd tot begeleid werken nu de noodzakelijke voorzieningen kunnen worden gerealiseerd in een normale werkomgeving en de werkbegeleiding beperkt kan blijven tot maximaal 15% van de werktijd.
Bij een geldigheidsduur van vijf jaar wordt op 25 april 2005 conform de conclusies van het rapport een besluit afgegeven.
In het bezwaarschrift geeft eiser aan dat hij van mening is dat hij toegenomen arbeidsonge¬schikt is met name wegens klachten van de linkerarm. Ook wenst eiser niet in aanmerking te worden gebracht voor begeleid werken.
In bezwaar wordt eiser onderzocht door bedrijfsarts M. Jacobs, werkzaam bij Arbo Unie te Hoensbroek. Deze arts concludeert op 15 maart 2006 dat er sprake is van spasticiteit en dat alleen de linkerarm normaal is te gebruiken. De arts stelt een FML op. In bezwaar oordeelt arbeidsdeskundige S.C. Kuiken op 31 maart 2006 dat de FML vergelijkbaar is met de medische informatie waarop het besluit tot indicatie is gebaseerd. Hij ziet dan ook geen aanleiding om tot een andere arbeidskundige conclusie te komen.
Bij het bestreden besluit wordt het besluit van 25 april 2005 gehandhaafd, onder verbetering van de wettelijke grondslag.
In het beroepschrift wordt aangegeven dat er sprake is van toegenomen beperkingen en dat voorbij is gegaan aan de aanpassingen en voorzieningen die in de afgelopen periode aan de orde zijn geweest.
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. Centraal staat de vraag of verweerder terecht en op goede grond eiser heeft ingedeeld in de categorie matig met het advies begeleid werken in een overigens normale werkomgeving.
Het geding spitst daarbij zich toe op de vraag of verweerder de lichamelijke beperkingen van eiser juist heeft ingeschat.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Voordat de rechtbank ingaat op de materiële vraag, merkt de rechtbank ter zake van de ontvankelijkheid van het bezwaar het volgende op.
Ambtshalve is de rechtbank bekend met het verweer dat eiser niet-ontvankelijk is met be¬trekking tot de indeling in de arbeidshandicapcategorie, omdat eiser niet rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. Het deelbesluit ziet op de subsidietoekenning en niet op de rechtspositie.
Ambtshalve is de rechtbank eveneens bekend met het feit dat door verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Arnhem d.d. 9 maart 2007 (LJN: BA0942), is betoogd dat betrokkene niet ontvangen kan worden in zijn beroep voor zover hij zich verzet tegen het advies begeleid werken.
De rechtbank overweegt ten aanzien van deze verweren het volgende. De volgende wetsarti¬kelen en passages uit de parlementaire geschiedenis zijn van belang.
Artikel 21a lid 1 Wet Structuur uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen (Wet SUWI)
1. Ten behoeve van de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening door burgemeester en wethouders van gemeenten heeft de Centrale organisatie werk en inkomen tot taak:
a. na het verrichten van een onderzoek te besluiten over de indicatie, bedoeld in artikel 11, eerste lid, en de herindicatie, bedoeld in artikel 11, tweede lid, van die wet;
b. in het geval betrokkene tot de doelgroep van die wet behoort of blijft behoren aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar betrokkene woonachtig is te adviseren:
1°. welke aanpassing van omstandigheden nodig is bij het verrichten van arbeid door de betrokkene, en
2°. of betrokkene in aanmerking komt voor toepassing van hoofdstuk 3 van die wet;
c. in het geval betrokkene niet of niet meer tot de doelgroep van genoemde wet behoort aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar betrokkene woonachtig is of het Uitvoerings¬instituut werknemersverzekeringen te adviseren over de wijze waarop de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces van betrokkene kunnen worden verbeterd, dan wel aan het college van burgemeester en wethouders waar betrokkene woonachtig is te adviseren over een doorgeleiding naar een indicatie voor een voorziening voor ondersteunende en activerende begeleiding. In het advies over de wijze waarop de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces kunnen worden verbeterd, wordt van de opvattingen van de betrokkene, desgewenst in de door deze aangegeven bewoordingen, en, indien het advies hiervan afwijkt, van de redenen daarvoor, melding gedaan;
d. in de gevallen, bedoeld in artikel 6, derde lid, van die wet aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar betrokkene woonachtig is te adviseren omtrent de opzegging van de dienstbetrekking, bedoeld in die wet.
