Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 1198 GEMWT VV ZWA
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht op het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[naam],
wonende te Valkenburg, verzoeker,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Valkenburg aan de Geul,
gevestigd te Valkenburg, verweerder.
Datum bestreden besluit: 31 juli 2007
Behandeling ter zitting: 9 augustus 2007
1. Procesverloop
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 31 juli 2007 heeft verweerder verzoeker op grond van artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 125 van Pro de Gemeentewet gelast binnen één dag na 31 juli 2007 het gebruik van de bedrijfsruimte op het perceel, kadastraal bekend gemeente Valkenburg, sectie P, nr. 156, plaatselijk bekend [adres], als overnachtingsgelegenheid voor personen te staken, onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000,- per geconstateerde overtreding, zulks tot een maximum van € 100.000,-.
Tegen dit besluit is namens verzoeker op 6 augustus 2007 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Voorts is, op dezelfde datum, de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht ter zake een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb, te treffen.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:83 van Pro de Awb ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van verzoeker gezonden.
De inhoud van de gedingstukken wordt hier als herhaald en ingelast beschouwd.
Het verzoek om een voorlopige voorziening is behandeld ter zitting van de voorzieningen¬rechter op 9 augustus 2007, alwaar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. ing. R.P.H. Sangers, werkzaam bij Arvalis Adviseurs te Klimmen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. G.A.M.C. Goossens, medewerkster van de afdeling Bouwen en Wonen van verweerders gemeente.
2. Overwegingen
In artikel 8:81, eerste lid, van de Awb is - voor zover hier van belang - bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium meebrengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure.
De voor een procedure als de onderhavige vereiste onverwijlde spoed is zijdens verzoeker gelegen in de omstandigheid dat hem bij het thans bestreden besluit van 31 juli 2007 één dag de tijd is gegund om het gebruik van de bedrijfsruimte als overnachtingsplaats te staken en dat hij na ommekomst van deze termijn - bij constatering van een overtreding - een dwang¬som zal verbeuren, dan wel (extra) kosten zal moeten maken om de personen die in de ruimte overnachten elders onder te brengen.
Overigens zijn de voorzieningenrechter geen beletselen gebleken om verzoeker in zijn verzoek ex artikel 8:81 van Pro de Awb te ontvangen.
Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het uit het bestreden besluit voortkomend nadeel voor degenen die om de voorziening verzoekt, onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Nu de voorzieningenrechter aan de zijde van verzoeker een spoedeisend belang aanwezig acht en derhalve niet reeds op voorhand kan worden geconcludeerd dat hij zonder enig nadeel een beslissing op bezwaar kan afwachten, is het antwoord op de vraag of sprake is van enig nadeel dat behoort te worden voorkomen door het treffen van een voorlopige voorziening in belangrijke mate mede afhankelijk van een voorlopig oordeel omtrent de vraag of het bestreden besluit in een eventuele hoofdzaak zou kunnen worden gehandhaafd.
Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Verzoeker exploiteert (mede) op het in rubriek I genoemde perceel een agrarisch bedrijf met een aantal hectare klein fruit, luzerne, tarwe en bos. In de op dit perceel gelegen bedrijfs¬ruimte heeft verzoeker een aantal buitenlandse werknemers, die op het agrarisch bedrijf werkzaam zijn, tijdelijk gehuisvest. Niet in geding is dat deze werknemers ook in de bedrijfsruimte overnachten.
Bij brief van 20 december 2006 heeft verweerder verzoeker in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven op verweerders standpunt dat het niet is toegestaan om in de bedrijfs¬ruimte personen te laten overnachten, en verweerder mitsdien bevoegd is om door middel van bestuursdwang dan wel het opleggen van een last onder dwangsom daartegen op te treden. Verweerder heeft verzoeker in deze brief verzocht er voor te zorgen dat in de toekomst geen personen meer in de bedrijfsruimte overnachten.
