Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 08 / 1979
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht op het verzoek
om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
in het geding tussen
[verzoeker]
wonend te Heerlen, verzoeker,
en
de burgemeester van de gemeente Heerlen,
verweerder.
Datum bestreden besluit: 6 november 2008
Kenmerk: 35020/4557
1. Procesverloop
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder besloten om op grond van artikel 174a van de Gemeentewet over te gaan tot sluiting van verzoekers woning gele[adres] te Heerlen, kadastraal bekend als gemeente Heerlen, sectie D, nummer 6149, voor de duur van twaalf maanden.
Tegen dat besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt. Tevens is bij de voorzieningenrechter een verzoek ingekomen tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het verzoek is behandeld ter zitting van de voorzieningenrechter op 5 december 2008, waar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. S.V.A.Y. Dassen-Vranken, advocaat te Heerlen. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door J.L.P. Heyboer en mr. W. Franssen, beiden ambtenaar, werkzaam bij de gemeente Heerlen.
2. Overwegingen
In artikel 8:81 van Pro de Awb is bepaald dat, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium meebrengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft dat oordeel een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de bodemrechter in de (eventueel) te entameren hoofdzaak.
In aanmerking genomen dat de vereiste onverwijlde spoed besloten ligt in de aard van de zaak - de effectuering van de sluiting was op 3 december 2008 voorzien - staat de voorzie¬ningenrechter thans allereerst voor de vraag of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht tot sluiting, met toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet, van de in het besluit aangeduide woning.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de burgemeester besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
Ingevolge artikel 174a, vierde lid, van de Gemeentewet worden belanghebbenden bij de bekendmaking van het besluit in de gelegenheid gesteld binnen een te stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt beëindigd. Dit laatste is niet van toepassing indien voorafgaande bekendmaking in spoedeisende gevallen niet mogelijk is.
Uit de uitvoerige wetsgeschiedenis die heeft geleid tot de totstandkoming van artikel 174a van de Gemeentewet blijkt dat de wetgever hiermee in de eerste plaats heeft beoogd de burgemeester een instrument in handen te geven ter bestrijding van de drugsoverlast vanuit woningen. In dat verband wijst de voorzieningenrechter op de volgende aan de memorie van toelichting [TK 1995-1996, 24699, nr. 3, pag. 6-7] ontleende passages:
"Van de voorgestelde sluitingsbevoegdheid kan alleen gebruik worden gemaakt als de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf als gevolg van het gebruik van of de handel in drugs wordt verstoord."
en voorts:
"Wij menen dat het opnemen in de wet van een zo ingrijpend instrument als een bevoegdheid tot het sluiten van woningen en andere ruimten waarin de privacy in het geding kan zijn, alleen is te rechtvaardigen voor die gevallen waarin blijkens de praktijk het gebruik van andere instrumenten geen uitkomst brengt. Dit vloeit voort uit de eis dat er sprake moet zijn van een «pressing social need» en uit de eis van subsidiariteit (zie par. 3). Slechts in gevallen van drugsoverlast wordt aan deze eisen voldaan. De voorgestelde sluitingsbevoegdheid dient zich naar ons oordeel dan ook tot die gevallen te beperken.".
Weliswaar is de strekking van het wetsvoorstel, dat aanvankelijk nog sprak van "drugsgerelateerde" en "ernstige" ordeverstoring, bij nota van wijziging [TK 1995-1996, 24699, nr. 6] uitgebreid tot alle gevallen van overlast, maar dat de wetgever daarmee niet heeft beoogd het doel en de strekking van deze bepaling te wijzigen blijkt wel uit de navolgende aan de nota naar aanleiding van het verslag [TK 1995-1996, 24699, nr. 5,
pag. 7-8] ontleende passages:
"Zoals ook in de memorie van toelichting naar voren is gebracht, is ingevolge artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) een beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer alleen toegestaan, indien zij beantwoordt aan een dringende maatschappelijke behoefte («pressing social need»). Dit impliceert dat het sluiten van een woning wegens overlast alleen dan gerechtvaardigd kan worden geacht, als de overlast maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en er geen andere, minder ingrijpende middelen zijn om de overlast in voldoende mate te kunnen bestrijden. De oorzaak van de overlast is daarbij in beginsel niet zo relevant. Mede onder invloed van de door de leden van de fracties van de PvdA, de SGP en het GPV gemaakte opmerkingen hebben wij om die reden gemeend bij nota van wijziging het voorgestelde artikel 174a zo te wijzigen dat de sluitingsbevoegdheid in principe ook bij overlast kan worden uitgeoefend die een andere oorzaak dan handel in drugs heeft. Wij hebben daarbij voldoende vertrouwen dat de burgemeester ook van een sluitingsbevoegdheid met een brede reikwijdte op een zodanige wijze gebruik zal maken dat dit gebruik de toetsing aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit zal kunnen doorstaan. […] Hoewel drugsoverlast de aanleiding tot dit wetsvoorstel heeft gevormd, is denkbaar dat in de toekomst het noodzakelijk blijkt ook in andere gevallen van overlast tot sluiting over te gaan. Ten aanzien van een sluitingsbevoegdheid die zich beperkt tot drugsoverlast, zou derhalve over enige tijd wel eens kunnen blijken dat zij te rigide is.