Artikel 11 lid Pro 1, 2 en 5 WSW
1. De Centrale organisatie werk en inkomen stelt van personen, die voor indicatie zijn aangemeld dan wel die zich daartoe hebben aangemeld bij beschikking vast:
a. of deze behoren tot de doelgroep;
b. nadat is vastgesteld dat een persoon tot de doelgroep behoort:
1°. de geldigheidsduur van de indicatie;
2°. de indeling van de persoon in één van de arbeidshandicapcategorieën, die bepaald worden door de zwaarte van de aanpassing van de omstandigheden en de productiviteit.
2. De Centrale organisatie werk en inkomen verricht periodiek herindicatie van personen die tot de doelgroep behoren overeenkomstig de krachtens artikel 6, tweede lid, onderdeel a, gestelde regels. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing.
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de bij of krachtens dit artikel aan de Centrale organisatie werk en inkomen of het college van burgemeester en wethouders opgedragen taak en de wijze van uitoefening daarvan.
Memorie van toelichting, 29 225, nr. 3, pag.6-7 (onderstreping en vet door de rechtbank)
In de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (de Wet SUWI) wordt de nieuwe taak voor de CWI opgenomen. Opgenomen wordt dat de CWI ten behoeve van de uitvoering van de Wsw door burge¬meester en wethouders van de gemeenten zorgdraagt voor de indicatie en herindicatie van ingezetenen. Dat houdt in dat kandidaten voor de Wsw zich (nadat zij zich als werkzoekende hebben laten registreren) in het vervolg aanmelden bij de CWI voor de Wsw-indicatie. De CWI verricht vervolgens onderzoek en neemt een besluit over de indicatie Wsw. Dit is een wijziging ten opzichte van de huidige situatie waarin burgemeester en wethouders van de gemeente, na het verkregen advies van de indicatiecommissie, het besluit nemen. Het besluit van de CWI heeft conform de huidige situatie betrekking op het wel of niet behoren tot de doelgroep van de Wsw en de handicapcategorie (welke bepalend is voor de hoogte van de subsidie). Daarnaast bepaalt de CWI de geldigheidsduur van de indicatie. De CWI is hierbij gebonden aan een minimale en maximale geldigheidsduur. Tegen het besluit van de CWI staan de reguliere moge¬lijkheden van bezwaar en beroep open. Naast het hiervoor genoemde besluit adviseert de CWI het college van burgemeester en wethouders van de gemeente die betrokkene uiteindelijk een dienstbetrek¬king aanbiedt, over welke aanpassingen nodig zijn bij het verrichten van arbeid door betrokkene en het al of niet in aanmerking komen voor begeleid werken door betrokkene. Dergelijke adviezen worden thans door de gemeentelijke indicatiecommissie afgegeven. Nieuw is dat geregeld wordt dat de CWI direct een reïntegratieadvies afgeeft ten aanzien van personen die niet of niet meer tot de doelgroep van de Wsw behoren, omdat zij «te goed» zijn bevonden. In de thans bestaande situatie moet de gemeente of de UWV dit nog apart bij de CWI aanvragen na het gemeentelijke besluit dat betrokkene niet of niet meer tot de doelgroep van de Wsw behoort. Dit is niet alleen een extra schakel, maar daarmee gaat ook kostbare tijd verloren. Net als bij reguliere reïntegratieadviezen wordt met dit wetsvoorstel geregeld, dat in het hier bedoelde geval van de opvattingen van de betrokkene melding wordt gemaakt in het advies. De CWI, de werkzoekende zelf en, conform de verantwoordelijkheidsverdeling voor doelgroepen in de Wet SUWI, de gemeente of de UWV adviseren over een alternatief. Het advies wordt afgegeven ten aanzien van per¬sonen die «te goed» worden bevonden voor de Wsw. Indien gebleken is, dat de kandidaat «te slecht» bevonden is voor de Wsw, zullen de mogelijkheden van ondersteunende en activerende begeleiding in het kader van de AWBZ bekeken worden. Bij een herindicatie geldt het bovenstaande in principe onverkort.
