Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 07/23
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[de gemeente],
eiseres,
tegen
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
I. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het op bezwaar genomen besluit van verweerder van 4 december 2006 (hierna: het bestreden besluit).
Het beroep is op 30 augustus 2007 behandeld ter zitting. Eiseres is daar vertegenwoordigd door haar gemachtigden F.W.F. Tierie en I.J. Baaijens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. F.A. Gelauff. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
II. Overwegingen
1. Bij besluit van 6 juli 2005 heeft verweerder eiseres in het kader van de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) een subsidie verleend voor een maximaal subsidiebedrag van € 2.207.718,-. De subsidie is verleend ten behoeve van het project “Professionals voor de zorg in Zeeland, cluster 1” (hierna: het project), zijnde een project als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van de Subsidieregeling. De totale projectkosten zijn daarbij vastgesteld op een bedrag van € 4.420.555,-. De projectperiode liep van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2005.
2. Verweerder heeft op 27 oktober 2005 besloten om het subsidieplafond voor projecten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a tot en met c en e tot en met g, van de Subsidieregeling, op € 0,00 vast te stellen. Dit besluit is op 1 november 2005 in werking getreden.
3. Bij brief van 29 november 2005 heeft eiseres verweerder om verlenging van de projectperiode verzocht tot en met 31 december 2006. Dit onder gelijktijdige bijstelling van de totale projectkosten naar een bedrag van € 3.358.281,56.
4. Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 1 december 2005 onder meer het volgende bericht: “…In het licht van de sluiting van het ESF-loket, waardoor nieuwe aanvragen niet meer mogelijk zijn, verwacht ik dat aanvragers meer verzoeken zullen doen tot wijziging of verlenging van reeds ingediende projecten, om zodoende tot een hogere benutting van de subsidie te komen. Ik beschouw, zoals ik heb aangegeven tijdens het Algemeen Overleg op 9 november, wijzigingen en verlengingen als nieuwe aanvragen en wijs dergelijke verzoeken dus af…”.
5. Bij besluit van 23 januari 2006 heeft verweerder het verzoek om verlenging van de projectperiode afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard.
6. Bij brief van 20 maart 2007 heeft verweerder, onder verwijzing naar de artikelen 6:18, 6:19 en 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de motivering van het bestreden besluit aangevuld en de rechtsgrondslag van dat besluit gewijzigd, in die zin dat verweerder de bevoegdheid om een subsidieplafond in te stellen niet ontleent aan artikel 2b, eerste lid, van het ESF-3 Beleidskader, maar aan artikel 5 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres het verlengingsverzoek, nu dat is ingediend na vaststelling van het subsidieplafond, te laat heeft ingediend. Het verzoek is afgewezen om overschrijding van dat plafond te voorkomen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat het toestaan van wijzigingen tot een hogere benutting van de subsidie zou kunnen leiden, hetgeen zich niet verhoudt tot het vastgestelde subsidieplafond. Indien een verzoek tot wijziging gehonoreerd zou worden, wordt de subsidieontvanger volgens verweerder immers in de gelegenheid gesteld het deel van de subsidie dat hij vanwege de projectperiode niet in staat was te benutten, alsnog door middel van wijziging te realiseren. Het feit dat eiseres bij het verzoek tot verlenging een bijstelling naar beneden van de oorspronkelijke begroting van de projectkosten heeft voorgesteld, maakt dit volgens verweerder niet anders. Wijzigingen binnen de bestaande beschikking acht verweerder niet meer mogelijk omdat feiten en omstandigheden zijn veranderd. Bovendien had eiseres volgens verweerder ten tijde van het indienen van de aanvraag een meer realistische begroting kunnen indienen of een langere projectperiode kunnen overwegen. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat eiseres op grond van het besluit van 6 juli 2005 verplicht is het project te realiseren overeenkomstig het in de aanvraag en de projectomschrijving gestelde.