Bij brieven van 23 december 2006 en 10 januari 2007 heeft verzoeker zijn zienswijze op verweerders brief van 20 december 2006 gegeven.
Bij een op 24 juli 2007 gehouden controle op het perceel is - onder meer - geconstateerd dat in de bedrijfsruimte negen personen aanwezig waren, die verklaarden al meerdere weken aldaar te hebben overnacht. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder verzoeker bij brief van 25 juli 2007 gesommeerd dit gebruik te staken.
Op 31 juli 2007 heeft verweerder geconstateerd dat na 20.00 uur wederom werknemers in de bedrijfsruimte aanwezig waren; verweerder heeft aangenomen dat deze personen ter plaatse overnachten. Gelet hierop heeft verweerder bij besluit van diezelfde datum de thans bestreden last onder dwangsom opgelegd. Verweerder heeft daartoe overwogen dat het gebruik van de bedrijfsruimte als overnachtingsplaats voor personen in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied 1994” ter plaatse vigerende bestemming "agrarische bedrijfsdoeleinden". Aldus is volgens verweerder sprake van gebruik op een wijze of tot een doel dat strijdig is met het in het bestemmingsplan bepaalde, hetgeen ingevolge artikel 6, eerste lid, van de bestemmingsplanvoorschriften is verboden. Legalisering van dit gebruik is volgens verweerder niet mogelijk. Verweerder heeft daarom aanleiding gezien gebruik te maken van zijn bevoegdheid om de in rubriek I genoemde last onder dwangsom op te leggen “zodra (…) wordt geconstateerd dat er personen in de bedrijfsruimte overnachten”. Verweerder heeft daar aan toegevoegd dat personen die vanaf 20.00 uur tot 7.00 uur in de bedrijfsruimte verblijven geacht worden in de bedrijfsruimte te overnachten. Aan verzoeker is door verweerder één dag de tijd gegund om de personen die in de bedrijfsruimte overnachten elders onder te brengen
Verzoeker heeft zich met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen een bezwaarschrift doen indienen bij verweerder en de voorzieningenrechter doen verzoeken een voorlopige voorziening te treffen. Op de daartoe aangevoerde, hieronder nader te duiden gronden heeft verzoeker de voorzieningenrechter verzocht het besluit van 31 juli 2007 te schorsen en verweerder te veroordelen tot vergoeding van de gemaakte proceskosten en het betaalde griffierecht.
De voorzieningenrechter heeft in dit geding te beoordelen of het thans bestreden besluit van 31 juli 2007 in een eventuele hoofdzaak als zodanig zal kunnen worden gehandhaafd. Bij die beoordeling is onderstaand wettelijk kader van belang.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Ingevolge artikel 5:22 van Pro de Awb bestaat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt, blijkens het tweede lid van dat artikel, uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Een last onder dwangsom strekt er, blijkens het tweede lid van dit artikel, toe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt in een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is niet in geding dat werknemers van verzoeker in de bedrijfsruimte plegen te overnachten. Van de zijde van verzoeker is evenwel bestreden dat dit gebruik in strijd is met de voorschriften van het ter plaatse vigerende bestemmingsplan. In dat kader is verwezen naar artikel 12, lid IV, onder e, van de bestemmingsplanvoorschriften, waarin is bepaald dat onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van deze planvoorschriften tenminste wordt verstaan het gebruik van de gronden en opstallen voor permanente of tijdelijke bewoning welke geen verband houdt met de agrarische bedrijfsvoering. Nu in het onderhavige geval sprake is van bewoning die wèl verband houdt met de agrarische bedrijfsvoering, is volgens verzoeker geen sprake van strijdig gebruik.