Nota naar aanleiding van het verslag, 29 225, nr.63, pag.15 (onderstreping en vet door de rechtbank)
Met de overdracht van de indicatiestelling naar CWI wordt een duidelijke scheiding in verantwoorde¬lijkheden aangebracht. CWI is verantwoordelijk voor de toegang tot de Wsw en gemeenten zijn verant¬woordelijk voor de uitvoering van de Wsw. CWI is verantwoordelijk voor het oordeel over de vraag of de arbeidshandicap van de cliënt een Wsw-indicatie rechtvaardigt en het oordeel over de handicapcategorie voor de hoogte van de subsidie en neemt daarover een besluit. De gemeente is verantwoordelijk voor de plaatsing, de invulling van de aanpassingen op de werkplek en de ontwikkeling van de cliënt. Daarom hebben de onderdelen «noodzakelijke aanpassingen op de werkplek» en «begeleid werken» in de indicatie het karakter van een advies aan de gemeente, analoog aan het reïntegratieadvies van CWI in het kader van de Wet SUWI. Bovendien is de feitelijke plaatsing een kwestie van maatwerk dat niet past bij het karakter van een bindend advies of besluit. De gemeente zal, om een arbeidsplaats in het kader van begeleid werken te realiseren, een werkgever moeten vinden die bereid is de betreffende Wsw-geïndiceerde cliënt met gebruikmaking van de Wsw-subsidie in dienst te nemen. Het laten afgeven door CWI van een besluit begeleid werken of een bindend advies zou alleen dan effect hebben wanneer dit zou betekenen dat de gemeente daardoor de verplichting krijgt deze cliënt alléén te plaatsen op een arbeidsplaats in het kader van begeleid werken. Er kan echter niet op voorhand van worden uitgegaan dat dit voor elke Wsw-geïndiceerde cliënt met een begeleid werken-advies ook daadwerkelijk direct lukt. In die gevallen waarin het niet op korte termijn lukt om een arbeidsplaats bij een reguliere werkgever te vinden, moet het mogelijk zijn dat de gemeente de betreffende cliënt een arbeidsplaats binnen het SW-bedrijf of een detacheringsplaats aanbiedt, om te voorkomen dat de cliënt lang op de wachtlijst blijft staan. Dit ontslaat de gemeente overigens uiteraard niet van de verantwoordelijkheid voor deze cliënten door te blijven zoeken naar een passend arbeidsplaats bij een reguliere werkgever in het kader van begeleid werken. Het onafhankelijke advies van CWI aan de gemeente is dan ook een bijdrage aan het bevorderen van meer begeleid werken.
Gezien hetgeen daaromtrent in de memorie van toelichting is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de indicatiestelling en de indeling in een van de arbeidshandicapcategorieën door verweerder zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1.3 Awb.
Nu eiser door verweerder geïndiceerd is voor de WSW, werpt verweerder meer specifiek de vraag op of eiser een direct belang heeft bij de indeling in de categorie matig of ernstig. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit verweer gevolgd moet worden. Zij overweegt daartoe dat het besluit tot vaststelling van de arbeidshandicapcategorie rechtsgevolgen in het leven roept ter zake van de hoogte van de door het rijk aan de gemeente te verstrekken subsi¬diegelden. Een en ander volgt uit het op grond van artikel 11 lid 5 WSW Pro uitgevaardigde Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken (Besluit van 24 september 2004, Stb. 2004, 491), en met name uit de hoofdstukken 3 en 4 van dit Besluit die het finan¬ciële verdeelmodel en de subsidievaststelling betreffen. In de memorie van toelichting wordt dit ook met zoveel woorden reeds aangegeven (zie de benadrukking door de rechtbank in de tekst).
