Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 07/1263
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
(naam), (naam), (naam)
allen wonende te (woonplaats)
(naam), gevestigd te (naam),
(naam), wonende te (woonplaats),
(naam) en (naam), wonende te (woonplaats)
eisers,
gemachtigde mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de staatssecretaris van Rijkswaterstaat,
gevestigd te 's-Gravenhage,
verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2007 (het bestreden besluit) heeft verweerder een peilbesluit vastgesteld voor het Veerse Meer.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het beroep is op 24 november 2008 behandeld ter zitting. Van de eisers zijn daar verschenen (naam) en (naam), bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. E.J. de Lange-Bekker, advocaat, werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland, A.G. Bouw, drs. A.A.M.J. Daemen en ing. L. Harpe, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat Zeeland.
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding is een kwantiteitsbeheerder in daartoe aan te wijzen gevallen verplicht voor oppervlaktewateren onder zijn beheer één of meer peilbesluiten vast te stellen.
Ingevolge het tweede lid worden ten aanzien van oppervlaktewateren onder beheer van het Rijk bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen gesteld met betrekking tot het peilbesluit.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling waterhuishouding stelt de minister van Verkeer en Waterstaat een peilbesluit vast voor een aantal rijkswateren, waaronder het Veerse Meer.
2. Het peilbeheer van het Veerse Meer is sinds het ontstaan daarvan in 1961 afgestemd op de landbouwfunctie van de omliggende landbouwpolders en op de recreatieve functie van het meer in het zomerseizoen. In de zomer wordt een hoog waterpeil op NAP 0,1 aangehouden. In de winter wordt het peil met 50 cm verlaagd tot NAP -0,6.
3. Blijkens de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde stukken hebben dit onnatuurlijk peilverloop (hoog in de zomer, laag in de winter), de aanvoer van voedselrijk water uit de omliggende polders en de grote schommelingen in het zoutgehalte van het Veerse Meer geleid tot grote problemen met de waterkwaliteit en een voortdurende disbalans van het ecologisch systeem. Dit heeft zich geuit in sterke algenbloei en het massaal voorkomen van zeesla. Voorts vallen in de winter de oevers en platen droog, waardoor het bodem- en plantenleven afsterft; de rottende zeesla veroorzaakt stankhinder. Door het lage winterpeil in het Veerse Meer zijn bovendien de mogelijkheden voor de recreatievaart beperkt. Wegens deze problemen acht verweerder het noodzakelijk om de ecologische kwaliteit en de waterkwaliteit te verbeteren. Een dergelijke verbetering is ook noodzakelijk op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water, de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Flora- en Faunawet. Na de instelling in 2004 van het doorlaatmiddel de Katse Heule in de Zandkreekdam, waardoor dagelijks water met de Oosterschelde wordt uitgewisseld, is de waterkwaliteit sterk verbeterd. Echter de problemen als gevolg van het onnatuurlijk peilverloop (droogvallende oeverzones, verdrogingseffecten van een deel van de natuurwaarden en beperking van de mogelijkheden voor de recreatievaart) zijn daardoor niet opgelost. Daarom is besloten dat het verschil tussen de peilen verkleind of zelfs opgeheven moet worden. Uit onderzoek is gebleken dat wijziging van het zomerpeil geen gunstige effecten zou opleveren. In het ten behoeve van het bestreden besluit opgestelde Milieu Effect Rapport (MER) zijn de voor- en nadelige effecten van drie peilalternatieven, waarbij het winterpeil wordt gewijzigd, voor de verschillende functies van het Veerse Meergebied onderzocht. Op grond van de uitkomsten van het MER heeft verweerder gekozen voor het zogenaamde alternatief 3, waarbij een laag winterpeil van - gemiddeld - NAP -0,3 geldt.
4. Bij het bestreden peilbesluit is het peilregime van het Veerse Meer zodanig vastgesteld dat het peil in de zomerperiode zal fluctueren tussen NAP 0,0m en NAP -0,10m (zomerpeil) en in de winterperiode tussen NAP -0,20m en NAP -0,40m (winterpeil). Daarbij is in aanmerking genomen dat
- het opzetten naar zomerpeil aanvangt een week voor Goede Vrijdag of uiterlijk een week voor 1 april en het verlagen naar winterpeil aanvangt op de maandag na de herfstvakantie in Zeeland. In de regel is één week tot tien dagen nodig om het gewenste peil te bereiken;
- het zomerpeil een bandbreedte heeft van 10 cm en het winterpeil van 20 cm;
- het winterpeil niet voor maandag 20 oktober 2008 zal worden gewijzigd;
- de winterpeilverhoging vanaf 20 oktober 2008 in stapjes van maximaal 10cm per jaar wordt gerealiseerd, zodat de vegetatie zich aan de peilverhoging kan aanpassen;
- het waterpeil in situaties van extreme neerslag en verhoogde buitenwaterstanden op de Oosterschelde voortijdig wordt verlaagd om een buffer te creëren. Dit verlaagde peil (noodpeil) ligt maximaal 10cm lager dan de ondergrens van de bandbreedte van het ingestelde peil (zomer of winter)
- genoemde peilen exclusief op- en afwaaiing zijn.
