Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 06/195, 06/209 en 06/227
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
1. [eiser 1], gemachtigde mr. E. Schaap Enterman, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, 2. [eiser 2 en anderen], gemachtigde mr. J.E. Dijk, advocaat te Dordrecht, 3. [eiser 3], gemachtigde mr. E.F.J.A.M. de Wit, werkzaam bij Arag Rechtsbijstand,
eisers, allen wonende te Arnemuiden,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg,
te Middelburg,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluiten van 23 december 2005, verzonden 5 januari 2006, heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de verlening van vergunning voor de bouw van een supermarkt met wooneenheden en parkeervoorzieningen en twee vrijstaande woningen op een perceel aan de Clasinastraat/Schuttershof te Arnemuiden aan Planoform Projectontwikkeling Zuid B.V. te Eindhoven (thans Novaform Vastgoedontwikkelaars BV en verder te noemen: vergunninghoudster), zulks onder toepassing van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), ongegrond verklaard. Daarbij zijn tevens de bezwaren van eisers sub 2 tegen verlening van vergunning voor de bouw van een vrijstaande woning op het perceel [gegevens vergunninghouder] (vergunninghouder) te Arnemuiden, eveneens met toepassing van vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
De beroepen zijn op 25 oktober 2006 behandeld ter zitting. Eisers zijn daar in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. M. Koole, J. Minderhoud en ing. B. van Vliet, ambtenaren werkzaam bij de gemeente Middelburg, en ing. R. Louwes, werkzaam bij het Adviesbureau voor ruimtelijk beleid, ontwikkeling en inrichting (RBOI). Namens vergunninghoudster zijn verschenen gemachtigde mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, vergezeld van M.F.P.M. Horvers en de heer Kolkhuis Tanke. Vergunninghouder W. Joosse is niet verschenen.
II. Overwegingen
1. De bestreden besluiten zien op de bouw van een supermarkt met een vloeroppervlak van 1.500 m2 en 19 appartementen in één gebouw, de aanleg van een parkeerterrein tegenover de locatie van de beoogde supermarkt en drie vrijstaande woningen op percelen gelegen aan de Schuttershof en de Clasinastraat te Arnemuiden. Om dit project te kunnen realiseren worden een gymnastiekgebouw en drie woningen gesloopt en zal voor het tot dusver aanwezige grasveld een andere plaats worden aangewezen.
2. Ingevolge het van kracht zijnde bestemmingsplan "Het Poldertje” hebben de gronden waarop de bouwplannen zijn voorzien de bestemmingen “Bijzondere doeleinden met bijbehorende erven” (BDB), “Eengezinshuizen in gesloten respectievelijk half open bebouwing met bijbehorende erven” (EG, EHO),"openbaar groen, plantsoen of berm". Deze bestemmingen laten realisering van de bouwplannen niet toe. Om niettemin medewerking kunnen verlenen heeft het college bij besluiten van 20 mei 2005 en van 3 juni 2005 met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling van het geldende bestemmingsplan verleend en bouwvergunningen verleend.
3. In de bestreden besluiten heeft verweerder het door hem ingenomen standpunt ten aanzien van de verleende vrijstellingen en bouwvergunningen gehandhaafd.
4. Eisers stellen ieder voor zich, dan wel gezamenlijk, - kort weergegeven - het volgende. Volgens eisers zal de uitvoering van het project een verkeersonveilige situatie opleveren en aanleiding geven tot geluidsoverlast. Daarnaast zijn onvoldoende parkeerplaatsen voorzien. Eisers menen verder dat de vrijstelling en de bouwvergunning in strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (verder: Blk 2005) zijn verleend. Voorts stellen eisers vraagtekens bij de uitkomst van het distributie-planologisch onderzoek en de locatiekeuze van de supermarkt. Eisers voeren aan dat het voorgenomen bouwplan inzake supermarkt met appartementen sterk afwijkt van de omliggende bebouwing en daarmee zal detoneren en zal leiden tot inbreuk op de privacy van omwonenden. Bovendien zullen de bouwplannen ten koste gaan van een gras- en speelveld, aldus eisers.