Ten aanzien van de in de aanvraag omschreven feiten en omstandigheden die ertoe hebben geleid dat eiseres verlenging van de projectperiode wenselijk acht, te weten onderrealisatie, onbekendheid met de ESF-regelgeving en cultuuromslag bij de zorginstellingen, stelt verweerder zich op het standpunt dat deze voor rekening en risico van eiseres komen.
Tenslotte merkt verweerder op dat het – ook vóór sluiting van het ESF-loket – niet vanzelfsprekend was dat een verzoek tot wijziging werd gehonoreerd en dat er door hem ook nimmer toezeggingen zijn gedaan dat gehoor zou worden gegeven aan een dergelijk verzoek.
8. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Hiertoe heeft zij aangevoerd dat het gelijk stellen van een verzoek tot verlenging van de projectperiode aan een nieuwe aanvraag, op bestuurlijk – juridische gronden niet kan plaatsvinden met een mededeling in algemene zin via een brief aan de Tweede Kamer. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de Subsidieregeling de mogelijkheid biedt om wijzigingen te melden. Tegen die achtergrond had het verzoek volgens eiseres behandeld dienen te worden als een relevante wijziging van het programma. Een wijziging is volgens eiseres iets anders dan een nieuwe aanvraag en kan daarmee dan ook niet gelijk gesteld worden. Bovendien komt het eiseres, gelet op de doelstelling van de Subsidieregeling, vreemd voor dat verweerder een wal opwerpt voor een volledige benutting van reeds verleende subsidie. Zij voert hiertoe aan dat geen sprake is van een benutting die uitkomt boven het reeds verleende subsidiebedrag; eiseres heeft verweerder immers verzocht het projectbedrag naar beneden bij te stellen. Tenslotte stelt eiseres dat de ommezwaai in het beleid van verweerder de rechtszekerheid van aanvragers en uitvoerders aantast. Veel investeringen zijn volgens eiseres gedaan met het oog op de mogelijkheid om subsidie te verkrijgen tot het einde van de Subsidieregeling-programmaperiode, te weten tot eind 2007. Door niet met verlenging van de projectperiode in te stemmen, zijn deze investeringen disproportioneel en worden de uitvoerders onevenredig benadeeld.
9. De rechtbank overweegt allereerst ten aanzien van verweerders brief van 20 maart 2007, waarbij verweerder aangeeft dat in het bestreden besluit een onjuiste rechtsgrondslag is genoemd voor het vaststellen van het subsidieplafond en waarin verweerder alsnog de juiste wettelijke grondslag noemt, dat naar haar oordeel geen sprake is van een gewijzigd besluit als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb, nu hieraan ten opzichte van het bestreden besluit geen juridisch relevante betekenis toekomt. De rechtbank merkt dit schrijven op als een nadere motivering en zal deze als zodanig bij haar beoordeling betrekken.
10. Naar aanleiding van de stelling van eiseres dat het gelijkstellen van een verzoek tot verlenging van de projectperiode aan een nieuwe aanvraag, niet kan plaatsvinden met een mededeling in algemene zin via een brief aan de Tweede Kamer, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank begrijpt deze stelling aldus dat eiseres meent dat de inhoud van de brief van 1 december 2005 moet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb en dat bekendmaking daarvan had moeten geschieden volgens de voorschriften van artikel 3:42 van Pro de Awb. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat de inhoud van deze brief – namelijk dat verweerder wijzigingsverzoeken gelijk stelt aan nieuwe aanvragen en deze derhalve afwijst – moet worden beschouwd als een vaste gedragslijn. Aangezien een vaste gedragslijn niet bij besluit wordt vastgesteld, hoeft deze ook niet overeenkomstig de voorschriften van artikel 3:42 van Pro de Awb te worden bekendgemaakt. De stelling van eiseres treft dan ook geen doel. De rechtbank merkt hierbij het volgende op. Indien door een bestuursorgaan ter motivering van een besluit naar een dergelijke – niet volgens de regels van artikel 3:42 van Pro de Awb bekend gemaakte – gedragslijn wordt verwezen, dan is het bestuursorgaan gehouden de keuze voor het opstellen van de gedragslijn ook in het individuele geval toe te lichten. Met een enkele verwijzing naar een gedragslijn kan in een dergelijk geval niet worden volstaan.
