Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 1623 AW GIF
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser],
wonende te [woonplaats], eiser,
tegen
het College van Gedeputeerde Staten van de Provincie Limburg,
gevestigd te Maastricht, verweerder.
Datum bestreden besluit: 28 augustus 2007
Kenmerk: 2007/34811
Behandeling ter zitting: 26 maart 2008
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de besluiten van 2 juni 2006 en 29 augustus 2006 ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eiser op 25 september 2007 beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn aan eisers gemachtigde gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 26 maart 2008, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. J.L.E. Marchal, advocaat te Maastricht. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Courage-Gelissen, werkzaam bij de provincie Limburg en mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat te ‘s-Hertogenbosch.
2. Overwegingen
Eiser is op 1 februari 2003 in (algemene) dienst getreden van de Provincie Limburg en benoemd in de functie van senior beleidsmedewerker personenvervoer.
In een briefwisseling vanaf 2 september 2004 is vastgelegd dat eiser het niet eens is met de gang van zaken rond de nieuwe OV-visie en dat hij voornemens is hierover zelfstandig de leden van de Statencommissie te benaderen. Hij is erop gewezen dat dit kan leiden tot een disciplinaire maatregel. Uiteindelijk heeft eiser op 8 november 2004 volgens de daartoe geëigende procedure een vermoeden van een misstand gemeld, waarnaar vervolgens een onafhankelijke externe commissie onderzoek heeft verricht. In dit onderzoek is van misstanden niet gebleken.
Per 1 mei 2005 is eiser met zijn instemming overgeplaatst naar de afdeling Vergunningen en benoemd in de functie van toestemmingverlener.
Bij brief van 1 februari 2006 heeft de algemeen directeur aan eiser bericht dat het onderzoek naar het vermoeden van een misstand als afgesloten wordt beschouwd na de standpuntbepaling van gedeputeerde staten en de beraadslaging hierover in provinciale staten. Het wordt als uiterst onwenselijk beschouwd als eiser over deze casus actief of passief contacten heeft met de pers. Hem wordt maximale terughoudendheid in de publiciteit opgedragen; bij het hieraan geen gevolg geven zullen passende maatregelen worden genomen.
Nadat eiser een exemplaar van het door hem geschreven boek “Resolutie 2013” had laten lezen door zijn afdelingshoofd, is hem op 1 juni 2006 in een gesprek met de algemeen directeur, het afdelingshoofd en een medewerker van P&O, hangende een in te stellen onderzoek naar door eiser gepleegd plichtsverzuim, met onmiddellijke ingang de toegang tot de gebouwen ontzegd.
Bij besluit van 2 juni 2006 is deze ontzegging van de toegang per 1 juni 2006 voor de duur van het onderzoek formeel vastgelegd.
Eiser heeft tegen dit laatste besluit bezwaar gemaakt.
Bij brief van 13 juni 2006 is eiser het voornemen tot ontslagverlening meegedeeld vanwege het publiceren van het boek “Resolutie 2013” en het negeren van het ontzeggen van de toegang. Met het boek heeft eiser in strijd gehandeld met de op hem rustende verplichtingen, zoals voortvloeiend uit artikel 125a van de Ambtenarenwet (hierna: AW). Dit levert plichtsverzuim op.
Op 27 juli 2006 heeft eiser, in aanwezigheid van zijn raadsman, zijn bedenkingen tegen dit voornemen geuit.
Bij primair besluit van 29 augustus 2006 is aan eiser wegens plichtsverzuim op grond van artikel G4, eerste lid onder e, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (hierna: CAP) de disciplinaire straf van ontslag opgelegd met ingang van 1 september 2006.
Tegen dit besluit heeft eiser op 5 oktober 2006 bezwaar gemaakt. Hij is, in aanwezigheid van zijn raadsman, op 14 december 2006 op het bezwaar gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg (hierna: de bezwarencommissie). Nadat informeel overleg tussen partijen geen resultaat had opgeleverd, is op 16 juli 2007 advies uitgebracht.
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar ongegrond verklaard onder handhaving van zijn besluiten tot ontzegging van de toegang en verlening van strafontslag.
Het bezwaar tegen de ontzegging van de toegang is in afwijking van het advies ontvankelijk verklaard omdat eisers procesbelang niet is geëindigd met het strafontslag. Vanwege het vermoeden van ernstig plichtsverzuim, waarbij eisers integriteit ter discussie kwam te staan, is dit deel van het bezwaar ongegrond verklaard.
Vanwege gepleegd plichtsverzuim is het strafontslag gehandhaafd en is het advies tot omzetting van de ontslaggrond in een ongeschiktheidontslag niet gevolgd. Hiertoe wordt overwogen dat het plichtsverzuim bestaat uit het overschrijden van de grenzen van artikel 125a van de AW, het ten onrechte ter discussie stellen van de integriteit van dienstleiding en bestuur, het schaden van het aanzien van de openbare dienst en het handelen in strijd met een dienstopdracht tot het betreden van het gebouw.
