Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE MIDDELBURG
MEERVOUDIGE KAMER BESTUURSRECHT
Reg.nrs.: Awb 00/638, Awb 00/699 en Awb 00/703
Uitspraak inzake:
A, en anderen,
B en anderen,
C, D en anderen,
allen wonende te E, eisers,
gemachtigde voor A: mr. A.H.J. Neels, advocaat te Vlissingen,
gemachtigde voor C: mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Amsterdam,
tegen
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Vlissingen, verweerder.
1. Procesverloop.
Bij besluit van 9 december 1999 heeft verweerder aan Kruisveste Management B.V., gevestigd te Utrecht (verder: de vergunninghouder), vergunning verleend voor het verbouwen c.q. vergroten van hotel Britannia op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlissingen, A 02940, plaatselijk bekend Boulevard Evertsen 244.
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaarschriften ingediend. Tevens heeft één van de eisers, F, de president verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Naar aanleiding van de bezwaren is op 20 maart 2000 een hoorzitting gehouden door de Commissie Bezwaar- en Beroepschriften. Deze Commissie heeft op 23 maart 2000 advies aan verweerder uitgebracht.
Bij uitspraak van 25 april 2000 heeft de president de voorlopige voorziening getroffen dat het bestreden besluit wordt geschorst tot twee weken na de uitspraak in de bestemmingsplan-procedure van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling).
In genoemde bestemmingsplanprocedure heeft de Afdeling op 7 november 2000 uitspraak gedaan, waarbij het (goedkeurings)besluit van Gedeputeerde Staten van Zeeland (GS) van 20 oktober 1998 is vernietigd.
Bij besluiten, gedateerd 1 november 2000, verzonden 2 november 2000, heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
De beroepen zijn op 5 september 2001 behandeld ter zitting. Van de eisers zijn daar in persoon verschenen A en D, bijgestaan door hun gemachtigden. Eiser B is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. U.T. Hoekstra, advocaat te Middelburg, en W.J.C. Vael, ambtenaar bij de gemeente Vlissingen. De Ontwikkelingsmaatschappij Britannia B.V. i.o., op wier naam de vergunning is overgeschreven, is vertegenwoordigd door haar gemachtigde mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn.
2. Overwegingen.
Artikel 8:72, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt:
"Vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee".
Artikel 28, achtste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (tekst tot 2 april 2000; verder: WRO) bepaalt - voor zover hier van belang - :
"Het besluit van Gedeputeerde Staten omtrent goedkeuring treedt in werking daags na afloop van de beroepstermijn. Indien binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is ingediend, treedt het besluit niet in werking voordat op dat verzoek is beslist".
Ingevolge artikel 44 van Pro de Woningwet - voor zover hier van belang - mag alleen en moet de bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met een bestemmingsplan of krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Bij besluit van 26 maart 1998 heeft de gemeenteraad van Vlissingen het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening vastgesteld. GS hebben de 8e herziening op 20 oktober 1998 goedgekeurd.
Tegen dit besluit is door eisers beroep ingesteld bij de Afdeling. Tevens hebben C en anderen aan de voorzitter van de Afdeling gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
Dit verzoek is afgewezen bij uitspraak van 16 juli 1999.
Het besluit van 20 oktober 1998 van GS tot goedkeuring van het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening is door de Afdeling vernietigd in de uitspraak van 7 november 2000.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening het toetsingskader dient te vormen voor de onderhavige bouwvergunningsaanvraag. Het instellen van beroep tegen een besluit tot goedkeuring van een bestemmingsplan heeft geen schorsende werking. Het schorsingsverzoek is door de voorzitter van de Afdeling afgewezen. Daarmee is de genoemde herziening van het bestemmingsplan in werking getreden, zij het niet onherroepelijk geworden. De vernietiging van de goedkeuringsbesluit van GS kan niet tot gevolg hebben dat aan het oude bestemmingsplan moet worden getoetst. Gezien het imperatief-limitatief stelsel van artikel 44 Woningwet Pro stond het verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en vóór de vernietiging van de goedkeuringsbesluit niet vrij om anders dan op basis van het in werking getreden bestemmingsplan Boulevard 8e herziening te beslissen.