Aan de grond waarop de bedrijfsruimte is gelegen, is ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Buitengebied 1994” de bestemming "agrarische bedrijfsdoeleinden" toegekend. Ingevolge artikel 12, lid I, sub 1, van de bij dat bestemmingsplan behorende planvoorschriften zijn de op de bestemmingskaart als zodanig aangegeven gronden bestemd voor agrarische doeleinden ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven. Ingevolge lid III, onder A, sub 1, van dit artikel mag onder bepaalde voorwaarden op deze gronden een bedrijfswoning worden opgericht. In artikel 1, aanhef en onder 15, van de planvoorschriften dient onder een bedrijfswoning te worden verstaan: een woning in of nabij een bouwwerk of op een terrein, dienende ter huisvesting van (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van de grond ter plaatse van het bouwwerk of het terrein, noodzakelijk moet worden geacht. Onder een woning dient ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel 58, van de planvoorschriften te worden verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de litigieuze bedrijfsruimte reeds omdat deze in casu niet wordt gebruikt voor de huisvesting van één huishouden niet te beschouwen als een bedrijfswoning in de zin van het bestemmingsplan. Dat de huisvesting van de werknemers in de bedrijfsruimte verband houdt met de agrarische bedrijfsvoering doet niets af aan de conclusie dat er geen sprake is van een bedrijfswoning. Het gebruik van de bedrijfsruimte als overnachtingsplaats voor personen is derhalve in strijd met de bestemming "agrarische bedrijfsdoeleinden". Dat gebruik is ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften verboden.
Nu er in het onderhavige geval, zoals hierboven is overwogen, sprake is van handelen in strijd met een wettelijk voorschrift, is verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 5:21 van Pro de Awb, in beginsel bevoegd ter zake van dat handelen bestuursdwang toe te passen en, gelet op het bepaalde in artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, eveneens bevoegd ter zake een last onder dwangsom op te leggen.
Een bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat van een concreet uitzicht op legalisatie in het onderhavige geval geen sprake is. Er is immers geen enkele aanleiding om te verwachten dat binnen afzienbare termijn (een gedeelte van) de bedrijfsruimte zal (kunnen) worden verbouwd tot (bedrijfs)woning in bovenvermelde zin. In hetgeen verzoeker heeft gesteld ziet de voorzieningenrechter dan ook voorshands geen aanleiding om te oordelen dat de opgelegde last reeds op zichzelf beschouwd onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Van de zijde van verzoeker is voorts betoogd dat het niet redelijk is de begunstigingstermijn te bepalen op één dag. In dat kader is gesteld dat nergens uit het besluit blijkt van een urgent geval en dat een termijn van één dag te kort is om de werknemers elders te kunnen onderbrengen. Volgens verzoeker had het meer in de rede gelegen dat hem een ruimere termijn, bijvoorbeeld twee weken, was gegund, temeer daar hij het bestreden besluit eerst op 3 augustus 2007, dus na afloop van de begunstigingstermijn, heeft ontvangen.
Van de zijde van verweerder is ter zitting niet betwist dat verzoeker het besluit eerst op 3 augustus 2007 heeft ontvangen. Wel is er op gewezen dat verzoeker reeds op 27 juli 2007 een niet ondertekende versie van het nog te nemen dwangsombesluit heeft ontvangen en dat een medewerker van de gemeente op 31 juli 2007 aan verzoeker heeft medegedeeld dat het besluit was genomen en heeft getracht het besluit persoonlijk aan verzoeker uit te reiken (hetgeen niet is gelukt).
Ten aanzien van de gestelde begunstigingstermijn overweegt de voorzieningenrechter dat, nu de onderhavige last strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, verweerder ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Awb aan verzoeker een termijn diende te stellen gedurende welke verzoeker de last kon uitvoeren zonder dat een dwangsom werd verbeurd.