5. De rechtbank overweegt het volgende.
6. Zij stelt allereerst vast dat eisers allen in de nabijheid van de locaties wonen waar het project zal worden gerealiseerd. Eisers kunnen derhalve als rechtstreeks belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt. Ook anderszins bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder eisers of een individuele eiser ten onrechte ontvankelijk in hun bezwaren heeft verklaard. De rechtbank zal daarom overgaan tot een inhoudelijke beoordeling van de beroepen.
7. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Artikel 19, vierde lid, van de WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor (a) het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig art. 33, eerste lid, van de WRO is herzien of (b) geen vrijstelling overeenkomstig art. 33, tweede lid, van de WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
9. Voor het betreffende gebied heeft de raad van de gemeente Middelburg op 20 december 2004 een voorbereidingsbesluit genomen dat op 7 januari 2005 in werking is getreden. Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland hebben op 29 april 2005 de gevraagde verklaring van geen bezwaar verstrekt. Voorts heeft verweerder het bestreden besluit voorzien van een ruimtelijke onderbouwing. In zoverre is voldaan aan de formele eisen voor het kunnen verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
10. De rechtbank stelt vast dat de bouwplannen een aanzienlijke inbreuk maken op de bestaande planologische situatie. Naarmate de inbreuk op het geldende planologische regime groter is, moeten zwaardere eisen worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing van het project, aldus vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
11. De rechtbank zal eerst ingaan op hetgeen eisers naar voren hebben gebracht met betrekking tot de verkeersaantallen die verweerder heeft gehanteerd in de ruimtelijke onderbouwing, nu dit onderdeel van het beroep zowel ziet op verkeersveiligheid als op de toepassing van het Blk 2005.
12. In de onderbouwing heeft verweerder met betrekking tot de verkeerssituatie gesteld dat de route Nieuwlandseweg-Schuttershof volgens het Wegenstructuurplan van de gemeente Middelburg als gebiedsontsluitingsweg type C dient te worden aangeduid. Voor dit type ontsluitingsweg geldt dat deze met verkeersintensiteiten tot een maximum van 6.000 motorvoertuigen per etmaal (mvt/etm) kan worden belast. Dit betekent dat maximaal 50 km per uur kan worden gereden maar dat de weg zodanig wordt ingericht dat niet harder dan 40 km kan worden gereden. Indien voornoemd maximum van 6.000 motorvoertuigen wordt overschreden dient de gemeente aanvullende infrastructurele maatregelen te nemen. Verweerder heeft zich op standpunt gesteld dat na realisatie van de bouwplannen geen sprake zal zijn van overschrijding van dit maximum. Voor dit standpunt is verweerder is uitgegaan van verkeerstellingen uit juli 1999 van de Grontmij waarbij voor de Nieuwlandseweg een verkeersintensiteit 5.377 mvt/etm is geteld. Indien rekening wordt gehouden met de te realiseren supermarkt, dubbeltellingen en combinatieritten zal dit aantal uitkomen op 5.502 mvt/etm. Voor de Schuttershof gelden respectievelijk 4.500 mvt/etm en 4.850 mvt/etm. In de nota ten aanzien van de ingebrachte zienswijzen stelt verweerder dat indien deze cijfers worden geëxtrapoleerd naar 2004, uitgaande van een autonome groei van 2,5 % doch met aanpassing naar jaarwerkdaggemiddelde en rekening houdend met een ontsluiting voor recreatieverkeer naar het Veerse Meer de verkeersintensiteit beneden 6.000 mvt/etm zal blijven.
13. Uit de stukken blijkt dat verweerder ter staving hiervan in overleg met 3VO (Veilig verkeer Nederland) op 16 december 2004 tussen 16.15 uur en 18.00 uur op spitstijd een telling op de Nieuwlandse weg heeft verricht waarbij gebleken is van een verkeersintensiteit van 4.730 mvt/etm. Indien deze cijfers met een percentage van 115 a 120 % worden geëxtrapoleerd naar de zomer is er volgens verweerder nauwelijks sprake van een autonome groei van de verkeersintensiteit.
