Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 07 / 2252
Uitspraak van de enkelvoudige kamer
in het geding tussen
[eiser]
wonend te Brunssum, eiser,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat (Inspectie Verkeer en Waterstaat, Divisie Luchtvaart),
verweerder.
Datum bestreden besluit:
i) besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht;
ii) besluit van 29 januari 2008
Behandeling ter zitting: 10 juli 2008
1. Procesverloop
Op 17 december 2007 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit van 25 september 2007, waarbij is beslist op een verzoek van eiser tot handhaving als bedoeld in artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart.
Bij besluit van 29 januari 2008 heeft verweerder alsnog op de bezwaren van eiser beslist en het besluit van 25 september 2007 gehandhaafd. Het beroep wordt ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 29 januari 2008.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank gezonden en heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft op 10 juli 2008 plaatsgehad, waar eiser in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschoff, ambtenaar, werkzaam op het ministerie en J. van Egmond, inspecteur, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Bij brief van 18 september 2007 heeft eiser verweerder, onder verwijzing naar de bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat bij brief van 22 juli 2007 ingediende klacht ter zake overtreding door de luchtvaartmaatschappij ArkeFly van de Europese Verordening 261/2004 (hierna: de Verordening), verzocht een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb te nemen tot handhaving van de Verordening.
Verweerder heeft eiser bij primair besluit van 25 september 2007 medegedeeld niet handhavend te zullen optreden. Daartoe heeft verweerder overwogen dat hij als vaste gedragslijn "uitsluitend handhavend optreedt als een luchtvaartmaatschappij principieel weigert de verordening na te leven dan wel, gelet op het aantal en soorten ingekomen klachten, structureel in strijd met de verordening handelt. Het gaat met andere woorden niet om handhavend optreden op basis van een individuele klacht, maar om optreden tegen stelselmatige dan wel flagrante schending van de rechten van passagiers. […] De Inspectie heeft de reactie van ArkeFly op de vermeende overtreding bestudeerd en besluit dat op basis van de gegevens er geen sprake is van een trend en er voor de inspectie geen aanleiding is handhavend op te treden. ArkeFly heeft gegevens overgelegd waarin zij aantoont dat er geen sprake is van een annulering maar van een vertraging. Volgens de verordening is er bij een vertraging geen recht op compensatie conform artikel 7.1. Hiermee vervalt de registratie van de vermeende overtreding op artikelen 5.3 en 7.1 Ten aanzien van de vermeende overtreding op artikel 14 heeft Pro ArkeFly verbeteringen in haar bedrijfsproces aangebracht waardoor ook op dit artikel de Inspectie geen aanleiding heeft handhavend op te treden.".
Tegen dat besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij brief van 17 december 2007 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de ingediende bezwaren.
Bij besluit van 29 januari 2008 heeft verweerder alsnog op de bezwaren van eiser beslist en het primaire besluit van 25 september 2007 in volle omvang gehandhaafd. Tevens heeft verweerder met het oog op het door eiser ingestelde beroep tegen het uitblijven van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb, aan eiser een tegemoetkoming in de deswege gemaakte proceskosten toegekend van € 80,50.
In artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb is het niet tijdig nemen van een besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Met deze bepaling is beoogd belanghebbenden een procedureel middel in handen te geven om een nalatig bestuursorgaan tot besluitvorming te bewegen. Indien hangende het bezwaar of beroep alsnog een besluit wordt genomen, is dit doel verwezenlijkt en heeft betrokkene in beginsel geen processueel belang meer bij vernietiging van het in artikel 6:2 van Pro de Awb bedoelde fictieve besluit.
Naar het oordeel van de rechtbank is met het besluit van 29 januari 2008 het processueel belang aan het beroep, voor zover dat was gericht tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar, komen te ontvallen. Door eiser is ook niet betoogd dat hij op dit punt enig belang bij het beroep heeft behouden. In zoverre dient het beroep van eiser derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Bij het besluit van 29 januari 2008 heeft verweerder tevens bepaald dat aan eiser een vergoeding van de proceskosten in verband met het beroep tegen de fictieve weigering toekomt. Daarop gelet, en nu eiser dus terecht beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, bestaat geen grond verweerder nog afzonderlijk te veroordelen in de proceskosten die eiser deswege heeft moeten maken.
Daarmee ligt thans de beoordeling voor van het besluit van 29 januari 2008.
Ingevolge artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart is de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van overtreding door luchtvaartmaatschappijen van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 259/91 (PbEU L 46).
