Uitspraak
Uitspraak
vonnis
RECHTBANK MIDDELBURG
61109 / HA ZA 08-37
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 61109 / HA ZA 08-37
Vonnis van 5 november 2008
in de zaak van
de vennootschap onder firma
GLASFIKS INTERNATIONAL VOF,
gevestigd te Zierikzee,
eiseres,
advocaat mr. J.P. Quist,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE SCHOUWEN-DUIVELAND,
zetelend te Zierikzee,
gedaagde,
advocaat mr. C.J. IJdema.
Partijen zullen hierna Glasfiks en de gemeente genoemd worden.
De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding
de conclusie van antwoord
de conclusie van repliek
de conclusie van dupliek.
Ten slotte is vonnis bepaald.
De feiten
2.1. Bij brief van 10 (verzonden 11) februari 2004 heeft de gemeente aan [JV], woonachtig [adres] te Zierikzee, in reactie op diens verzoek meegedeeld:
“In uw brief geeft u aan dat de intensieve veehouderij op uw perceel sinds 2002 is stopgezet en dat u inmiddels in de bestaande schuren een opslagbedrijf heeft gevestigd. In de schuren vindt opslag van hout en caravans plaats. Daarnaast wordt een deel van de bedrijfsgebouwen gebruikt voor opslag- en kantoorfunctie voor een glasbewerkingsbedrijf.
(…) Gezien (de) bijzondere situatie zijn wij van mening dat een afwijking van het gemeentelijke beleid in uw geval gerechtvaardigd is. Wij zijn dan ook voornemens om de bestemming van uw perceel aan de [adres] te Zierikzee te wijzigen, zodanig dat de opslagwerkzaamheden planologisch mogelijk zullen zijn. Deze bestemmingsplanwijziging zullen wij meenemen in de verdere bestemmingsplanprocedure voor de “artikel 30 herziening Intensieve Veehouderij”. Dit houdt in dat pas na onherroepelijk worden van dit bestemmingsplan (verwacht in de loop van 2005) de bestemming van uw perceel daadwerkelijk zal wijzigen. Tot die tijd zullen wij de werkzaamheden op uw perceel gedogen.”
2.2. Glasfiks is het in de onder 2.1 geciteerde brief genoemde glasbewerkingsbedrijf. Samen met [JV] heeft Glasfiks bij brief van 17 februari 2004 aan de gemeente verzocht om toestemming haar werkzaamheden – bestaande uit het polijsten (met een polijstmachine) van autoglas of het vernieuwen daarvan – te mogen uitvoeren op de kavel [adres]-[nummer] te Zierikzee. Bij besluit van 30 maart (verzonden 1 april) 2004 heeft de gemeente als volgt beslist:
“In uw brief verzoekt u om aanpassing van de bestemming van het perceel [adres]-[nummer], zodanig dat het mogelijk wordt ter plaatse polijstwerkzaamheden aan met name autoruiten uit te kunnen voeren.
(…)
In (de VNG-bedrijven-)lijst is het bewerken van glas, waaronder ook polijsten wordt gerekend, aangemerkt als bedrijvencategorie 3.
(…)
Op 17 februari jongstleden hebben wij besloten om de bestaande opslagwerkzaamheden op uw perceel positief te bestemmen.
(…)
Wij zien echter onvoldoende reden om ook op het punt van de voorgeschreven milieucategorie af te wijken van ons gemeentelijk beleid. Wij zijn van mening dat bedrijven met een milieucategorie 3 thuis horen op een bedrijventerrein.
(…)
(Wij) kunnen (…) bij ontwikkelingen in de toekomst onvoldoende garanderen dat de overlast voor omwonenden toe een minimum beperkt blijft.
(…)
Wij (…) zullen (…) geen medewerking verlenen aan uw verzoek.”
Tegen dit besluit wordt geen bezwaar ingediend.
2.3. Op 13 mei 2004 schaft Glasfiks een polijstmachine aan.
2.4. Op 24 september 2004 heeft Glasfiks (opnieuw) een verzoek tot vrijstelling als bedoeld in art. 15 Wet op de Ruimtelijke Ordening ingediend. Bij brief van 4 februari (verzonden 7 maart) 2005 deelt de gemeente Glasfiks mede:
“Het polijsten van autoruiten met behulp van een polijstmachine kan worden aangemerkt als een milieu-categorie 2 activiteit en past derhalve binnen het bestemmingsplan. De voorgestane verandering van de bestemming van het perceel is niet langer noodzakelijk.”
