Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector bestuursrecht
Zaaknummers: AWB 11 / 1360 en AWB 11 / 1564
Uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1. Chardiné BV, eiseres,
2. [naam], eiser,
gezamenlijk te noemen: eisers,
en
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen,
2. de burgemeester van de gemeente Heerlen,
verweerders.
Datum bestreden besluit: 12 juli 2011
Kenmerk: 31003/20110478-479-AKH
1. Procesverloop
Bij gezamenlijk besluit van 4 april 2011 hebben verweerders, ieder voor zover bevoegd, de aan eiseres verleende horeca-exploitatievergunning als bedoeld in artikel 3:5 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) en de vergunning als bedoeld in artikel 3 van Pro de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) per 20 april 2011 ingetrokken.
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit hebben verweerders, ieder voor zover bevoegd, het bezwaar van eiser tegen het besluit van 4 april 2011 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eiseres tegen dat besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben (tijdig en gemotiveerd) beroep ingesteld tegen het besluit van 12 juli 2011.
Verweerders hebben voor de stukken die op de zaken betrekking hebben verwezen naar de stukken in de procedures die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder de nummers AWB 11/609 en AWB 11/1361; deze stukken zijn ad informandum bij de stukken van de onderhavige procedures gevoegd. Op 6 september 2011 hebben verweerders een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2011. Eiser is daarbij in persoon verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van eisers, mr. M.M. Breukers, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand.
Verweerders hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. J.A.L. Devoi, mr. M.A.M.A. Huppertz en M. Rebel.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Ingevolge artikel 7:5, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, geschiedt het horen, tenzij dit geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, onder c, van de APV trekt het bevoegde orgaan de vergunning in, indien zich in de betrokken horeca-inrichting feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar oplevert voor de openbare orde.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, onder d, van de APV trekt het bevoegde orgaan de vergunning in, indien niet langer wordt voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 3:11, aanhef en onder i, van de APV.
Ingevolge 3:11, aanhef en onder i, van de APV dienen leidinggevende(n) en/of ondernemer(s) c.q. diegene(n) die de rechtspersoon vertegenwoordigt/(en) te voldoen aan de eisen die bij of krachtens artikel 8, tweede lid, onder a en b, en het derde lid van de DHW worden gesteld.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, onder b, van de DHW dienen leidinggevenden te voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn.
Ingevolge artikel 8, derde lid, van de DHW worden bij algemene maatregel van bestuur naast de in het tweede lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, onder b, van de DHW wordt een vergunning ingetrokken indien niet langer wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 en 10 geldende eisen.
Bij het thans bestreden besluit hebben verweerders het bezwaar van eiser tegen het besluit van 4 april 2011 niet-ontvankelijk verklaard omdat – zakelijk weergegeven – de in rubriek 1 genoemde vergunningen op naam van eiseres staan en eiser als bestuurder/leidinggevende van eiseres slechts een van het ondernemingsbelang van eiseres afgeleid belang heeft. Uit jurisprudentie blijkt dat eiser daarmee niet is aan te merken als belanghebbende bij de besluiten tot intrekking van de vergunningen. Daarbij komt dat deze vergunningen persoonsgebonden zijn.
Het bezwaar van eiseres hebben verweerders ongegrond verklaard omdat zij op grond van informatie uit processen-verbaal en andere stukken uit het strafdossier van eiser aannemelijk gemaakt achten dat eiser in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Bij de beoordeling van het levensgedrag van eiser als leidinggevende van eiseres mogen, aldus verweerders, ook oude feiten worden betrokken nu er geen beperkingen zijn opgelegd ten aanzien van de feiten en omstandigheden die bij die beoordeling mogen worden betrokken. De oude feiten worden bij de beoordeling betrokken in samenhang met de nieuwe feiten, dat wil zeggen feiten die na de datum waarop de vergunningen zijn verleend (24 augustus 2007), zijn voorgevallen. Die nieuwe feiten achten verweerders overigens op zich zelf beschouwd al voldoende ernstig om de vergunningen in te trekken. Uit de jurisprudentie blijkt voorts dat er geen sprake hoeft te zijn van onherroepelijke veroordelingen. Met het van kracht blijven van de horeca-exploitatievergunning is er ook vrees voor gevaar voor de openbare orde.