Het is niet zo dat, indien een WSW- geïndiceerde betrokkene in de categorie matig of ernstig is ingedeeld, de voor deze indicatie verleende subsidie direct aan hem ten goede komt. In de wet is immers een ruime mate van beleidsvrijheid verleend aan het college van burgemeester en wethouders om geïndiceerde arbeid onder aangepaste omstandigheden aan te bieden. Als dit niet direct lukt, kan de betrokkene geen aanspraken laten gelden. In de WSW en het voornoemde Besluit ontbreekt dan ook een koppeling tussen de voor een betrokkene verleende subsidie en de door het CWI noodzakelijk geachte aanpassingen en voorzieningen. In dit verband zij er ook op gewezen dat de door het CWI nodig geachte aanpassingen slechts de status van advies hebben.
Hetgeen eiser wenst te bereiken, namelijk dat er voor hem meer voorzieningen en / of aan¬passingen moeten worden gerealiseerd, is niet mogelijk door het instellen van bezwaar en beroep tegen het besluit indeling arbeidshandicapcategorie.
Eiser is kortom niet rechtstreeks in zijn belang getroffen door het besluit en is derhalve niet te beschouwen als een belanghebbende in de zin van artikel 1.2 Awb.
Het bezwaar van eiser moet dan ook voor niet-ontvankelijk worden gehouden.
De rechtbank is voorts van oordeel dat ook het bezwaar van eiser voor zover hij zich verzet tegen de indicatie begeleid werken voor niet-ontvankelijk moet worden gehouden, omdat het advies begeleid werken niet als een besluit in de zin van artikel 1.3 Awb moet worden beschouwd.
Op grond van de aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis, artikel 21a Wet SUWI en artikel 11 WSW Pro moet worden geconcludeerd dat verweerder een niet bindend advies aan het college van burgemeester en wethouders geeft ter zake van het al dan niet begeleid werken van een betrokkene, die overigens wel tot de doelgroep van de WSW behoort. Er is uitdrukkelijk geen sprake van direct rechtsgevolg.
De rechtbank is van oordeel dat eiser niet in een in rechte te beschermen belang wordt getroffen, omdat de mogelijkheid openblijft dat hij in SW-verband werkzaam kan blijven. Doorgeleiding van eiser op basis van het onderhavige advies begeleid werken naar de reguliere arbeidsmarkt zal in geval van eiser in beginsel ontslag uit zijn huidige betrekking betekenen. Dit ontslag kan met alle middelen in rechte worden aangevochten. Er is in het meest ongunstige geval voor eiser derhalve sprake van een met voldoende waar¬borgen omkleedde rechtsgang.
Het bestreden besluit kan dan ook niet in stand blijven. Met toepassing van artikel 8:72 lid 4 Awb Pro zal de rechtbank doen wat verweerder had moeten doen en, onder gegrondverklaring van het beroep, het bezwaar voor zover het zich richt tegen de indeling in de arbeidshandi¬capcategorie matig en het advies begeleid werken alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
De rechtbank komt op grond van het bovenstaande en gezien hetgeen in het beroep naar voren is gebracht niet meer toe aan de beantwoording van de materiële vraag.
De rechtbank wijst verweerder op hetgeen is bepaald in artikel 8:80 Awb Pro.
Gelet op de artikelen 8:70, 8:72 en 8:74 Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover dat de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de indeling in de arbeidshandicap¬catagorie matig en het advies begeleid werken betreft;
2. verklaart het bezwaar voor zover het zich richt tegen de indeling in de arbeidshandi¬capcategorie matig en het advies begeleid werken niet-ontvankelijk;
3. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
4. bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 38,00 wordt vergoed door de Centrale organisatie werk en inkomen;
Aldus gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens in tegenwoordigheid van mr. E.J.H.G. van Binnebeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2007 door mr. Span-Henkens voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. E. van Binnebeke w.g. M. Span-Henkens
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 4 juli 2007
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.