Eiser is het ook met dit besluit niet eens en heeft hiertegen beroep doen instellen bij de rechtbank. Aangevoerd is dat in het boek “Resolutie 2013” geen uitlatingen worden gedaan die een schending van artikel 125a van de AW opleveren en dat het ontslag in strijd is met artikel 11 van Pro de Procedureregeling melding misstand provincies. De ontzegging van de toegang tot de gebouwen diende geen enkel redelijk doel, het opleggen van strafontslag als sanctie op overtreding hiervan is dan ook disproportioneel. Ten slotte is het strafontslag ook op andere gronden niet evenredig aan het geconstateerde plichtsverzuim.
Eiser verzoekt om gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit en het primaire besluit. Eiser verzoekt ten slotte verweerder te veroordelen in de proceskosten.
In dit geding moet de rechtbank beoordelen of verweerder bevoegd was eiser de toegang te ontzeggen en hem strafontslag te verlenen. Met betrekking tot de ontslagverlening dient de rechtbank in de eerste plaats de vraag te beantwoorden of van plichtsverzuim van eiser als gesteld sprake is en vervolgens, als dit het geval is, of verweerder in redelijkheid tot het strafontslag heeft kunnen besluiten.
Met betrekking tot deze vraagpunten overweegt de rechtbank als volgt.
In artikel G.3 van de CAP is vermeld dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichting niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, om die reden disciplinair kan worden gestraft. In de toelichting op dit artikel wordt plichtsverzuim omschreven als het niet nakomen van een aan de ambtenaar opgelegde verplichting, het overtreden van enig voorschrift of het zich niet als een goed werknemer gedragen.
In artikel 125a van de AW is bepaald dat de ambtenaar zich dient zich te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens (…), indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Verder is de ambtenaar verplicht tot geheimhouding van wat hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt.
In artikel B.11, aanhef en onder n, van de CAP is bepaald dat de ambtenaar ontslag kan worden verleend als disciplinaire straf, met inachtneming van het bepaalde in artikel G.4
In artikel G.4, eerste lid, van de CAP worden de straffen, die kunnen worden opgelegd, toenemend in zwaarte opgesomd. De zwaarste straf is – als bepaald onder e – ontslag.
In artikel G.1, tweede lid, van de CAP is bepaald dat de ambtenaar de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf daar, kan worden ontzegd.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser plichtsverzuim heeft gepleegd door het ten onrechte ter discussie stellen van de integriteit van dienstleiding en bestuur en het op zodanige wijze naar voren brengen van (vermeende) tekortkomingen dat het aanzien van de openbare dienst wordt geschaad. Verweerder bestrijdt eisers stelling dat het boek een fictief verhaal is, hij acht de beschreven gebeurtenissen aan de werkelijkheid ontleend en als zodanig te herkennen. Het boek is zeer kwetsend voor een aantal personen die ondanks het gebruik van gefingeerde namen duidelijk te herkennen zijn, waardoor hun integriteit publiekelijk in twijfel is getrokken. Ook het functioneren van de openbare dienst en van eisers leidinggevende zijn neergezet als niet integer, onbetrouwbaar en onbekwaam. Hiermee zijn zowel de integriteit van de leidinggevende als die van de openbare dienst ter discussie gesteld op een zodanige wijze dat een verdere samenwerking nagenoeg onmogelijk is geworden. Eiser aanvaardt bewust het risico van het opnieuw oprakelen van de discussie over de door hem gedane melding en toont een gering schuldbesef.
Eiser is per 1 juni 2006 mondeling de toegang ontzegd, dit is schriftelijk bevestigd bij besluit van 2 juni 2006. Uit dit besluit blijkt dat de toegang is ontzegd voor de duur van het onderzoek naar het vermeende plichtsverzuim. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het bezwaar tegen de ontzegging van de toegang - in afwijking van het advies - ontvankelijk is omdat eisers procesbelang niet is geëindigd met het verlenen van strafontslag.
De ontzegging van de toegang is een aan verweerder toekomende discretionaire bevoegdheid. Dit brengt mee dat bij de beoordeling de rechter een beperkte toetsing hanteert. Met name is daarbij de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid kon oordelen dat het dienstbelang de ontzegging van de toegang vorderde.
De rechtbank stelt vast dat het feit dat eiser zich niet heeft gehouden aan de in het besluit van 2 juni 2006 genoemde “redelijke aanwijzingen” aanleiding is geweest om tot de ontzegging van de toegang over te gaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien diens inschatting over de aard en ernst van de verdenking van plichtsverzuim, in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen dat eiser hangende het onderzoek met onmiddellijke ingang de toegang tot de gebouwen diende te worden ontzegd. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken het dienstbelang, waaronder valt te verstaan het aanzien en de geloofwaardigheid van de openbare dienst en de in verweerders visie - door eisers openbaarmaking van het boek ernstig verstoorde verhoudingen.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of sprake is van plichtsverzuim door het overschrijden van de grenzen van artikel 125a van de AW.