Het van kracht blijven van de DHW-vergunning levert eveneens gevaar op voor de openbare orde, veiligheid en zedelijkheid. Ook op deze gronden hebben verweerders de intrekkingen gebaseerd.
Voorts is het bestreden besluit overwogen dat verweerder sub 2 zich in de media zeer algemeen heeft uitgelaten over het voornemen de vergunning(en) in te trekken. Er is geen sprake van (schijn van) vooringenomenheid. Bovendien ligt in het systeem van de wet besloten dat hetzelfde bestuursorgaan in de beslissing op bezwaar een heroverweging maakt.
Verweerders hebben geen adviescommissie in het leven geroepen als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. Wettelijk gezien is het mogelijk dat één ambtenaar de hoorzitting leidt, zoals blijkt uit artikel 7:5 van Pro de Awb. De ambtenaar die in dit geval de zitting heeft geleid, is niet betrokken geweest bij de voorbereiding van het besluit van 4 april 2011 en heeft dat besluit ook niet in rechte verdedigd tijdens de behandeling van het door eisers ingediende verzoek om een voorlopige voorziening hangende de bezwaarfase. De discussie over onafhankelijkheid van deze ambtenaar is dus onterecht.
Verweerders hebben voorts overwogen dat niet het gehele strafdossier van eiser is overgelegd, maar slechts de stukken waarmee zij hun respectievelijke besluiten hebben onderbouwd. Indien eisers menen dat er ontlastende stukken aanwezig zijn in dit dossier, dat ook in hun bezit is, had het op hun weg gelegen die over te leggen. Dat eiser zich op zijn zwijgrecht beroept vanwege de tegen hem lopende strafzaak is voor zijn rekening en risico.
In beroep hebben eisers – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat eiser, gelet op zijn binding met eiseres, door de intrekking van de vergunningen rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt en derhalve ook in zijn privé-hoedanigheid als belanghebbende bij het besluit van 4 april 2011 is aan te merken.
Voorts hebben eisers aangevoerd dat verweerders voor de motivering van het bestreden besluit niet konden volstaan met de verwijzing naar de pleitnota die zij bij de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar ter zitting van de voorzieningenrechter hebben overgelegd. Deze pleitnota maakt formeel geen deel uit van de beslissing op bezwaar. Daarnaast achten eisers het in strijd met artikel 7:5 van Pro de Awb dat de ambtelijk dossierhouder de hoorzitting in bezwaar heeft geleid. Dit klemt temeer nu deze ambtenaar het besluit van 4 april 2011 in rechte zou hebben verdedigd bij de hiervoor genoemde zitting bij de voorzieningenrechter, ware hij niet op de zittingsdatum verhinderd geweest. Ook hebben verweerders zich jegens eisers onzorgvuldig gedragen in de media. Uit het mediaoptreden van verweerder sub 2 blijkt dat hij vooringenomen is.
Eisers hebben tevens betoogd dat een besluit als het onderhavige weliswaar niet van punitieve aard is, maar wel een vergelijkbaar effect heeft. Een dergelijk besluit dient uiterst zorgvuldig te worden voorbereid. Hiervan is echter naar het oordeel van eisers geen sprake geweest nu de feiten die verweerders aan hun besluit(en) tot intrekking van de vergunningen ten grondslag hebben gelegd deze besluiten niet kunnen dragen. Verweerders hebben niet voldoende gedaan om de juistheid van de feiten te onderzoeken. Zij hebben slechts bij de bron navraag gedaan en hebben eisers niet voldoende gehoord. Verweerders hebben slechts een fractie van het strafdossier overgelegd. Op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb moeten verweerders echter de nodige kennis vergaren. Door slechts een fractie van het strafdossier ten grondslag te leggen aan het besluit hebben zij in strijd met deze bepaling gehandeld. Voor zover ten aanzien van eiser sprake is van veroordelingen betreft het feiten die reeds voor de verlening van de onderhavige vergunningen bekend waren. Voor het overige is in geen enkel opzicht sprake van enig feit dat de conclusie rechtvaardigt dat het van kracht blijven van de vergunningen gevaar voor de openbare orde oplevert. Er is in dezen slechts sprake van verdenkingen, gebaseerd op de verklaringen van de aangever.