14. Eisers stellen dat verweerder hierbij uit is gegaan van verouderde cijfers en dat de door verweerder getrokken conclusie ten aanzien van de ontwikkeling van de verkeersintensiteit niet is gebaseerd op deugdelijk onderzoek. Zij menen dat geen rekening is gehouden met de invloed van toerisme en dat het aantal woningen in Arnemuiden sedert 1999 is toegenomen. Beide aspecten zijn volgens eisers van invloed op het aantal verkeersbewegingen. Zij wijzen op het rapport van 19 december 2005 van Ligtermoet en partners. Volgens dit rapport zouden uitgaande van de cijfers van 1999 en een groei van 2% in 2005 5.900 motorvoertuigen per etmaal de Nieuwlandseweg en de Schuttershof passeren, oplopend in 2015 tot ruim 7.200 motorvoertuigen per etmaal. Met ruimtelijke ontwikkelingen is geen rekening gehouden, aldus het rapport. Verder wordt gewezen op de berekende verkeersintensiteit in het akoestisch onderzoek uit 2004 dat wijst op 8.456 motorvoertuigen per etmaal in 2014.
15. Ten aanzien van de rapportage van Ligtermoet merkt de rechtbank op dat naar haar oordeel de tellingen van verweerder uit 2004 in elk geval aantonen dat een stelselmatige groei van 2% van het verkeer niet vanzelfsprekend is. Voorts heeft verweerder middels zijn verwijzingen naar de rapportage van 2 januari 2006 van 3VO en naar de rapportage van 9 juni 2006 van Goudappel Coffeng genoegzaam aangetoond dat het verkeersmodel leidend tot bovengenoemd aantal van 8.456 motorvoertuigen per etmaal niet bruikbaar is. Eisers hebben dit niet weerlegd.
16. Anderszijds komt het de rechtbank niet begrijpelijk voor dat verweerder voor de berekeningen van de verkeersintensiteit heeft volstaan met één telling in december 2004 op één dag gedurende anderhalf uur. Blijkens de nota beantwoording zienswijze wordt deze telling als een momentopname geduid en worden nadere tellingen in de gehele maand maart 2005 in het vooruitzicht gesteld. Voorts worden de tellingen blijkens de rapportage van 3VO van 2 januari 2006 als een beperkte steekproef aangemerkt. Tellingen over de gehele maand maart 2005 zullen een meer betrouwbaar beeld van de verkeersbelasting op de Nieuwlandseweg geven, aldus de rapportage. Vast staat dat deze tellingen in de maand maart 2005 niet hebben plaatsgevonden. De rechtbank is er niet van overtuigd geraakt dat hetgeen verweerder ter zitting over de tellingen van december 2004 heeft opgemerkt aan deze kwalificaties af kan doen. Deze kwalificaties acht de rechtbank van gewicht nu verweerder ter zitting heeft medegedeeld dat recent tellingen zijn uitgevoerd ter beoordeling van de noodzaak van een extra afslag van de A58 en waaruit is gebleken dat 5.633 motorvoertuigen per etmaal de Nieuwlandseweg passeerden. Zodanige omvang, anders dan de uitkomst van de telling van december 2004, is aanzienlijk minder ver verwijderd van het hierboven genoemde aantal van 6.000 motorvoertuigen per etmaal waarbij verweerder in het kader van verkeersveiligheid aanvullende infrastructurele maatregelen dient te nemen. Gelet op de omvang van het project en op het belang van de verkeersveiligheid bezien in het licht van hetgeen eisers hierover hebben aangevoerd acht de rechtbank het achterwege laten van nader onderzoek onzorgvuldig en in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. In zoverre dient het beroep gegrond te worden verklaard.
17. Eisers hebben gesteld dat niet kan worden voldaan aan de bepalingen van het Blk 2005. Hiertoe hebben zij een reactie van 13 maart 2006 van het bureau Peutz overgelegd op de luchtkwaliteitsberekeningen van het RBOI in het rapport van 5 september 2005.
18. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden (waaronder de toepassing van vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO) dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 van het Blk 2005 genoemde grenswaarden in acht.