In de Nota van Toelichting op artikel 125a van de AW wordt aangegeven dat het antwoord op de vraag, of door gedragingen van de ambtenaar de goede vervulling van zijn functie of functionering van de openbare dienst niet meer in redelijkheid zou zijn verzekerd, afhangt van verschillende aspecten. Genoemd wordt de afstand tussen de betrokken ambtenaar en instantie in de openbare dienst waar men het beleid vormt, of waar men zich bezighoudt met de onderwerpen waarover hij zich wil uitspreken. Als er geen of slechts een verwijderd verband bestaat tussen het werk van de ambtenaar en het onderwerp, waarover hij zich uitspreekt of wil uitspreken, is er geen reden hem wegens zijn ambtelijke positie in zijn meningsuiting te beperken. Anders kan het liggen als de ambtenaar direct betrokken is bij de beleidsvorming over een onderwerp.
Verder moet kunnen worden waargemaakt dat door de gedraging de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst inderdaad niet meer in redelijkheid zou zijn verzekerd. Daarbij is vereist dat de problemen met betrekking tot de functievervulling en de functionering van de openbare dienst voortvloeien uit de gedragingen van de ambtenaar zelf; zij mogen niet primair te wijten zijn aan eventuele negatieve reacties van anderen.
De rechtbank stelt voorop dat eiser door verweerder wordt verweten dat hij zijn boek “Resolutie 2013” heeft laten lezen aan zijn direct leidinggevende. Dit beschouwt verweerder als het openbaren van gedachten of gevoelens waardoor de goede vervulling van eisers functie of goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zijn verzekerd als bedoeld in artikel 125a van de AW.
De rechtbank overweegt, dat bij de beoordeling of een ambtenaar de in artikel 125a, eerste lid, van de AW neergelegde norm heeft overschreden een zekere voorzichtigheid dient te worden betracht, omdat in deze bepaling een beperking wordt gegeven op het in de Grondwet verankerde recht van vrije meningsuiting.
De rechtbank is, mede gelet op de hiervóór aangehaalde toelichting, van oordeel dat in het onderhavige geval geen sprake is van overschrijding van de grenzen als gesteld in artikel 125a van de AW. Hiertoe is naar het oordeel van de rechtbank met name van belang dat eiser ten tijde van het bestreden besluit inmiddels bij een ander dienstonderdeel van verweerder werkte, alwaar hij zich niet (meer) bezighoudt met openbaar vervoer/mobiliteit. Daarbij komt dat eiser geen beleidsfunctie meer vervult. Ten slotte heeft de rechtbank bij zijn beoordeling betrokken dat eisers functioneren in zijn huidige betrekking uitdrukkelijk niet ter discussie staat. Ter zitting is bevestigd dat eiser in zijn huidige functie naar tevredenheid van zijn leidinggevende functioneert.
De rechtbank kan verweerder dan ook niet volgen in diens betoog dat op grond van de bovengenoemde feiten eisers integriteit ter discussie is komen te staan en dat daardoor een verdere samenwerking met eiser nagenoeg onmogelijk is geworden.
Evenmin kan verweerders betoog dat eiser zich ook heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim met zijn voornemen zijn boek uit te geven tot een andersluidend oordeel leiden, alleen al niet omdat het nimmer tot daadwerkelijke publicatie is gekomen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de goede vervulling van eisers huidige functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover verband houdende met die functie, niet in redelijkheid is verzekerd.
De rechtbank overweegt ten slotte dat het door eiser op 2 juni 2006 betreden van het gebouw in strijd met de op 1 juni gegeven mondelinge dienstopdracht dit niet te doen, als zelfstandig plichtsverzuim kan worden aangemerkt. De rechtbank is echter van oordeel dat ontslagverlening voor deze vorm van plichtsverzuim in dit geval als een onevenredige straf dient te worden aangemerkt.
Op grond van bovenstaande overwegingen dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een – door eiser gevraagde – vernietiging van het primaire besluit.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbij¬stand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,-- toe voor de indie¬ning van het beroepschrift en de aanwezigheid ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). Het te ver¬goeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x € 322,-- x 1 = € 644,--.
Nu aan eiser ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
Ter voorlichting van eiser merkt de rechtbank op dat de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit niet betekent dat eiser op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. Uit het voorafgaande blijkt dat de rechtbank een aantal beroepsgronden ondubbelzinnig heeft verworpen. Indien eiser zich niet kan verenigen met de verwerping van deze beroepsgronden en wil voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank in rechte komt vast te staan zal hij, ondanks de gegrondverklaring van het beroep, tegen deze uitspraak tijdig hoger beroep moeten instellen.
Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1.verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.
2.draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met in achtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
3.bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 wordt vergoed door de Provincie Limburg;
4.veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 644,-- wegens de kosten van rechtsbijstand, te betalen door de Provincie Limburg aan de griffier van de rechtbank Maastricht.
Aldus gedaan door mr. T.E.A. Willemsen, voorzitter, en mr. M. Hillen en mr. F.L.G. Geisel, leden, in tegenwoordigheid van drs. F.A.W. van Gils als griffier en in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2008
w.g. F.A.W. van Gils w.g. Willemsen
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 30 mei 2008
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, ook de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.