De beroepsgrond dat aan het primaire besluit van 25 september 2007 een bevoegdheidsgebrek kleeft heeft eiser in het licht van het verhandelde ter zitting laten vallen. Dat aan dat besluit of het besluit op bezwaar een bevoegdheidsgebrek zou kleven heeft de rechtbank, ambtshalve oordelend, ook niet kunnen vaststellen.
Dat eiser geen processueel belang bij de procedure heeft omdat het honoreren van de aanvraag zou betekenen dat aan ArkeFly een dwangsom wordt opgelegd en dat niet valt in te zien welk doel eiser daarmee wenst te bereiken, kan niet staande worden gehouden. De motieven die eiser ertoe brengen verweerder te verzoeken jegens ArkeFly handhavend op te treden spelen bij de vraag naar het procesbelang geen rol. Zijn verzoek om handhavend op te treden heeft verweerder niet gehonoreerd en door dat besluit in beroep bij de rechtbank aan de kaak te stellen wil hij bereiken dat dat besluit wordt vernietigd en dat verweerder, na het nemen van een nieuw besluit, wel handhavend optreedt. Daarmee is het belang van eiser gegeven.
In deze door eiser aangespannen procedure moet worden vooropgesteld dat de bevoegdheid van verweerder om door middel van bestuursdwang handhavend op te treden tegen overtreding door luchtvaartmaatschappijen van de Verordening op grond van artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart slechts is gegeven als een dergelijke overtreding ook daadwerkelijk kan worden vastgesteld. De beperking die verweerder blijkens het besluit van 29 januari 2008 hierop aanbrengt door zich slechts bevoegd te achten tot handhavend optreden in gevallen van stelselmatige dan wel, gelet op het aantal en soort ingekomen klachten, flagrante schendingen van de rechten van passagiers door een luchtvaartmaatschappij verdraagt zich daarmee niet. Voor een dergelijke beperking kan naar het oordeel van de rechtbank ook geen steun worden gevonden in artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart en zij vloeit evenmin voort uit de Verordening.
Gelet hierop zal de rechtbank, om vast te kunnen stellen of verweerder bevoegd was om op grond van artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart handhavend op te treden tegen ArkeFly, niet alleen nagaan of in het geval waarover eiser zich heeft beklaagd een overtreding van de Verordening door ArkeFly heeft plaatsgevonden, maar ook of die overtreding ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag voortduurde. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang is immers enkel gegeven ter handhaving van overtredingen door luchtvaartmaatschappijen van de Verordening en waar geen overtreding meer aan de orde is, is voor inzet van het instrument handhaving in beginsel, de uitzonderlijke situatie van preventief handhaven even buiten beschouwing gelaten, geen plaats.
In dat verband en gelet op de door artikel 8:69 van Pro de Awb bepaalde omvang van het geding acht de rechtbank het eerst aangewezen in te gaan op de vraag of sprake was van vertraging of van annulering van de door ArkeFly op 30 mei 2007 uitgevoerde vlucht, waarop eiser was geboekt. Ingeval van annulering voorziet de Verordening in artikel 5 in Pro een regeling van de rechten en plichten van passagiers en luchtvaartmaatschappij, bij vertraging bevat artikel 6 van Pro de Verordening een dergelijke regeling. Ingevolge artikel 2, aanhef en sub l, van de Verordening wordt onder "annulering" verstaan: het niet uitvoeren van een geplande vlucht waarop tenminste één plaats was geboekt. Het begrip "vertraging" als zodanig is in de Verordening niet gedefinieerd.
Eiser stelt zich op het standpunt dat sprake is van een geannuleerde vlucht en beroept zich daarbij op de door ArkeFly verstrekte 'vertragingsverklaring meer dan 8 uur', waarin met zoveel woorden staat dat de vlucht OR368 van Porlamar (Venezuela), via Curaçao naar Amsterdam, oorspronkelijke vertrektijd in Porlamar op 30 mei 2007 om 16:10 uur, in Curaçao werd geannuleerd. Dat betekent volgens eiser dat hij aanspraak kan maken op de bijstand zoals die is geregeld in artikel 5 van Pro de Verordening en dat ArkeFly door hem die bijstand niet te verlenen de Verordening overtreedt, zodat verweerder ingevolge de Wet luchtvaart bevoegd en gehouden was handhavend op te treden.
Uit de aan de Inspectie Verkeer en Waterstaat gerichte brief van ArkeFly van 13 augustus 2007 moet worden opgemaakt dat vlucht OR/TFL 368, van Porlamar (Venezuela), via Curaçao, naar Amsterdam op 30 mei 2007, uitgevoerd met het toestel met de registratie
PH-AHY, 5 uur en 40 minuten later dan voorzien vanuit Porlamar naar Curaçao is vertrokken als gevolg van een eerdere vertraging veroorzaakt door een technisch mankement en dat de vertraging verder is opgelopen als gevolg van ziekte van de co-piloot. Uiteindelijk heeft dat tot gevolg gehad dat de vlucht OR/TFL 368 pas 15 uur en 45 minuten later dan voorzien vanuit Curaçao naar de eindbestemming Amsterdam is vertrokken. Daarmee staat vast dat de door ArkeFly uitgevoerde vlucht OR/TFL 368 uiteindelijk op 31 mei 2007, bij elkaar opgeteld, 21 uur en 25 minuten later dan het tijdstip waar het vluchtschema in voorzag in Amsterdam is gearriveerd. Die feiten, die bovendien overeenkomen met de gegevens van het uitgedraaide schermpintje uit het vluchtinformatiesysteem, zijn door eiser ook niet echt weersproken. Voor de stelling van eiser dat niet is gevlogen met het toestel met de registratie PH-AHY bieden de aanwezige stukken geen steun. Het gebruik van twee verschillende 'flightcodes' is daar geen aanwijzing voor. Dat twee verschillende 'flightcodes' zijn gebruikt heeft verweerder bovendien genoegzaam toegelicht door te wijzen op het verschil in de wijze van registratie van luchtvaartmaatschappijen tussen de 'International Air Transport Association' (hierna: IATA) en de 'International Civil Aviation Organisation' (hierna: ICAO). Waar de IATA voor de luchtvaartmaatschappij ArkeFly gebruik maakt van het tweeletterig voorvoegsel 'OR' bedient de ICAO zich van het drieletterig voorvoegsel 'TFL'.
Dat de door ArkeFly afgegeven 'vertragingsverklaring meer dan 8 uur' gewag maakt van het feit dat de 'de uiteindelijke annulering werd veroorzaakt door de ziekte van de co-piloot', doet daaraan niets af. Op zijn zachtst acht de rechtbank dit geen gelukkige woordkeus van ArkeFly maar in het geheel van de voorhanden stukken, kan de rechtbank daar toch geen doorslaggevende betekenis aan toekennen in die zin dat als gevolg van die enkele woordkeus vast zou staan dat sprake is van een (wel) geannuleerde vlucht. Doorslaggevende betekenis komt in dit verband evenmin toe aan de wijze waarop luchthavens met hun passagiers communiceren. Naar verweerder verder onweersproken heeft gesteld wijzigen luchthavens de status van een vertraagde vlucht die niet meer dezelfde dag wordt uitgevoerd van 'delayed' in 'cancelled'. Ook in dit geval is dat, op Curaçao, gebeurd. Anders echter dan eiser meent, kan aan die gangbare werkwijze evenwel geen argument worden ontleend voor de wijze waarop de Verordening dient te worden uitgelegd.
Voor zover eisers betoog aldus moet worden verstaan dat een vertraging van deze omvang geen vertraging meer kan zijn, moet dat betoog, waarvoor geen steun is te vinden in de Wet luchtvaart of de Verordening, falen. De rechtbank is van oordeel dat bij niet dagelijks uitgevoerde vluchten de duur van het oponthoud op zichzelf niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van vertraging of annulering in de zin van de Verordening. In het onderhavige geval staat bovendien vast dat eiser uiteindelijk de vlucht naar Amsterdam heeft gemaakt onder hetzelfde vluchtnummer en met hetzelfde toestel, wat eerder wijst op een vertraging dan een annulering.
Een en ander in onderling verband en samenhang beschouwd brengt de rechtbank tot de conclusie dat van een niet uitgevoerde geplande vlucht als bedoeld in artikel 2 van Pro de Verordening in dit geval geen sprake is geweest. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat vlucht OR/TFL 368, waarop eiser was geboekt, niet was geannuleerd maar vertraagd. Niet valt in te zien dat verweerder niet tot deze conclusie had kunnen komen zonder nader onderzoek te doen naar de feiten, die op zichzelf immers niet ter discussie staan en stonden. De aangevoerde beroepsgrond dat verweerder zich onvoldoende van zijn uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeiende verplichtingen heeft gekweten, verwerpt de rechtbank dan ook.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt in het voorgaande besloten dat voor compensatie op de wijze als voorzien in artikel 5 van Pro de Verordening in dit geval geen plaats was. Niet met succes kan dan ook worden volgehouden dat ArkeFly, door die compensatie niet aan eiser te verlenen, de Verordening heeft geschonden. De rechtbank tekent hierbij aan dat de vraag of eiser vanwege annulering of vertraging van de vlucht waarop hij was geboekt recht heeft op schadevergoeding hier niet ter discussie kan staan, nu niet de bestuursrechter maar de burgerlijke rechter de eerst aangewezen (en de enige) rechter is om die vraag te beantwoorden.
Wat betreft de vraag of ArkeFly artikel 6 van Pro de Verordening, waarin is vastgelegd waar passagiers bij vertraging recht op hebben, heeft overtreden heeft eiser in beroep slechts aan de orde gesteld dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat geen sprake is van schending van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening op grond van de enkele omstandigheid dat ArkeFly het aanbod heeft gedaan om, mits van deugdelijk bewijs voorzien, de kosten van eten, drinken en telefoon te vergoeden. Vast staat dat ArkeFly dat aanbod heeft gedaan en dat ArkeFly dat aanbod niet meer gestand zou willen doen blijkt uit niets, zodat moet worden geoordeeld dat verweerder zich op het standpunt kon stellen dat geen sprake is van schending van artikel 6 van Pro de Verordening door ArkeFly.
Vervolgens moet worden beoordeeld of er sprake is geweest van overtreding van artikel 14 van Pro de Verordening. Die bepaling behelst, kort gezegd, en voor zover van belang, voor luchtvaartmaatschappijen de verplichting om hun passagiers schriftelijk over hun rechten te informeren bij annulering danwel vertraging van minimaal twee uur van hun vlucht.
De stelling dat artikel 14 van Pro de Verordening is geschonden heeft eiser onderbouwd door erop te wijzen dat verweerder, in de wetenschap dat luchtvaartmaatschappijen regelmatig artikel 14 schenden Pro, ten onrechte genoegen heeft genomen met de vrijblijvende toezegging van ArkeFly dat bij vertragingen voortaan de 'Brochure Vertraging' zal worden verstrekt.
Vast staat dat ArkeFly in het geval van eiser artikel 14 van Pro de Verordening heeft overtreden door eiser niet naar behoren te informeren over de rechten die hij aan de Verordening kon ontlenen. Dat ArkeFly één van die luchtvaartmaatschappijen is die, volgens eiser, regelmatig artikel 14 van Pro de Verordening schenden heeft eiser echter op geen enkele wijze hard gemaakt. Evenmin is aannemelijk geworden dat het hier om meer dan een incident ging of dat een gerede kans op herhaling van het voorval bestaat. De voorhanden stukken bieden ook geen enkel aanknopingspunten voor die conclusie.
Onder die omstandigheden bestaat er dan ook geen grond aan te nemen dat ArkeFly na het incident van 30 mei 2007 haar bedrijfsproces onvoldoende heeft verbeterd. Verweerder heeft daarover ter zitting nog verklaard dat naderhand door de Inspectie Verkeer en Waterstaat diverse malen, laatstelijk daags voor de zitting, bij ArkeFly controles zijn uitgevoerd, ook op naleving van artikel 14, maar dat bij die gelegenheden geen overtreding van de Verordening (meer) is vastgesteld. Gelet hierop kon verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt stellen dat de door ArkeFly gedane toezegging voortaan de 'Brochure Vertraging' te zullen verstrekken, meer was dan louter vrijblijvend. Hierin ligt besloten dat de rechtbank het standpunt van verweerder dat geen sprake (meer) is van schending van artikel 14 van Pro de Verordening kan onderschrijven.
Uit het voorgaande volgt dat de door eiser aangevoerde beroepsgronden niet slagen. Mede daarop gelet, en nu ook overigens niet is gebleken dat sprake is van overtreding van de Verordening door ArkeFly, moet worden geoordeeld dat verweerder zich in dit geval terecht niet bevoegd heeft geacht om op grond van artikel 11.15, tweede lid, van de Wet luchtvaart handhavend op te treden. Daarmee ook kan de vraag of en zo ja welk beleid verweerder ter zake voert en of en in hoeverre dat beleid de toets der kritiek kan doorstaan, buiten bespreking blijven.
Gelet op de artikelen 8:70 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1.verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van eiser tegen het besluit van 25 september 2007, met kenmerk 070726-000348, niet-ontvankelijk;
2.verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 29 januari 2008, met kenmerk IVW/TBE/JZ-5240-0710, ongegrond.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van C.H.M.C. Lennertz als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2008 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van mr. M.A.C. Heyltjes, griffier.
w.g. M. Heyltjes w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 28 oktober 2008
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onver¬wijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.