19. Uit de bestreden besluiten blijkt dat indien bij de berekening van de luchtkwaliteit van de door eisers aangedragen verkeerscijfers zou worden uitgegaan het Blk 2005 niet in de weg zal staan aan uitvoering van het project. Naar het oordeel van de rechtbank wordt deze constatering van verweerder voldoende onderbouwd door de nadere reactie van 13 juli 2006 van het RBOI. Uit die onderbouwing blijkt dat bij de waarden voor PM10 (fijn stof) eerst bij een zeer substantiële toename van de verkeersintensiteit overschrijding van het aantal toegestane overschrijdingsdagen zal plaatsvinden. Uit de berekeningen volgt verder dat bij de stof NO2 (stikstofdioxide) geen overschrijding van de grenswaarden plaatsvindt. De rechtbank trekt hieruit tevens de conclusie dat ook een nadere berekening van de verkeersintensiteiten niet zal leiden tot overschrijding van de grenswaarden genoemd in het Blk 2005.
20. Ter bepaling van de locatie van de supermarkt heeft verweerder blijkens de ruimtelijke onderbouwing drie mogelijkheden van vestiging onderzocht. Bij de keus heeft verweerder zich laten leiden door ruimtelijke randvoorwaarden zoals oppervlakte, parkeermogelijkheden en ontsluiting en voorts op de gevolgen voor het bestaande winkelaanbod. Aan de thans in geding zijnde locatie heeft verweerder de voorkeur gegeven omdat voldaan wordt aan de ruimtelijke randvoorwaarden en omdat de ligging gunstiger is ten opzichte van het bestaande winkelaanbod dan de door eisers genoemde locatie aan de Van Citterstraat te Arnemuiden.
De ter zitting gegeven nadere uitleg door verweerder voor de gemaakte keuze acht de rechtbank aanvaardbaar. Hierbij betrekt de rechtbank dat het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking aan vrijstelling nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Niet is gebleken dat een zodanige situatie zich hier voordoet.
21. Voorts stelt de rechtbank vast dat uit het distributie-planologisch onderzoek volgt, anders dan eisers stellen, dat de huidige koopkrachtbinding 63 % bedraagt en dat deze na vestiging van de nieuwe supermarkt 65 % zal bedragen, waarbij de verwachting is dat alsdan een minder groot deel van de bestedingen buiten Arnemuiden zal worden gedaan. De rechtbank acht op grond van deze gegevens van dit onderzoek niet aannemelijk dat de vestiging van de supermarkt zal leiden tot een ontwrichting van de voorzieningenstructuur in Arnemuiden. Hierbij merkt de rechtbank op dat er in het kader van een goede ruimtelijke ordening in beginsel geen aanleiding bestaat concurrentieverhoudingen te reguleren.
22. Eisers stellen dat met de bouw van de supermarkt en het appartementencomplex een massief en hoog bouwwerk zal ontstaan dat zal afwijken van de lage bebouwing in de nabije omgeving. In de ruimtelijke onderbouwing ontbreekt een stedenbouwkundige visie op de aanvaardbaarheid van vorenbedoeld bouwwerk.
23. Verweerder heeft te dien aanzien gesteld dat de afwijkende schaal en de vorm van het gebouw door de bijzondere plek op zijn plaats zijn. De ligging is niet vreemd volgens verweerder en hij verwijst daarbij naar het verder gelegen zorgcentrum. In de rooilijn en overgang in bouwhoogte is rekening gehouden met de aangrenzende lagere bebouwing langs het Schuttershof en de Nieuwlandse weg. Verweerder wijst er in dit verband op dat het gebouw van een terugliggende bovenste verdieping zal worden voorzien. De rechtbank acht deze motivering niet onaanvaardbaar. Zij stelt daartoe vast dat ter plaatse de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan reeds bebouwing tot een goothoogte van 10 meter toelaten en dat eisers hun grief, voor zover deze zich richt tegen welstands-aspecten, niet hebben voorzien van een tegenadvies van een deskundige.