2.5. Bij brief van 21 (verzonden 26) oktober 2005 heeft de gemeente aan Glasfiks bericht:
“In onze brief van 4 februari hebben wij u medegedeeld dat de polijstwerkzaamheden passen in het bestemmingsplan. Uw bedrijfsgebouw is echter uitsluitend bestemd voor opslag. Het polijsten van autoruiten valt niet onder opslag en is dus in strijd met het bestemmingsplan. De redenering in onze brief van 4 februari dat de polijstactiviteiten toegestaan zijn omdat het onder eenzelfde milieucategorie valt als opslag is niet juist. Ons oordeel in onze brief dat de activiteiten passen in het bestemmingsplan trekken wij hierbij in.
(…)
Om de activiteiten te kunnen uitoefenen is het nodig dat wij vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan (art. 19, lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening). U heeft in uw brief van 24 september 2004 om vrijstelling verzocht zodat wij aan de hand hiervan de benodigde procedure zouden kunnen opstarten. Op dit moment zien wij ook mogelijkheden om medewerking aan vrijstelling te verlenen.”
2.6. Op een door de Stichting [adres] Zierikzee ingediend verzoek om handhaving jegens Glasfiks is door de gemeente op 17 juni 2005 afwijzend beslist. In bezwaar is die beslissing bij besluit van 17 (verzonden 21) februari 2006 gehandhaafd.
2.7. Bij besluit van 21 (verzonden 23) november 2006 van de gemeente is Glasfiks de vrijstelling als bedoeld in art. 19, lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend. Het door de Stichting [adres] Zierikzee tegen dit besluit ingediende bezwaar is op 2 (verzonden 4) mei 2007 ongegrond verklaard.
Het geschil
Glasfiks vordert dat de rechtbank – zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad – voor recht verklaart dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade en kosten welke door Glasfiks zijn geleden en gemaakt als gevolg van het feit dat zij haar polijstmachine niet heeft kunnen gebruiken vanaf 13 mei 2004 tot 2 augustus 2007, althans in de perioden van 13 mei 2004 tot 7 maart 2005 en van 21 oktober 2005 tot 2 augustus 2007, althans tijdens een door de rechtbank te bepalen periode, nader op te maken bij staat, met veroordeling van de gemeente in de kosten van deze procedure.
3.2. Zij stelt dat zij de polijstmachine heeft aangeschaft nadat zij van de gemeente op 10 februari 2004 een gedoogvergunning – die niet was beperkt tot opslagwerkzaamheden – had gekregen. Zij mocht er dus van uitgaan dat de polijstactiviteiten in overeenstemming waren met het bestemmingsplan. Bij het besluit van 30 maart 2004 heeft de gemeente Glasfiks echter niet toegestaan polijstwerkzaamheden te verrichten, omdat deze in milieucategorie 3 zouden vallen. Bij brief van 28 april 2004 heeft Glasfiks daarop gereageerd; ten onrechte heeft de gemeente die brief niet als een bezwaarschrift opgevat. Bij brief van 4 februari 2005 heeft de gemeente – aangevend dat de polijstactiviteiten in milieucategorie 2 vallen – het besluit van 30 maart 2004 feitelijk ingetrokken. Daarmee staat de onrechtmatigheid van dat besluit vast. Uitdrukkelijk heeft de gemeente in de als besluit, althans als uiting van de gemeente waarop Glasfiks mocht vertrouwen te beschouwen brief van 4 februari 2005 gesteld dat de polijstactiviteiten op grond van het bestemmingsplan waren toegestaan en dat geen vrijstellingsbesluit nodig is. Bij brief van 21 oktober 2005 heeft de gemeente vervolgens gesteld dat voor de polijstwerkzaamheden (toch) een vrijstelling nodig was. Daarmee trok zij hetgeen zij in haar brief van 4 februari 2005 had aangegeven weer in; de onrechtmatigheid van hetgeen in die brief is beslist staat daarmee vast. Door deze onrechtmatige besluiten (de omstandigheid dat de besluiten formele rechtskracht hebben gekregen staat daaraan, nu ze door de gemeente zijn ingetrokken, niet in de weg) kon Glasfiks de polijstmachine tussen 13 mei 2004 en 7 maart 2005 en tussen en 21 oktober 2005 en 2 augustus 2007 – toen het besluit van 2 mei 2007 onherroepelijk werd – niet gebruiken. Ook in de periode van 7 maart tot 21 oktober 2005 kon zij dat niet, omdat omwonenden bezwaren maakten en omdat het enige tijd vergde om aan de polijstmogelijkheid bekendheid te geven. In september 2004 heeft de gemeente met handhaving gedreigd; na 21 oktober 2005 heeft de gemeente niet expliciet gedoogd. De gemeente is daarom aansprakelijk voor de schade die Glasfiks heeft geleden, bestaande uit kosten en gederfde winst als gevolg van het niet hebben kunnen gebruiken van de polijstmachine in genoemde periode.
3.3. De gemeente betwist onrechtmatig jegens Glasfiks te hebben gehandeld. In de brief van 10 februari 2004 de zijn alleen de opslag- en niet (ook) de polijstactiviteiten gedoogd. Juist daarom is op 17 februari 2004 alsnog om een (gedoog-)beslissing gevraagd; daarop is bij besluit van 30 maart 2004 afwijzend beslist. Tegen dat besluit is geen bezwaar ingediend; de brief van Glasfiks van 28 april 2004 was geen bezwaarschrift. Nu Glasfiks geen bezwaar tegen de kwalificatie van de polijstactiviteiten in het hier genoemde besluit heeft gemaakt, heeft zij zelf volledig schuld aan de schade. Het besluit heeft bovendien formele rechtskracht gekregen en daarmee is de rechtmatigheid ervan gegeven. De gemeente heeft in haar brief van 4 februari 2005 enkel aangegeven na onderzoek ten aanzien van de milieucategorie waarin de polijstwerkzaamheden vallen tot een ander inzicht te zijn gekomen. Deze brief is geen besluit in de zin van 1:3 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht en evenmin een herroeping van een eerder besluit; het is een achteraf onjuist gebleken mededeling aan Glasfiks.
De gemeente stelt voorts dat uit het besluit van 30 maart 2004 niet de conclusie kan worden getrokken dat wanneer zij het in de brief van 4 februari 2005 weergegeven inzicht toen al had gehad, zij de polijstactiviteiten wel zou hebben toegestaan dan wel gedoogd. Ook mogelijke overlast voor omwonenden speelde bij het besluit van 30 maart 2004 een rol. Hooguit zou de gemeente tot het volgen van een vrijstellingsprocedure hebben besloten, die niet eerder dan op 29 september 2004 zou kunnen zijn afgerond. Voor die datum geleden schade kan dus al om die reden niet aan de gemeente worden toegerekend.
In de periode van 7 maart tot 27 oktober (dag van ontvangst van de brief van 21 oktober) 2005 had Glasfiks de polijstmachine ongestoord kunnen gebruiken. Ook na 26 oktober 2005 had dat gekund; bij haar brief (niet zijnde een besluit) van 21 oktober 2005 heeft de gemeente aangegeven mogelijkheden voor vrijstelling te zien. Zij heeft niet tegen Glasfiks gezegd dat zij activiteiten diende te staken en evenmin is met handhaving gedreigd. Een verzoek om handhaving van omwonenden is, ook in bezwaar, afgewezen. Vanaf 23 november 2006, toen het vrijstellingsbesluit was genomen waren er – nu eventueel bezwaar geen schorsende werking heeft – geen beletselen meer om de polijstmachine te exploiteren.
De beoordeling
De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in haar brief van 10 februari 2004 niet – zoals Glasfiks stelt – een gedoogvergunning voor de polijstactiviteiten heeft afgegeven. De gemeente spreekt immers in die brief uitsluitend over feitelijk gebruik voor “opslag- en kantoorfunctie voor een glasbewerkingsbedrijf” en over een aankomende procedure om het bestemmingsplan aan te passen, waardoor de “opslagwerkzaamheden” planologisch mogelijk worden. Tot het moment van daadwerkelijke wijziging van de bestemming zal de gemeente “de werkzaamheden op uw perceel gedogen”. Gelet op deze context kan onder de werkzaamheden die de gemeente zal gedogen slechts worden verstaan de eerder genoemde opslagwerkzaamheden.
4.2. De rechtbank stelt vervolgens op grond van de door Glasfiks zelf weergegeven volgorde van gebeurtenissen vast dat pas nadat de gemeente op een uitdrukkelijk bij brief van 17 februari 2004 door Glasfiks gedaan verzoek om (ook) de polijstactiviteiten toe te staan (op 30 maart 2004) afwijzend had beslist, op 13 mei 2004 de polijstmachine heeft aangeschaft. Glasfiks was toen al wel met de gemeente in discussie gegaan over de kwalificatie van de polijstwerkzaamheden in milieucategorie 3, maar (formeel) bezwaar heeft zij tegen het besluit van 30 maart 2004 niet ingediend. De brief van 28 april 2004 voldoet niet aan de in art. 6.5 van de Algemene wet bestuursrecht aan een bezwaarschrift gestelde eisen (zo wordt niet het besluit genoemd waartegen bezwaar wordt gemaakt). De polijstmachine is derhalve aangeschaft op een moment dat voor Glasfiks duidelijk moest zijn dat de gemeente de polijstwerkzaamheden niet toestond. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd – zelfs al zou komen vast te staan dat de gemeente achteraf gezien op 30 maart 2004 een onjuiste beslissing heeft genomen – dat de besluitvorming van de gemeente de door Glasfiks gestelde schade – die bestaat uit kosten en winstderving omdat Glasfiks de polijstmachine niet kon gebruiken terwijl zij ervan mocht uitgaan dat zij dat wel kon – heeft veroorzaakt. Glasfiks kon er immers op 13 mei 2005 niet zonder meer van uitgaan dat zij de machine kon gebruiken: de gemeente had haar dat op 30 maart 2005 niet toegestaan en tegen dat besluit heeft Glasfiks geen bezwaar gemaakt. De gemeente is niet aansprakelijk voor eventuele schade en kosten aan de zijde van Glasfiks in de periode vanaf 13 mei 2004 tot 4 februari 2005.
4.3. De discussie die Glasfiks na het besluit van 30 maart 2004 met de gemeente is aangegaan heeft – kennelijk – tot de brief van 4 februari 2005 geleid. In die brief wordt het Glasfiks toegestaan de polijstmachine te gaan gebruiken. Ze heeft dat echter om haar moverende redenen – er waren bezwaren van omwonenden – niet gedaan. Zulks kan de gemeente niet worden toegerekend. De gemeente is dan ook niet aansprakelijk voor eventuele schade en kosten van Glasfiks in de periode vanaf 4 februari 2005 tot 21 oktober 2005.
4.4. Bij brief van 21 oktober 2005 heeft de gemeente aan Glasfiks laten weten dat de polijstactiviteiten (toch) niet in het bestemmingsplan passen. Daarbij gaf zij aan dat op basis van het verzoek van Glasfiks van 24 september 2004 een vrijstellingsprocedure zou worden gestart en dat zij mogelijkheden tot vrijstelling zag. Van dit besluit heeft Glasfiks niet gesteld dat het onrechtmatig jegens haar was. De eventuele kosten en schade die Glasfiks na 21 oktober 2005 heeft gemaakt en/of geleden omdat zij op grond van dit besluit de polijstmachine niet kon gebruiken kan (wat daarvan ook zij, uit de stukken blijkt dat de gemeente in de periode na 21 oktober 2005, in verband met zicht op legalisering van de activiteiten van Glasfiks, niet handhavend jegens haar heeft opgetreden) niet op de gemeente worden afgewenteld.
4.5. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de gemeente niet aansprakelijk is voor de door Glasfiks gestelde schade. De vordering dient te worden afgewezen. Glasfiks zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van deze procedure. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:
- vast recht € 251,--
- salaris advocaat € 780,-- (2,0 punten x tarief II, € 390,--)
Totaal: € 1.031,--
5. De beslissing
De rechtbank
wijst de vordering af;
veroordeelt Glasfiks in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 1.031,--.
Dit vonnis is gewezen door mr. S.M.J. van Dijk en in het openbaar uitgesproken op 5 november 2008