Gelet op de bewoordingen van het bestreden besluit had verzoeker, wilde hij niet het risico lopen een dwangsom te verbeuren, nog “één dag na heden, 31 juli 2007”, dus tot 2 augustus 2007, de tijd om de personen die in de bedrijfsruimte overnachtten elders onder te brengen. Het besluit is op 1 augustus 2007 door middel van aangetekende verzending aan verzoeker bekend gemaakt en het staat vast dat verzoeker het besluit op 3 augustus 2007 heeft ontvangen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, nu het besluit als gevolg van de door verweerder gekozen wijze van bekendmaking eerst door verzoeker is ontvangen op een moment waarop de begunstigingstermijn was verstreken, verzoeker de facto geen termijn heeft gehad om aan de last te voldoen zonder het risico te lopen een dwangsom te verbeuren. Wellicht dat die termijn in het besluit is opgenomen in de verwachting dat het besluit op 31 juli 2007 persoonlijk aan verzoeker had kunnen worden uitgereikt, doch een dergelijke uitreiking heeft niet plaatsgevonden. Verweerders stelling dat verzoeker op 31 juli 2007 (telefonisch) mededeling is gedaan van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom, hetgeen door verzoeker niet is weersproken, doet aan de conclusie dat in casu een begunstigingstermijn in feite heeft ontbroken niets af. Het zou namelijk in strijd met de rechtszekerheid zijn de begunstigingstermijn op een eerder moment te doen aanvangen dan het moment waarop verzoeker van de schriftelijke beslissing tot het opleggen van de last redelijkerwijs kennis heeft kunnen nemen. Het bestreden besluit zal in bezwaar reeds om die reden niet in stand kunnen blijven.
Van de zijde van verzoeker is nog aangevoerd dat de opgelegde dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In dit verband is gewezen op de gemiddelde prijs die collega-ondernemers aan hun (buitenlandse) werknemers voor huisvesting in rekening brengen. Gelet hierop zou volgens verzoeker een te verbeuren bedrag per overtreding van € 300,- redelijk zijn geweest, maar is een bedrag van € 1.000,- te hoog. Gesteld is voorts dat het in de rede zou hebben gelegen te dwangsom te differentiëren naar het aantal bij constatering van een overtreding aangetroffen personen. Ook is de vraag opgeworpen wat in het onderhavige geval het geschonden belang is, nu niemand last ondervindt van de huisvesting van de werknemers in de bedrijfsruimte.
De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder een hoge mate van beoordelingsvrijheid toekomt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en hij ziet tegen die achtergrond voorshands onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de opgelegde dwangsom of het maximale te verbeuren bedrag in dit geval onredelijk hoog zijn.
Nu naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter het bestreden besluit van 31 juli 2007 wegens het ontbreken van een effectieve begunstigingstermijn in bezwaar geen stand zal kunnen houden, is er aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening op de wijze als nader geduid in rubriek 3.
De voorzieningenrechter acht voorts termen aanwezig om verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:75 in Pro verbinding met artikel 8:84 van Pro de Awb te veroordelen in de door verzoeker in verband met de onderhavige procedure redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op de voet van de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vastgesteld op het in rubriek 3 vermelde bedrag, waarbij voor de in aanmerking te brengen proceshandelingen van de gemachtigde van verzoeker twee punten zijn toegekend (voor het indienen van het verzoekschrift en het verschijnen ter zitting) en het gewicht van de zaak is bepaald op gemiddeld (wegingsfactor 1,0). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Ten aanzien van het voor de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening betaalde griffierecht, ziet de voorzieningenrechter aanleiding gebruik te maken van de hem in artikel 8:82, vierde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid en verweerder te gelasten ook deze kosten aan eiser te (doen) vergoeden.
Op grond van de artikelen 8:75, 8:82 en 8:84 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht:
1. wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe, in dier voege dat het besluit van 31 juli 2007 wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
2. veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van verzoeker begroot op € 644,- (wegens de kosten van rechtsbijstand), te vergoeden door de gemeente Valkenburg aan de Geul aan verzoeker;
3. bepaalt dat voornoemde rechtspersoon aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,- volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers in tegenwoordigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning als griffier en in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2007.
w.g. A. Zweipfenning w.g. R. Kleijkers
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 21 augustus 2007
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.