24. Voor de benodigde parkeerruimte is verweerder blijkens de bestreden besluit uitgegaan van een maximale parkeerbehoefte van 49 parkeerplaatsen voor de supermarkt. Die behoefte heeft verweerder ontleend aan algemene parkeerkencijfers van het CROW (Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek) volgens welke voor een dorpscentrum en een matig tot zeer stedelijk gebied een parkeernorm geldt van 2,5 tot 4 parkeerplaatsen per 100 m2. Verweerder heeft uiteengezet dat voornoemde algemene norm gepreciseerd dient te worden om de maximale parkeerbehoefte te bepalen. Op basis van onderzoek van het RBOI is door middel van de superparkeerscan die behoefte bepaald op bovengenoemd aantal parkeerplaatsen. Daarbij zijn functiespecifieke eigenschappen van de betrokken supermarkt in ogenschouw genomen en er is uitgegaan van van een drukke zaterdagochtend. Verweerder heeft gesteld dat de parkeerplaats ruimte biedt voor 65 plaatsen.Van de plaatsen boven het aantal van 49 zijn er negen bedoeld voor bezoekers van de appartementen. De overige plaatsen bieden ruimte voor personeel van de school, ouders die de school bezoeken en personeel van de supermarkt. In hetgeen eisers hebben aangevoerd vindt de rechtbank geen aanknopingspunten om verweerders berekening onaanvaardbaar te achten. De rechtbank acht aannemelijk dat nog sprake is van enige speling tussen de berekende maximale parkeerbehoefte van de supermarkt en het totaal aantal parkeerplaatsen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat juist op drukke winkeltijden – zoals zaterdagen en koopavonden – veelal door personeel van de school en ouders van leerlingen geen gebruik zal worden gemaakt van deze parkeerplaatsen.
25. Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat het ontwerp voor een alternatief voor groen- en speelruimte, waarbij voor 2.230 m2 ruimte zal worden gecompenseerd, zich in een afrondend stadium bevindt. De rechtbank stelt vast dat verweerder hiermee het belang van deze compensatie bij de in het kader van de bestreden besluiten te verrichten afweging van belangen voldoende heeft betrokken.
26. Zij stelt verder vast dat eisers hun grief omtrent te verwachten geluidsoverlast niet hebben gepreciseerd zodat naar het oordeel van de rechtbank de bevindingen van verweerder op dit punt kunnen worden onderschreven.
27. Het voorgaande brengt met zich dat de hiervoor onder 17 t/m 26 besproken beroeps-gronden geen doel treffen.
28. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van eisers tegen handhaving van het vrijstellingsbesluit gegrond worden verklaard. Dit besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Gelet hierop dient te worden geconcludeerd dat ook de handhaving van de veleende bouwvergunningen geen stand kan houden en dat dit onderdeel van het besluit wegens strijd met de wet dient te worden vernietigd.
Bij uitspraak van 20 september 2005 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de bestreden besluiten en het besluit van 20 mei 2005 geschorst tot de uitspraak in onderhavige zaken. Gelet op hetgeen onder 16 is overwogen ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de schorsing van het besluit van 20 mei 2005 voort te zetten tot zes weken na de bekendmaking van verweerders nieuwe beslissing op de bezwaren van eisers.
29. In het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 644,- per zaak, uitgaande van zaken van gemiddelde zwaarte en van twee proceshandelingen.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
schorst het besluit van 20 mei 2005 (nr. 2002/3814) tot zes weken na de dag van bekendmaking van verweerders nieuwe beslissing op bezwaar;
bepaalt dat gemeente Middelburg aan eisers de door hen betaalde griffierechten ten bedrage van € 138 (honderdachtendertig euro) per zaak (€ 414,- in totaal) vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eisers begroot op € 644,- (zeshonderdvierenveertig euro) per zaak, (€ 1.932,- in totaal) te betalen door gemeente Middelburg aan ieder daarvoor in aanmerking komende eiser.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 19 december 2006 door mr. W.M.P. van Alphen als voorzitter en mr. B.F. Th. de Roos en mr. I. Dijkman als leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Evenhuis als griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: