Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr.: 98 / 400 BELEI K1
Inzake : A te B, eiser,
tegen : het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Roermond, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit: de brief d.d. 17 maart 1998, kenmerk: 1998/2065.
Datum van terechtzitting: 27 oktober 1998.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
Namens eiser heeft mr. Th.P.J. Hanssen, advocaat te Roermond, op 24 april 1998 bij deze rechtbank beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder d.d. 17 maart 1998, waarbij is beslist op een bezwaarschrift van eiser tegen een eerder besluit van 16 december 1997 inzake toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna verder te noemen: de Wvg).
Nadat verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken had ingezonden en partijen nog nadere stukken hadden ingezonden, is het beroep behandeld ter openbare terechtzitting van de rechtbank op 27 oktober 1998.
Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Hanssen voornoemd en verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. A.J.M. Sampers-Schlicher en mr. M.R.V. Buurman, beiden werkzaam ter secretarie van de gemeente Roermond.
II. OVERWEGINGEN.
In de Staatscourant van 23 december 1997 heeft verweerder met toepassing van artikel 4, eerste lid van de Wvg bekend gemaakt dat hij op 16 december 1997 ingevolge artikel 8a van die wet heeft besloten de raad van de gemeente Roermond voor te stellen om op grond van de artikelen 2 en 8 gronden die gelegen zijn in het gebied genaamd "Musschenberg", aan te wijzen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zijn. Daarbij is tevens bekend gemaakt dat het voorstel op grond van artikel 9 van Pro de Wvg wordt aangemerkt als een besluit, zodat daartegen ingevolge de Awb bezwaar en beroep openstaat, en dat het besluit in werking treedt de dag na de bekendmaking.
Eiser, (mede)eigenaar van een viertal percelen in genoemd gebied, heeft bij brief van 19 januari 1998 van zijn gemachtigde aan de gemeenteraad zijn zienswijzen tegen genoemd besluit van verweerder bekend gemaakt.
Primair heeft de gemachtigde van eiser in die zienswijzen aangegeven dat het bestemmingsplan "Musschenberg" al door de gemeenteraad is vastgesteld en door Gedeputeerde Staten (gedeeltelijk) is goedgekeurd, en dat verweerder daarom ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 8a van de Wvg. Op 29 januari 1998 heeft de gemachtigde van eiser aan verweerder laten weten, dat hij van de gemeentesecretaris heeft vernomen dat verweerder afziet van de vestiging van het voorkeursrecht en hij vordert daarom -gezien het evidente onrechtmatige besluit- een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand, te begroten op een bedrag van fl. 1.000,00.
Verweerder heeft als reactie op de ingediende zienswijzen van 19 januari 1998 bij brief van 2 februari 1998 aan de gemachtigde doen weten dat het voorstel van de raadsagenda van 29 januari 1998 is afgevoerd, dat voor het gebied "Musschenberg" al een bestemmingsplan is vastgesteld en het daardoor niet mogelijk was een besluit op grond van artikel 8a van de Wvg te nemen; verder heeft verweerder aangekondigd zich na bestudering van de ingediende zienswijzen en bezwaarschriften te zullen beraden over de eventueel te nemen vervolgstappen.
De gemachtigde van eiser heeft bij bezwaarschrift, per fax verzonden op 3 februari 1998, namens eiser bezwaar gemaakt bij verweerder tegens diens besluit van 16 december 1997. Naast verwijzing naar de ingediende zienswijzen wordt in dat bezwaarschrift naar voren gebracht dat verweerder de kosten die eiser aan rechtsbijstand heeft gemaakt dient te vergoeden, omdat verweerder tegen beter weten in een evident onrechtmatig besluit heeft genomen en eiser zich genoodzaakt heeft gezien een raadsman in te schakelen.
Eiser vordert vernietiging van het besluit van 16 december 1997 en vergoeding van de kosten van rechtsbijstand, die hij heeft begroot op fl. 1.000,00.
In een brief van 5 februari 1998 heeft de gemachtigde gereageerd op de brief van verweerder van 2 februari 1998 en aan verweerder gevraagd aan te geven wat nu precies de werkelijke juridische strekking van die brief is. Volgens de gemachtigde zijn vervolgstappen als bedoeld in die brief niet aan de orde als verweerder zelf al erkent dat een besluit op grond van artikel 8a van de Wvg niet mogelijk is. Tevens wordt verweerder, althans de gemeente Roermond, aansprakelijk gesteld voor de schade als gevolg van verweerders onrechtmatige en tegenstrijdige besluitvorming.