De rechtsvragen die de rechtbank in dit geding moet beantwoorden zijn of verweerders eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar en terecht en op goede gronden de horeca-exploitatievergunning en de DHW-vergunning van eiseres hebben ingetrokken. Dienaangaande overweegt zij als volgt.
Met betrekking tot de eerste rechtsvraag overweegt de rechtbank dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 12 oktober 2011 (LJN BT 7419) volgt dat een leidinggevende belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij bezwaar en beroep tegen een intrekking van een vergunning voor het uitoefenen van een horecabedrijf indien de intrekking in belangrijke mate is gebaseerd op gedragingen van die leidinggevende als zodanig. Nu niet in geding is dat een deel van de eiser verweten gedragingen in het horecabedrijf van eiseres hebben plaatsgevonden dan wel, zoals verweerders in het besluit van 4 april 2011 hebben overwogen, met gebruikmaking van de in geding zijnde vergunningen van eiseres door eiser omstandigheden zijn gecreëerd die hem in staat stelden de veronderstelde strafbare feiten te plegen, is eiser naar het oordeel van de rechtbank als belanghebbende aan te merken. Verweerders hebben eiser derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar. Het beroep van eisers is in zoverre gegrond te achten.
De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat zij bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Nu de grieven van eiser en eiseres inhoudelijk identiek zijn, is de rechtbank van oordeel dat zij – voor zover het de onterechte niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiser door verweerders betreft – kan volstaan met het alsnog ontvankelijk verklaren van eiser, en het (vervolgens) inhoudelijk behandelen van de beroepsgronden van eiser en eiseres. In dat kader overweegt de rechtbank als volgt.
Met betrekking tot de grief van eisers dat verweerders in strijd met bepaalde in artikel 7:5, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld stelt de rechtbank vast dat niet in geding is dat de hoorzitting in bezwaar is geleid door één ambtenaar. Naar het oordeel van de rechtbank is op geen enkele wijze gebleken dat deze ambtenaar betrokken is geweest bij de voorbereiding van het besluit van 4 april 2011. Eisers hebben hun stelling dienaangaande niet aannemelijk gemaakt. Dat de ambtenaar die de hoorzitting heeft geleid betrokken is geweest bij de voorbereiding van het bestreden besluit en (kennelijk) de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar, is niet in strijd met artikel 7:5 van Pro de Awb. Deze grief van eisers treft geen doel.
Vervolgens stelt de rechtbank vast dat verweerders in het bestreden besluit hebben aangegeven dat zij in het kader van de heroverweging van het besluit van 4 april 2011 enkele malen zullen verwijzen naar de pleitnota die tijdens de zitting van de voorzieningenrechter bij de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar is overgelegd. Daarbij is voorts aangegeven dat de inhoud van die pleitnota als herhaald en ingelast in het bestreden besluit wordt beschouwd.
In aanmerking genomen dat eiser (mede namens eiseres) aanwezig is geweest tijdens voornoemde zitting van de voorzieningenrechter waar de pleitnota is overgelegd en voorgedragen, is de rechtbank van oordeel dat daarmee het stuk voldoende kenbaar was voor eisers. Dat eiser ter zitting van 13 oktober 2011 heeft gesteld dat hij zich niet kan herinneren dat de pleitnota aan hem is overgelegd, doet daar niet aan af. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat niet is kunnen blijken dat eisers zijn benadeeld door de wijze waarop verweerders in het bestreden besluit naar de pleitnota hebben verwezen. Er is aldus geen sprake van een motiveringsgebrek in dezen. Ook deze grief faalt derhalve.