11. Bij beslissingen omtrent subsidieverleningen als de onderhavige, komt verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid toe. In dat licht dient de rechtbank het bestreden besluit terughoudend te toetsen. Het bestreden besluit komt slechts dan voor vernietiging in aanmerking indien de gevolgde gedragslijn als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd of indien verweerder de gedragslijn op onjuiste wijze heeft toegepast.
12. De rechtbank is van oordeel dat de gedragslijn niet als kennelijk onredelijk kan worden beschouwd. Verweerder heeft – daartoe genoodzaakt door de hem (nog) ter beschikking staande subsidiegelden – een subsidieplafond ingesteld. Bij de vaststelling van dat plafond is verweerder op grond van monitoring en subsidievaststellingen uit het verleden, uitgegaan van een gemiddeld realisatiepercentage van 60%. Indien verweerder na vaststelling van het subsidieplafond verzoeken tot wijziging van een project zou honoreren, zou dat leiden tot een hoger realisatiepercentage, hetgeen – gelet op het voorgaande – overschrijding van het subsidieplafond tot gevolg zou hebben. Ter voorkoming daarvan heeft verweerder dan ook in redelijkheid de in geding zijnde gedragslijn kunnen vaststellen.
13. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de gedragslijn. Daarbij is – in het licht van hetgeen de rechtbank aan het einde van rechtsoverweging 10 heeft overwogen – van belang dat verweerder ter motivering van het bestreden besluit zijn beweegredenen voor het opstellen van de gedragslijn uiteen heeft gezet. Verder is van belang dat de rechtbank geen feiten of omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan verweerder aanleiding had behoren te zien van zijn gedragslijn af te wijken. De omstandigheid dat eiseres verweerder verzocht heeft de totale projectkosten naar beneden bij te stellen, is geen omstandigheid in vorenbedoelde zin. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verlenging van de projectperiode – ondanks neerwaartse bijstelling van de projectkosten – tot een hogere benutting van de subsidiegelden zal kunnen leiden. Indien eiseres immers de gelegenheid zou krijgen om ook na 31 december 2005 het project (of onderdelen daarvan) te realiseren, wordt er – naar verwachting – meer overeenkomstig de aanvraag gerealiseerd dan wanneer eiseres daartoe niet in de gelegenheid wordt gesteld. In de praktijk kan een verlenging van de projectperiode dan ook tot een hoger realisatiepercentage leiden, hetgeen door middel van de gedragslijn juist beoogd wordt te voorkomen.
14. Ook de stelling van eiseres dat de ommezwaai in het beleid van verweerder de rechtszekerheid aantast en dat investeringen zijn gedaan met het oog op de mogelijkheid om subsidie te verkrijgen tot eind 2007, leidt niet tot een andersluidend oordeel. Ingevolge artikel 4:27 van Pro de Awb en artikel 5 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies heeft verweerder de bevoegdheid om een subsidieplafond vast te stellen zoals dat bij besluit van 27 oktober 2005 gebeurd is. Nu deze bevoegdheid uit een wettelijke regeling voortvloeit en eiseres daarvan op de hoogte had kunnen zijn, heeft eiseres er niet gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat zij tot eind 2007 de mogelijkheid zou hebben subsidie te verkrijgen. Eiseres diende immers rekening te houden met de mogelijkheid dat verweerder vanwege het ontbreken van (voldoende) subsidiegelden een subsidieplafond zou instellen. Van schending van het rechtszekerheids- dan wel het vertrouwensbeginsel is derhalve geen sprake.
15. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit in rechte stand houdt. De rechtbank zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
16. Voor een proceskostenveroordeling acht de rechtbank geen termen aanwezig.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2007
door mr. G.H. Nomes, als voorzitter, mr. W.M.P. van Alphen en mr. I. Dijkman als leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Oonincx als griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.