Bij het nu bestreden besluit van 17 maart 1998 heeft verweerder -daarbij het horen van eiser, onder toepassing van artikel 7:3, eerste lid van de Awb achterwege latend- de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft daarbij -samengevat- overwogen, dat hij geen voorstel heeft gedaan tot het nemen van een besluit ex artikel 8, maar tot het nemen van een besluit ex artikel 2 van Pro de Wvg en dat vestiging van voorkeursrecht op grond van artikel 8 niet Pro mogelijk was nu het bestemmingsplan "Musschenberg" al was goedgekeurd. Volgens verweerder heeft bekendmaking van het besluit van 16 december 1997 dus niet geleid tot het doen intreden van een rechtsgevolg van een besluit als bedoeld in artikel 8, eerste lid of artikel 2, eerste lid en is er -nu er geen rechtsgevolg is ingetreden- ook geen sprake van een besluit in de zin van de Wvg juncto de Awb. Dat betekent -aldus verweerder- dat tegen het voorstel van 16 december 1997 geen bezwaar openstaat op grond van artikel 7:1 van Pro de Awb.
Bij beroepschrift van 24 april 1998 heeft eisers gemachtigde vernietiging van het besluit van 17 maart 1998 inzake de niet- ontvankelijkverklaring van het bezwaarschrift van 3 februari 1998 gevorderd en gevorderd dat verweerder wordt veroordeeld in de kosten van rechtsbijstand in het kader van de bezwarenprocedure -begroot op fl. 1.000,00- en in de onderhavige beroepsprocedure.
Ter openbare terechtzitting heeft hij deze vorderingen aangevuld met het verzoek dat de rechtbank zelf in de zaak voorziet en dat -zulks op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb- de gemeente wordt veroordeeld een bedrag van fl. 33.965,70, te vermeerderen met de wettelijke rente, vanwege schade als gevolg van verweerders evident onrechtmatige besluiten van 16 december 1997 en 17 maart 1998.
Ook heeft de gemachtigde aan de rechtbank verzocht de gemeente te gelasten de aanwijzing ingevolge de Wvg te doen vervallen en geen voorkeursrecht in te roepen ter zake van de eigendomspercelen van eiser gedurende twee jaren vanaf verval van de aanwijzing.
De rechtbank heeft te beoordelen of verweerders besluit van 17 maart 1998, waarbij eiser niet-ontvankelijk is verklaard in zijn bezwaarschrift tegen verweerders beslissing van 16 december 1997, in overeenstemming is met de geschreven en ongeschreven rechtsregels en de algemene rechtsbeginselen. Dat betekent dat de vraag te beantwoorden is of verweerder er terecht vanuit gaat dat zijn voorstel (zoals gepubliceerd in de Staatscourant van 23 december 1997) aan de raad tot aanwijzing van gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wvg van toepassing zouden zijn, niet kan worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Die bepaling omschrijft een besluit als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. Een voorstel om een besluit te nemen is in beginsel geen besluit in de zin van deze bepaling, omdat een voorstel niet is gericht op rechtsgevolg.
Op grond van wettelijke bepaling kan dit uitdrukkelijk anders zijn, zoals op grond van de artikelen 6, tweede lid en 8a, tweede lid van de Wvg. Ingevolge die bepalingen krijgt een voorstel van het college van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad tot het vestigen van voorkeursrecht onder in die artikelen genoemde voorwaarden het rechtsgevolg van het besluit dat met dat voorstel aan de raad beoogd wordt. Uit de bewoordingen van verweerders beslissing van 16 december 1997 zoals weergegeven in de Staatscourant blijkt duidelijk dat is beoogd toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8a, eerste lid van de Wvg en dat bedoeld is de gemeenteraad voor te stellen een besluit te nemen op grond van de artikelen 2 en 8 van die wet. Dat aanwijzing ingevolge artikel 8 niet Pro mogelijk was, omdat het bestemmingsplan "Musschenberg" al goedgekeurd is, en dat verweerder dus niet bevoegd was tot toepassing van het bepaalde in artikel 8a, eerste lid is duidelijk en inmiddels tussen beide partijen niet in geschil. Het besef achteraf bij verweerder dat hij niet bevoegd was doet niet af aan het feit dat hij bij het nemen van de beslissing en bij de publicatie van het voorstel in de Staatscourant het oogmerk had tot zodanige toepassing. Hij heeft daarmee ook beoogd het (onbevoegd gebleken) voorstel het rechtsgevolg van een besluit te geven zoals bedoeld in het tweede lid van artikel 8a van de Wvg.
Een volgende vraag is echter of het oogmerk om -door het doen van een voorstel op grond van artikel 8a van de Wvg- het rechtsgevolg van een besluit tot stand te brengen voldoende is om te spreken van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, ook als dat rechtsgevolg feitelijk niet intreedt zoals in casu, omdat het voorstel onbevoegdelijk is gedaan. Omdat het bij een besluit -zoals hierboven al gezegd- gaat om een handeling gericht op rechtsgevolg en niet vereist is dat een rechtsgevolg is ingetreden moet volgens de rechtbank worden geconcludeerd, dat ook verweerders voorstel, gedaan met het oogmerk het rechtsgevolg van een besluit te bereiken is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Ingevolge de artikelen 7:1 en 8:1 staat tegen een zodanig besluit bezwaar en beroep open, tenzij op grond van een der volgende artikelen uit hoofdstuk 8 beroep uitgezonderd zou zijn. Dat laatste is niet het geval.
Verweerder heeft eisers bezwaarschrift tegen die beslissing dan ook ten onrechte, in strijd met voormelde bepalingen, niet-ontvankelijk verklaard. Daarom zal de rechtbank het beroep tegen dit besluit tot niet- ontvankelijkverklaring gegrond verklaren. Aangezien duidelijk is dat het besluit van 16 december 1997 onbevoegd was genomen, had verweerder in zijn besluit op het bezwaarschrift het bezwaar ontvankelijk en gegrond dienen te verklaren en dienen vast te stellen dat het primaire besluit van 16 december 1997 van rechtswege nietig is. De rechtbank ziet aanleiding in zijn beslissing op het beroep toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid van de Awb op de wijze als aan te geven in rubriek III. Ook zal de rechtbank toepassing geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb.
De vordering van eisers gemachtigde om de gemeente op te dragen de aanwijzing ingevolge de Wvg te doen vervallen en geen voorkeursrecht in te roepen ter zake van de percelen in eigendom van eiser gedurende twee jaren vanaf verval van de aanwijzing komen niet voor toewijzing in aanmerking, aangezien zij het onderhavige geschil te buiten gaan.
Nu de rechtbank zal overgaan tot gegrondverklaring van het beroep, zal zij vervolgens bezien of er aanleiding is op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb, aangezien eiser daarom heeft verzocht, de gemeente Roermond te veroordelen tot vergoeding van schade. Zoals de rechtbank opmaakt uit hetgeen eisers gemachtigde in zijn pleitnotitie heeft aangegeven en uit de tevoren ingezonden specificaties zou de schade die eiser heeft geleden als gevolg van het -volgens hem evident- onrechtmatige besluit van 17 maart 1998 bestaan uit kosten gemaakt door eiser, door zijn gemachtigde mr. Hanssen en door de belastingadviseur mr. Donners (die in de onderhavige procedures niet is opgetreden als gemachtigde van eiser, maar wel is opgetreden als gemachtigde in enkele vergelijkbare procedures van derden wier beroepen echter zijn ingetrokken) voor het voeren van de procedures in het kader van zienswijzen, bezwaar en beroep alsmede uit schade als gevolg van het feit dat eiser geen onderhandelingen heeft kunnen voeren, omdat hij de gronden eerst te koop moest aanbieden aan de gemeente.
Het bestaan van deze laatste gestelde schade (door de gemachtigde gefixeerd op fl. 5.000,00) is voor de rechtbank in het geheel niet aannemelijk gemaakt. In het kader van de zienswijzen is aangevoerd dat eiser al vanaf juni 1995 onderhandelingen zou hebben gevoerd met een projectontwikkelaar over verkoop van de gronden. Er is een periode geweest van hooguit anderhalve maand (van 23 december 1997 tot begin februari 1998) dat eiser en derden mochten menen dat er voorkeursrecht gevestigd was of zou worden op zijn percelen hier in geding. Er is echter in de stukken en ter terechtzitting absoluut niet aannemelijk geworden dat die onderhandelingen nou juist daardoor definitief zouden zijn gestrand en niet meer konden worden hervat en een begin van aannemelijkheid ontbreekt al helemaal dat daardoor schade is ontstaan aan de zijde van eiser.
Er is voor de rechtbank dan ook geen aanleiding de gemeente Roermond te veroordelen tot vergoeding van het laatste door eiser opgevoerde schadecomponent noch tot vergoeding van de uren en kosten besteed aan de aansprakelijkstelling van verweerder voor dit onderdeel.
In de specificaties die aan de rechtbank zijn toegezonden zijn verder uren en kosten opgevoerd in het kader van de beroepsprocedure. Deze komen niet voor vergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb in aanmerking, omdat daarvoor bij uitsluiting de forfaitaire proceskostenregeling op grond van artikel 8:75 geldt Pro. Uit de specificaties blijkt verder van uren en kosten in het kader van de zienswijzenprocedure en van de bezwarenprocedure. Naar het oordeel van de rechtbank dienen die voor de onderhavige behandeling op een lijn te worden gesteld en te worden gezien als kosten in het kader van de voorprocedure, omdat voor beide procedures geen wezenlijk verschillende werkzaamheden zijn verricht en geen inhoudelijk wezenlijk verschillende stukken zijn geproduceerd. Al deze kosten in het kader van de voorprocedure moeten op grond van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraak van 12 december 1996, onder meer gepubliceerd in Jurisprudentie Bestuursrecht 1997, nr. 83) in beginsel voor rekening blijven van eiser en kunnen slechts in bijzondere gevallen worden vergoed. Zodanig bijzonder geval zou zich voordoen als de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. Dat het bestuursorgaan had moeten weten dat het besluit onrechtmatig was (maar dit door eigen onachtzaamheid en onvoldoende kennisneming van de betreffende wettelijke regelingen niet wist) kan daarmee niet op een lijn worden gesteld. De rechtbank ziet in het onderhavige geval geen aanleiding anders te beslissen dan in de lijn van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (nog uitdrukkelijk herhaald in een recente -niet gepubliceerde- uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 oktober 1998, H01.97.0352). In diezelfde lijn kan niet worden gezegd dat verweerder tegen beter weten in een onjuist primair besluit heeft genomen.
Voorgaande overwegingen leiden de rechtbank tot de conclusie dat er geen schade is die op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb voor vergoeding door de gemeente in aanmerking komt. Op grond van dezelfde overwegingen en gezien de duidelijkheid aan specificaties die zijn overgelegd ziet de rechtbank ook geen reden de behandeling van de zaak verder aan te houden voor het horen van mr. Donners voornoemd als getuige zoals van de zijde van eiser aangeboden.
Dat de rechtbank in het kader van het nu aan de orde zijnde besluit geen grond ziet voor veroordeling tot schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb laat onverlet dat het bestuursorgaan zich gehouden zou mogen voelen aan zijn eigen aanbod, gedaan (buiten deze beroepsprocedure om) in zijn brief van 12 mei 1998.
III. BESLISSING.
De arrondissementsrechtbank te Roermond,
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:73, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- stelt vast dat verweerders besluit van 16 december 1997, bekend gemaakt in de Staatscourant op 23 december 1997, tot toepassing van artikel 8a van de Wet voorkeursrecht gemeenten, van rechtswege nietig is;
- veroordeelt verweerder in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten tot een bedrag van fl. 1420,00 toe te rekenen aan door een derde verleende rechtskundige bijstand, zulks ten laste van de gemeente Roermond;
- bepaalt dat deze gemeente aan eiser het door hem betaalde griffierecht (fl. 210,00) vergoedt;
- wijst eisers verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht af.
Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), E.J.A.M. Bakermans en W.M. Callemeijn
in tegenwoordigheid van H.J.M. Dahlmans als griffier
en in het openbaar uitgesproken op 3 december 1998.
Voor eensluidend afschrift: de wnd. griffier:
verzonden op: EvM
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.