Verweerder verwijst daarbij naar jurisprudentie van de Afdeling (21 december 1999, Gemeente-stem 2000, nr. 7112).
Eisers A e.a. stellen daar tegenover dat verweerder er niet vanuit mocht gaan dat het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening op de van belang zijnde onderdelen uiteindelijk onherroepelijk zou worden. Anticipatie op die herziening was daardoor onrechtmatig. Verder wordt verwezen naar het bezwaarschrift.
Eisers B e.a. voeren aan dat verweerder is voorbij gegaan aan het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften en het advies van de Stichting Advisering Bestuurs-rechtspraak om een aanvullend TNO-onderzoek te laten uitvoeren. De besluitvorming van verweerder vinden zij vreemd. Gezien de uitspraak van de president in de voorlopige voorziening van F en gezien de vernietiging van het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening door de Afdeling kan het niet anders zijn dan dat ook de bouwvergunning moet worden vernietigd. Zij handhaven hun bezwaarschrift.
Eisers C, D e.a. menen dat met de vernietiging van het goedkeuringsbesluit van GS de grondslag is ontvallen aan de bouwvergunning. Zij achten het in strijd met het vertrouwensbeginsel en met de behoorlijke procesorde dat op de bezwaarschriften is besloten zonder de uitspraak in de bestemmingsplanprocedure af te wachten. De jurisprudentie waarnaar verweerder verwijst is niet zonder meer van toepassing. Er dient een belangenafweging plaats te vinden tussen de rechtszekerheid van de vergunninghouder en de rechtszekerheid van de belanghebbenden die tegen de bouwvergunning willen opkomen. Bij de heroverweging had verweerder moeten betrekken dat de 8e herziening van het bestemmingsplan hoogstwaarschijnlijk niet onherroepelijk zou worden. Ook al zou getoetst moeten worden aan het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening dan nog is er strijd met het bestemmingsplan, aangezien de bebouwingsvlakken en de bouwhoogte worden overschreden. Verder voeren zij aan dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om een bouwvergunning te verlenen. Ook verwijzen zij naar de bezwaren neergelegd in hun bezwaarschrift.
De rechtbank overweegt als volgt.
Het bestreden besluit is gedateerd 1 november 2000 en een dag later verzonden. Verweerder heeft gesteld dat hij het besluit heeft genomen op 4 april 2000. Namens verweerder is daarbij een besluitenlijst van het college van burgemeester en wethouders van laatstgenoemde datum overgelegd. Volgens verweerder is 1 november 2000 slechts de datum van bekendmaking.
De rechtbank vindt zulks niet aannemelijk en is van oordeel dat indien verweerder op 4 april 2000 al heeft besloten, verweerder dit besluit heeft teruggenomen, heroverwogen en daarna opnieuw een besluit heeft genomen op 1 november 2000. De rechtbank heeft daarbij het volgende overwogen.
Blijkens het verhandelde ter zitting heeft mr. Knegt, gemachtigde van eisers C, D c.s., na de uitspraak van de president van 25 april 2000 - naar aanleiding van een krantenbericht - telefonisch aan verweerder gevraagd of er reeds een beslissing op bezwaar was genomen. Verweerder heeft daar niet positief op geantwoord. Vervolgens heeft verweerder ter bevestiging van dit telefoongesprek bij brief van 12 mei 2000 aan alle eisers bericht dat hij zich zou beraden over de gevolgen van de uitspraak van de president. In deze brief spreekt verweerder van een "door ons verleende (maar nog niet heroverwogen) bouwvergunning". Uit deze passage kan niet worden afgeleid dat de besluitvorming op de bezwaarschriften reeds voor de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening was afgerond.
Naar de rechtbank moet aannemen heeft verweerder in zijn brief van 12 mei 2000 te kennen gegeven dat hij zich zou beraden op de inhoud van de uitspraak van de president en de gevolgen die daaraan door verweerder moesten worden verbonden voor de verdere procedure. In die uitspraak van de president werd melding gemaakt van het deskundigenbericht van de Stichting Advies Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke ordening (hierna: STAB) dat een windtunnelonderzoek had moeten worden verricht. De commissie Bezwaar- en Beroepschriften had verweerder soortgelijk geadviseerd. Naar aanleiding van die adviezen gaf de president als voorlopig oordeel dat er ernstig rekening mee moest worden gehouden dat het beroep tegen het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening door de Afdeling gegrond zou worden verklaard. Met het beraad over en de beoordeling van deze voor verweerder nieuwe gegevens en de nieuwe situatie werd naar het oordeel van de rechtbank het besluit van 4 april 2000 herover-wogen, hetgeen leidde tot een nieuw besluit van dezelfde strekking, ruim vijf maanden na de uitspraak van de president. Bij gebreke van een op schrift gestelde weergave van het beraad en de daaruit door verweerder getrokken consequenties gaat de rechtbank uit van de datum van 1 november 2000 als de datum van het bestreden besluit. De rechtbank vindt voor dit standpunt bevestiging in het feit dat dit besluit, zoals namens verweerder ter zitting is verklaard, eerst is geredigeerd eind oktober 2000, de redactie van het besluit zelf en de omstandigheid dat de twee bijlagen bij het besluit ervan melding maken te behoren "bij het besluit van burgemeester en wethouders d.d. 1-11-200 tot ongegrond verklaring van de ingediende bezwaarschriften gericht tegen de verleende bouwvergunning voor Bld. Evertsen 244".
De rechtbank constateert dat het bestreden besluit van 1 november 2000 is genomen in het tijdvak tussen het in werking treden van het bestemmingplan en de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2000, waarin de goedkeuring van gedeputeerde staten van Zeeland wordt vernietigd.
Bij de door verweerder genoemde uitspraak van 21 december 1999, no. H01.99.0245 heeft de Afdeling geoordeeld dat in een dergelijk tijdvak in beginsel het (nieuwe, nadien zijn werking ontnomen) bestemmingsplan het toetsingskader vormt voor de beslissing inzake het verlenen van een bouwvergunning. De Afdeling heeft met deze uitspraak een oplossing geboden voor de uit het oogpunt van rechtszekerheid onwenselijke situatie die voor vergunninghouder en bestuursorgaan kan ontstaan bij toepassing van de hoofdregel inzake de gevolgen van vernietiging door de rechter - welke regel ten grondslag ligt aan het artikel 8:72, eerste lid, van de Awb - dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit ongedaan worden gemaakt met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het besluit werd genomen.
Naar het oordeel van de rechtbank behoort de oplossing inzake het toetsingskader van een nog in procedure zijnde bestemmingsplan, door de Afdeling in voormelde uitspraak gegeven, niet te worden toegepast ten aanzien van de in geding zijnde bouwvergunning. De rechtbank heeft daarbij het volgende overwogen.
Tijdens een - in procedure zijnde - nieuw bestemmingsplan, dat een bepaald gebied bestrijkt, kunnen een reeks bouwaanvragen worden ingediend van uiteenlopende aard. De rechtszekerheid van de aanvragers en de voorspelbaarheid van het toepasselijk recht voor het beslissend bestuursorgaan eist dat de aanvragen worden getoetst aan dat nieuwe bestemmingsplan. Zo wordt voorkomen dat aanvankelijk met vergunning opgetrokken bouwwerken achteraf, na de vernietiging van het goedkeuringsbesluit door gedeputeerde staten, in strijd met het bestemmingsplan en dus zonder rechtsgeldige bouwvergunning tot stand zijn gekomen. In het onderhavige geval is echter geen sprake van een bestemmingsplan dat een bepaald breed gebied bestrijkt, maar van een herziening die onlosmakelijk verbonden is met de bouwvergunning en slechts het perceel van het onderhavige bouwplan betreft. Het nieuwe bestemmingsplan dient uitsluitend en alleen de bouwvergunning, terwijl de bouwvergunning uitsluitend en alleen steunt op het nieuwe bestemmingsplan (postzegelplan). Bestemmingsplan en bouwvergunning zijn in casu niet los van elkaar te zien. Er zijn geen andere aanvragers wier rechtszekerheid in geding is dan vergunninghouder, terwijl de voorspelbaarheid van het toepasselijk recht voor verweerder slechts betrekking heeft op één vergunning.
De rechtbank heeft naar aanleiding van de stukken en het verhandelde ter zitting het volgende vastgesteld:
(a) Bij uitspraak van 25 april 2000, nr. Awb 00/185 VV heeft de president van de rechtbank, oordelende over een verzoek om een voorlopige voorziening, de onderhavige bouwvergunning geschorst, daarbij overwegende dat er ernstig rekening mee diende te worden gehouden dat het beroep tegen het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening door de Afdeling gegrond zou worden verklaard;
(b) Het deskundigenbericht van de STAB van 26 januari 2000 was aan verweerder in elk geval bekend op de datum van de behandeling ter zitting van het voormeld verzoek om een voorlopige voorziening, te weten 19 april 2000. De STAB was van mening dat een windtunnel-onderzoek had moeten worden verricht. De commissie Bezwaar- en Beroepschriften had verweerder soortgelijk geadviseerd.
(c) Op 5 september 2000 heeft de Afdeling het beroep tegen de goedkeuring van het bestemmingsplan behandeld ter zitting. Ook tijdens die behandeling is het advies van de STAB aan de orde geweest.
Gezien deze vaststellingen was naar het oordeel van de rechtbank het voor verweerder ten tijde van het nemen het bestreden besluit op 1 november 2000 in hoge mate voorspelbaar dat het bestemmingsplan Boulevard 8e herziening niet als toetsingskader zou kunnen dienen voor de onverbrekelijk met dit bestemmingsplan verbonden bouwvergunning. In dit licht gezien en wetende dat de uitspraak van de Afdeling na de mondelinge behandeling op 5 september 2000 niet lang meer op zich zou laten wachten, had verweerder redelijkerwijze zijn beslissing niet mogen baseren op genoemde herziening van het bestemmingsplan. De rechtbank merkt hierbij op dat het hiervoor besproken beraad van verweerder over de gevolgen van de schorsing van de bouwvergunning voor de te nemen beslissing op bezwaar reeds duurde van 25 april 2000. Van enige juridisch relevante druk om nog snel voor de uitspraak van de Afdeling te beslissen is de rechtbank niet gebleken.
Inzake de rechtszekerheid van vergunninghouder heeft de rechtbank overwogen dat deze van meet af aan heeft te kennen gegeven pas te willen investeren nadat alle procedures inzake het bestemmingsplan en de bouwvergunning zijn afgerond. Vergunninghouder zegt aldus de koninklijke weg te willen bewandelen en naar het oordeel van de rechtbank relativeerde zulks zijn belang van rechtszekerheid ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op het moment dat de Afdeling nog moest oordelen over het bestemmingsplan.
Samengevat is de rechtbank van oordeel dat, in een geval als het onderhavige waarin de 8e herziening van het bestemmingsplan onlosmakelijk verbonden is met de bouwvergunning en waarbij het voor verweerder in hoge mate voorspelbaar was dat het beroep tegen de goedkeuringsbeslissing van GS gegrond zou worden verklaard, verweerder in redelijkheid begin november 2000 niet tot de conclusie kon komen dat de beslissing op bezwaar niet langer kon worden uitgesteld en dat de bouwvergunning derhalve getoetst moest worden aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan Boulevard 8e herziening. De rechtbank is van oordeel dat de oplossing die de Afdeling in haar uitspraak van 21 december 1999 voor de hierboven besproken problematiek heeft gegeven niet bedoeld is voor het in geschil zijnde geval. Verweerder heeft ten onrechte de bouwvergunning afgegeven. Het beroep is gegrond en de bestreden beslissing moet worden vernietigd.
In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser A c.s. en van eiser C c.s. tot een bedrag voor ieder van
f 1420,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
3. Uitspraak.
De Arrondissementsrechtbank te Middelburg,
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de gemeente Vlissingen het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van f 225,- (tweehonderdvijfentwintig gulden) aan ieder van eisers vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eisers begroot op
f 2840,- (achtentwintighonderveertig gulden), te betalen door de gemeente Vlissingen aan eiser A c.s. f 1420,- (veertienhonderdtwintig gulden) en aan eiser C c.s. f 1420,- (veertienhonderdtwintig gulden).
Aldus gewezen en in het openbaar uitgesproken op
door mr. J.P.M. Hopmans als voorzitter en mr. G.J.A. van Unnik en mr. A. van Wamel als leden, in tegenwoordigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt als griffier.
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuurs-rechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.