Voor zover eisers zich beroepen op (de schijn van) vooringenomenheid van verweerder(s), hetgeen zou zijn gebleken uit uitlatingen van verweerder sub 2, overweegt de rechtbank als volgt.
Onderdeel van het systeem van de Awb is dat hetzelfde bestuursorgaan in de bezwaarfase zijn primaire besluit heroverweegt. Zodoende heeft een bestuursorgaan in zijn eerdere besluit reeds een standpunt ingenomen op basis van deskundigheid en beleid. Van een bestuursorgaan hoeft in de bezwaarfase niet verwacht te worden dat hij dit standpunt geheel loslaat. Een heroverweging van het bestreden besluit vindt immers ook plaats op basis van de bezwaren die tegen het primaire besluit worden aangevoerd.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de uitlatingen van verweerder sub 2 in de media, wat daar ook van zij, niet leiden tot het oordeel dat verweerder(s) de schijn van vooringenomenheid hebben gewekt. Dat eisers, zoals zij stellen, schade hebben ondervonden door de uitlatingen van verweerder sub 2 in de media, doet aan dit oordeel niet af.
Ten aanzien van hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot de feiten die verweerders ten grondslag hadden mogen leggen aan het besluit van 4 april 2011 overweegt de rechtbank als volgt.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling – welke ook door verweerders in het bestreden besluit is aangehaald – volgt dat voor de beoordeling of een leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is geen beperkingen zijn opgelegd ten aanzien van feiten en omstandigheden, die bij deze beoordeling mogen worden betrokken. Evenmin is de periode van de aan de beoordeling van het levensgedrag ten grondslag liggende feiten en omstandigheden ingeperkt. Daarnaast kan het bevoegd gezag ook wanneer geen onherroepelijke veroordeling voorligt, tot het oordeel komen dat er sprake is van slecht levensgedrag. Dat oordeel moet dan wel gebaseerd zijn op feiten of omstandigheden die zijn vermeld in andere stukken, zoals processen-verbaal of andere politierapporten. Niet geoordeeld kan worden dat het bestreden besluit niet aan de voormelde, in de jurisprudentie van de Afdeling ontwikkelde eisen voldoet. Deze grief van eisers slaagt niet.
Ten aanzien van de juistheid en weging van vorenbedoelde feiten overweegt de rechtbank dat verweerders hun oordeel hebben gebaseerd op informatie die zij (met instemming van de Officier van Justitie) van de politie hebben gekregen, waaronder (op ambtseed casu quo belofte opgemaakte) processen-verbaal. Daarnaast is ambtelijk onderzoek gedaan naar het levensgedrag van eiser. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders zich voor hun standpunt dat eiser in enig opzicht van slecht levensgedrag is, mogen baseren op deze informatie.
Desgevraagd is ter zitting van de zijde van verweerders verklaard dat het gehele strafdossier van eiser is bestudeerd tijdens de voorbereiding van het besluit van 4 april 2011. Het door verweerders overgelegde deel van dit strafdossier bevat de feiten waar verweerders hun besluitvorming op hebben gegrond. In het strafdossier zijn geen ontlastende verklaringen te vinden aangaande de aan de intrekkingen ten grondslag gelegde feiten, aldus verweerders.
Eiser heeft desgevraagd ter zitting aangegeven dat er verklaringen in het dossier aanwezig zijn van personeelsleden van eiseres, die niet belastend zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders de nodige kennis vergaard omtrent de voor hun besluitvorming relevante feiten. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerders zich op onjuiste of onvolledige informatie hebben gebaseerd. De enkele stelling dat er andersluidende (niet belastende) verklaringen in het strafdossier van eiser zijn, is daartoe onvoldoende. Daarnaast vermag de rechtbank niet in te zien waarom deze verklaringen dan niet door eiser(s) hadden kunnen worden overgelegd.
De rechtbank overweegt voorts dat bij de beoordeling of door verweerders aannemelijk is gemaakt dat eiser in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strafrechtelijke bewijsregels niet van toepassing zijn. Bepalend is of met het overgelegde strafdossier voldoende aannemelijk is gemaakt dat eiser niet meer voldoet aan de eisen van artikel 8 van Pro de DHW.
Het overgelegde strafdossier bevat aangiftes en verklaringen tegen eiser omtrent verkrachtingen en aanranding van stagiairs die onder de leiding van eiser bij eiseres in dienst waren. Verder heeft een stagiair aangifte van bedreiging gedaan tegen eiser en heeft een minderjarige aangifte gedaan omdat eiser hem geld zou hebben geboden voor seks. Tevens is er kinderporno gevonden op de (in het kader van het onderzoek inbeslaggenomen) computer van eiser. Daarnaast is er sprake van een aangifte en verklaringen van een minderjarige jongen omtrent vermeende mensenhandel door eiser.
De rechtbank is van oordeel dat met name in de aangiftes en verklaringen van de stagiairs van eiseres een overeenkomstig beeld wordt geschetst van het gedrag en de handelwijze van eiser. De aangiftes en verklaringen, die alle op zich niet ondersteund worden door ander bewijs, maken vanwege voornoemd overeenkomstig beeld naar het oordeel van de rechtbank de feiten voldoende aannemelijk. Ook het bezit van kinderporno, dat blijkt uit een proces-verbaal bevindingen van de politie, acht de rechtbank voldoende aannemelijk.
Met verweerders is de rechtbank van oordeel dat voornoemde ‘nieuwe’ feiten reeds voldoende zijn om de vergunningen in te trekken. Gezien het ruime toetsingskader van het in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, hebben verweerders ook de op eiser betrekking hebbende feiten die dateren van voor de verlening van de vergunningen bij hun besluitvorming mogen betrekken. Deze feiten, waaronder veroordelingen voor oplichting en flessentrekkerij, faillissementsfraude en valsheid in geschrifte, bedreiging door gebaren, heling, het niet verzekeren van een motorvoertuig en een verkeersovertreding en een aantal verdenkingen betreffende verboden wapen- en/of munitiebezit, oplichting en zware mishandeling, hebben verweerders eveneens in redelijkheid bij het bepalen van hun standpunt kunnen betrekken.
Verweerders hebben zich naar het oordeel van de rechtbank derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet voldoet aan het vereiste van artikel 8, tweede lid, onder b, van de DHW, te weten dat eiser als leidinggevende van eiseres niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. Gelet op het imperatieve karakter van de in dezen toepasselijke wettelijke bepalingen hebben verweerders de aan eiseres verleende vergunningen dan ook terecht en op goede gronden ingetrokken.
De beroepen van eisers zijn gegrond voor zover het betreft de niet-ontvankelijkverklaring van eiser in bezwaar en ongegrond voor het overige. De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerders te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht, een en ander zoals nader geduid in rubriek 3.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiser en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- verklaart eiser alsnog ontvankelijk in zijn bezwaar en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van (het vernietigde deel van) het bestreden besluit;
- verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerders in de kosten van de onderhavige procedures bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 874,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eisers;
- bepaalt dat verweerders aan eisers het betaalde griffierecht (ad € 302,00) dienen te vergoeden.
Aldus gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en mrs. J.N.F. Sleddens en R.J.G.H. Seerden, leden, in tegenwoordigheid van F.M.E. Schulmer, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 december 2011. De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
w.g. R. Kleijkers
Voor eensluidend afschrift:
de griffier:
Verzonden: 12 december 2011
LJN BU6969
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.