Een en ander neemt intussen niet weg dat drugsoverlast op dit moment vooralsnog de enige soort van overlast lijkt waarbij, afhankelijk van de ernst en omvang daarvan, sluiting gerechtvaardigd kan zijn. Zonder overlast als gevolg van prostitutie, wapenhandel en handel in gestolen goederen – voorbeelden die door de leden van de fracties van PvdA, D66 en SGP werden genoemd – te willen bagatelliseren, hebben wij de indruk dat de overlast die door dergelijke activiteiten wordt veroorzaakt, niet zulke vormen heeft aangenomen dat het gebruik van de sluitingsbevoegdheid ook in die gevallen thans reeds te rechtvaardigen zou zijn. Bij overlast als gevolg van bijvoorbeeld prostitutie gaat het om, wat wij zouden willen noemen, algemene vormen van overlast. Daarbij kan worden gedacht aan komend en gaand gemotoriseerd verkeer, stemmen op straat in de directe omgeving van woningen, het dichtslaan van (auto)portieren, etc. Bij handel in drugs – met name in hard-drugs – doen zich ook een aantal specifieke vormen van overlast voor die een kenmerkend gevolg van dergelijke handel zijn."
voorts:
"De eerdergenoemde algemene vormen van overlast zijn qua ernst en omvang van dien aard dat zij ook zonder sluiting van het pand van waaruit de overlast ontstaat, vooralsnog op voldoende adequate wijze kunnen worden bestreden."
en tenslotte:
"De leden van de fracties van PvdA, VVD, RPF en GPV vroegen naar de redenen waarom in het voorgestelde artikel 174a de toevoeging «ernstige» voor «verstoring van de openbare orde» is opgenomen.
Deze toevoeging is opgenomen om tot uitdrukking te brengen dat de verstoring van de openbare orde een zekere ernst moet hebben om tot sluiting over te kunnen gaan. Bij nader inzien zijn wij echter van mening dat opneming van deze toevoeging niet echt nodig is. Uit het proportionaliteitsvereiste, zoals dat in de jurisprudentie met betrekking tot het EVRM is ontwikkeld, vloeit reeds in voldoende mate voort dat de drugsoverlast een zodanig karakter moet hebben dat een sluiting te rechtvaardigen is. Bij nota van wijziging is de term «ernstige» daarom uit artikel 174a geschrapt.
Aan de vraag van de leden van de D66-fractie of het niet een al te grote oprekking van het begrip «openbare orde» is als ook handelingen als bereiding en bewerking daaronder begrepen kunnen worden, is naar ons oordeel de grond komen te ontvallen, nu de sluitingsbevoegdheid niet meer alleen op drugsoverlast betrekking heeft. De door deze leden bedoelde handelingen, die ontleend waren aan de Opiumwet, komen als gevolg daarvan niet meer in artikel 174a voor."
In het licht van het voorgaande mag derhalve worden aangenomen dat, ook na wijziging van artikel 174a van de Gemeentewet bij nota van wijziging, zowel het element "drugsgerela¬teerde" als het element "ernstige" in de tekst van het artikel dient te worden ingelezen. Dat laat onverlet en staat los van de mogelijkheid die de regering niet heeft willen uitsluiten, namelijk dat wanneer de overlast in ernstige mate de veiligheid en de gezondheid van mensen in de omgeving van de woning anderszins zou bedreigen, bijvoorbeeld als gevolg van wapenhandel of prostitutie, de inzet van artikel 174a Gemeentewet (ook) gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Overlast is echter naar zijn aard een subjectief begrip en nog lang geen verstoring van de openbare orde.
Bovendien brengt de omstandigheid dat het hier om de sluiting van de door verzoeker bewoonde woning gaat mee dat sprake is van een beperking van het in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Anders gezegd: de toepassing van artikel 174a van de Gemeentewet betekent in dit geval een inmenging in de uitoefening van het recht van verzoeker op respect voor zijn woning. Dat bedoelde inmenging is voorzien bij wet - artikel 174a van de Gemeentewet - en in het algemeen kan strekken tot bescherming van een gerechtvaardigd belang zoals het tweede lid van artikel 8 van Pro het EVRM vereist, neemt niet weg dat een dergelijke vergaande en diep ingrijpende beperking, ook wanneer zij in algemene zin gerechtvaardigd is te achten, alleen dan is toegestaan indien zij beantwoordt aan een zwaarwegende maatschappelijk behoefte - "a pressing social need" - en bovendien voldoet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
Het aldus geschetste toetsingskader brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter mee dat in deze zaak voorshands ervan moet worden uitgegaan dat het sluiten van de woning van verzoeker door verweerder alleen dan gerechtvaardigd kan worden geacht als door concrete, objectieve en verifieerbare gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning dusdanig wordt verstoord, dat moet worden geoordeeld dat de vanuit de woning veroorzaakte overlast maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen en bovendien geen andere en geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn om de overlast in voldoende mate te kunnen bestrijden.
De door verzoeker aan de orde gestelde vraag of de door verweerder bevolen sluiting van de woning in het onderhavige geval die toets kan doorstaan, moet ontkennend worden beantwoord. In dat kader acht de voorzieningenrechter het allereerst van belang om vast te stellen dat de conclusie van de burgemeester dat sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde rondom de woning van verzoeker blijkens het bestreden besluit van 6 november 2008 steunt op "de vele politierapportages, klachten van omwonenden die gedaan zijn bij de stichting Woonpunt en de bevindingen van het flexteam van de gemeente Heerlen".
Anders dan het besluit doet vermoeden treft de voorzieningenrechter onder de door verweerder overgelegde stukken evenwel geen op ambtseed- of belofte opgemaakte politierapportages of rapportages afkomstig van het flexteam aan. Met name dat laatste wekt enige verbazing, nu het binnen de gemeente opererende flexteam kennelijk bestaat uit specialisten van de gemeente, brandweer en politie, die ieder vanuit het eigen specialisme specifiek zijn belast met de aanpak van drugsgerelateerde overlast vanuit woningen en openbare inrichtingen. Weliswaar bevat het dossier een aantal politiemutaties van incidenten die vanuit de woning van verzoeker zouden hebben plaatsvonden op 30 juni 2008, 19 juli 2008, 1 augustus 2008, 15 augustus 2008, 1 september 2008, 6 september 2008 en 10 september 2008, maar aan politiemutaties komt in bewijsrechtelijke zin nu eenmaal minder gewicht toe dan aan in authentieke vorm opgemaakte politierapportages. Bovendien is de voorzieningenrechter van oordeel dat de overgelegde mutaties, de aard van de daarin weergegeven klachten en de wijze waarop die klachten door de politie uiteindelijk zijn afgedaan noch op zichzelf, noch in onderling verband beschouwd steun kunnen bieden aan het standpunt van verweerder dat sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde rondom de woning van verzoeker.
Hiernaast bevat het dossier een niet onaanzienlijk aantal meldingen van particuliere klachten aan het adres van de stichting Woonpunt Parkstad, de verhuurder van de met sluiting bedreigde woning, over beweerdelijk vanuit de woning van verzoeker komende overlast. Daarbij gaat het om klachten van individuele huurders als ook om in twee brieven gebundelde - overigens slechts door een persoon ondertekende - klachten van "[bewoners/adres]". Tot slot bevat het dossier ook een aan de verhuurder gerichte klachtbrief van 12 september 2008, die door (een aantal) bewoners van [adres], [adres 2] en [adres 3] is ondertekend.
Uit laatstbedoelde brief kan worden opgemaakt dat (een aantal) omwonenden het "behoorlijk zat zijn met de [verzoeker] en zijn medebewoonster hoe ze ons het leven zuur maken". Ook overigens wijzen de aard en inhoud van de geuite klachten erop dat de klagers sinds geruime tijd overlast ervaren als gevolg van rondom de woning van verzoeker en op het daartoe behorende erf liggende "troep", daarmee verbonden stankoverlast en ook geluidsoverlast veroorzaakt door muziek en al dan niet onder invloed van drank met elkaar ruzie makende bewoners. Dat dit verweerder, om uiteenlopende redenen, zorgen baart, acht de voorzieningenrechter voorstelbaar. Geheel uit de lucht zullen de geuite klachten van de omwonenden per slot van rekening niet zijn komen vallen en terecht heeft verweerder zich die dan ook aangetrokken. Anderzijds mag (ook) verweerder hierbij niet uit het oog verliezen dat deze klachten, hoe zeer die ook steun lijken te geven aan een in de buurt breed gedragen gevoel van onvrede over niet adequaat optreden door de gemeente, de politie en de verhuurder, de zaak uiteindelijk slechts van een kant belichten. Objectieve(re) en verifieerbare gegevens die dat subjectieve gevoelen van de buurt ondersteunen ontbreken evenwel. Daaraan kan evenmin afdoen dat verzoeker een deel van de klachten onderschrijft.
Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder voorlopig onvoldoende inzicht heeft verschaft in de aard en de omvang van de vanuit de woning van verzoeker veroorzaakte overlast. De conclusie van verweerder dat sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde verband houdende met door verzoeker veroorzaakte overlast vanuit de betreffende woning is dan ook niet op een deugdelijke wijze door middel van rapportages van de politie, het flexteam of ambtenaren van de gemeente onderbouwd. Daarmee is twijfelachtig of in de bodemprocedure door verweerder met succes kan worden volgehouden dat door concrete, objectieve en verifieerbare gedragingen in de woning de openbare orde rondom de woning dusdanig ernstig wordt verstoord, dat moet worden geoordeeld dat de overlast die aan de sluiting van de woning ten grondslag is gelegd, maatschappelijk onaanvaardbare vormen heeft aangenomen.
Ook anderszins betwijfelt de voorzieningenrechter of het door verzoeker bestreden sluitingsbevel in rechte stand kan houden. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat in artikel 174a, vierde lid, van de Gemeentewet is opgenomen dat bij de bekendmaking van het besluit belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld binnen een te stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt beëindigd. Weliswaar is verzoeker bij brief van 16 september 2008 door verweerder schriftelijk gewaarschuwd dat sluiting van de woning zou worden overwogen wanneer hij zijn verantwoordelijkheid niet zou nemen en is hij, toen verweerder voornemens was de sluiting van de woning te bevelen, in het kader van artikel 4:8 van Pro de Awb daarover gehoord, maar anders dan het vierde lid voorschrijft bevat het besluit van 6 november 2008, geen uitdrukkelijk als zodanig herkenbare begunstigingstermijn waarbinnen verzoeker een daadwerkelijke sluiting van de woning door het zelf treffen van een maatregel nog kan voorkomen.
Dat de vereiste spoed zich in dit geval tegen het gunnen van een dergelijke termijn zou verzetten, heeft verweerder in het bestreden besluit overigens niet gesteld.
Dat het besluit geen begunstigingstermijn bevat, is namens verweerder ter zitting ook ruiterlijk erkend. Het standpunt van verweerder dat deze begunstigingstermijn niettemin in het besluit van 6 november 2008 moet worden ingelezen, doordat verzoeker de facto een termijn van vier weken is gegund voordat tot effectuering van de sluiting wordt overgegaan, verwerpt de voorzieningenrechter. Niet alleen staat dat standpunt op gespannen voet met het bepaalde in artikel 174a, vierde lid, van de Gemeentewet, maar bovendien miskent het doel en strekking van dat artikellid, namelijk dat de betrokkene de hem boven het hoofd hangende sluiting van de woning kan afwenden indien hij erin slaagt binnen de hem gegunde termijn zelf zodanige maatregelen te treffen dat de ernstige verstoring van de openbare orde een halt wordt toegeroepen. Daarvoor is, mede in aanmerking genomen dat het hier een door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde inbreuk op het woonrecht van verzoeker betreft, wel noodzakelijk dat voor betrokkene in algemene zin duidelijk moet zijn welke gedragingen hij moet nalaten of welke gedragingen hij juist moet doen, om niet het risico te lopen dat verweerder ten nadele van hem uiteindelijk toch gebruik zal maken van de hem toekomende wettelijke bevoegdheid tot sluiting van de woning. Daaraan schort het in dit geval.
Een en ander betekent dat de gevraagde voorlopige voorziening zal worden toegewezen.
De voorzieningenrechter zal daarom de bij besluit van 6 november 2008 door verweerder bevolen sluiting van verzoekers woning aan de [adres] te Heerlen schorsen tot en met zes weken na de bekendmaking van het in dezen te nemen besluit op bezwaar.
Er bestaat tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Die kosten worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op een bedrag van € 644,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 11,58 voor reiskosten. Verletkosten zijn verder niet met verificatoire bescheiden onderbouwd, zodat voor vergoeding daarvan geen plaats is.
Gelet op de artikelen 8:75, 8:82 en 8:84 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Maastricht:
1.wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe en schorst het primaire besluit van 6 november 2008 tot en met zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar;
2.bepaalt dat aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 wordt vergoed door de gemeente Heerlen;
3.veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van verzoeker begroot op € 655,58 (waarvan wegens de kosten van rechtsbijstand € 644,00) te vergoeden door de gemeente Heerlen aan verzoeker.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, rechter, in tegenwoordigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 december 2008.
w.g. P. van den Brekel w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 11 december 2008
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.