Tevens is bepaald dat de stapsgewijze verhoging van het winterpeil wordt vooraf gegaan door het afronden van de noodzakelijke te compenseren (de rechtbank verstaat dit hierna als: compenserende) maatregelen. Voor de uitvoering van deze maatregelen is een plan van aanpak gemaakt dat als bijlage bij het besluit is gevoegd en in overleg met alle betrokkenen zal worden uitgevoerd. Dit plan van aanpak is integraal onderdeel van dit besluit.
Voorts zal het peilbesluit uiterlijk in 2015 worden geëvalueerd.
5. Eisers voeren aan dat de negatieve effecten voor de landbouw door verweerder zijn gebagatelliseerd. Een hoger grondwaterpeil heeft beperkingen voor de landbouw tot gevolg. Het land is niet tijdig of lastiger te bewerken, het seizoen wordt verkort, gewassen groeien navenant minder, de opbrengst is lager en de kosten zijn hoger. Daarnaast vrezen eisers schade door verzilting. Er is ten onrechte voorrang gegeven aan ecologische en recreatieve potenties.
Eisers stellen dat het bestreden besluit niet voldragen is, omdat er ten tijde van het besluit nog teveel onzekerheden waren met betrekking tot onder meer de te treffen maatregelen en de grootte van het gebied waarvoor maatregelen genomen moeten worden. Er is niet onderzocht in hoeverre individuele bedrijven schade zullen lijden. Dat geldt met name voor de laagst gelegen bedrijven, die in het vroege voorjaar en het najaar zeker problemen zullen ondervinden. Voorts is er geen enkele zekerheid of de compenserende maatregelen tijdig en op bedrijfsniveau zullen worden genomen en of daarover voldoende overleg met eisers zal plaatsvinden. Zij vrezen dat de maatregelen onvoldoende zullen zijn. Bovendien blijkt uit niets dat in een passende compensatie voor eventueel te lijden schade wordt voorzien. Zij hebben gelet op de ervaringen na de inwerkingtreding van De Katse Heule daarin weinig vertrouwen. Er zou ter zake van de schade ten minste van een omkering van de bewijslast sprake moeten zijn.
De rechtbank overweegt als volgt.
6. Gelet op de tekst van artikel 16 van de Wet op de waterhuishouding heeft verweerder bij het vaststellen van de inhoud van een door hem verplicht vast te stellen peilbesluit, een grote beoordelingsvrijheid. De rechtbank heeft daarom het peilbesluit inhoudelijk terughoudend te toetsen.
7. Alvorens het bestreden besluit is genomen heeft een onderzoek plaatsgevonden naar de effecten van een hoger winterpeil. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het MER. Het MER is mede gebaseerd op het ten behoeve van het MER opgestelde rapport Veerse Meer, Effecten op grondwater landbouwgebieden als gevolg van Peilverhoging van 1 augustus 2006, opgesteld door de Dienst Landelijk Gebied. Er kan dan ook niet gezegd worden dat het bestreden besluit met betrekking tot dit aspect onvoldragen is.
8. In het MER zijn drie peilalternatieven beoordeeld. Verweerder heeft in het bestreden besluit gekozen voor peilalternatief 3, het peilalternatief waarvan de minste schade voor de landbouw te verwachten is. Uit het MER blijkt dat ook bij alternatief 3 een negatief effect te verwachten is voor de landbouw als gevolg van de peilverhoging van het Veerse Meer door hogere grondwaterstanden en verminderde drainage. Dat zal kunnen leiden tot opbrengstvermindering. Deze negatieve effecten voor de landbouw kunnen, aldus het MER, grotendeels voorkomen worden door het uitvoeren van compenserende maatregelen, zoals het plaatsen van (onder)bemalingen en het intensiveren van de drainage. Deze compenserende maatregelen zullen ook de toename van zoute kwel als gevolg van de peilverhoging kunnen wegvangen, waardoor de kans op verzilting van de wortelzone ten opzichte van de oude situatie nihil wordt.
Blijkens het toetsingsadvies van de Commissie voor de milieueffectrapportage, die de MER heeft getoetst, is in het MER uitgegaan van een “worst case” benadering voor wat betreft de te verwachten effecten van verzilting en wateroverlast. Volgens de commissie worden de effecten mogelijk overschat aangezien in de zomerperiode ook sprake is van een hoog peil in het Veerse Meer.
9. In het bestreden besluit is vastgelegd dat de stapsgewijze verhoging van het winterpeil zal worden voorafgegaan door het afronden van de noodzakelijke compenserende maatregelen.
Het Plan van aanpak voor de uitvoering van die maatregelen, dat integraal deel uitmaakt van het besluit, zal in overleg met alle belanghebbenden worden uitgevoerd. In het Plan van aanpak is voorzien dat de compenserende maatregelen ook op perceelsniveau zullen worden getroffen. Bovendien is in de inmiddels met de ZLTO gemaakte afspraken over de uitvoering van de maatregelen vastgelegd dat het Peilbesluit voorziet in realisatie van alle noodzakelijke compenserende maatregelen.
10. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting toegezegd dat voorafgaand aan de te nemen maatregelen met iedere belanghebbende overleg op individueel niveau zal plaatsvinden over de te nemen maatregelen, zodat de maatregelen kunnen worden toegespitst op de specifieke situatie en problemen ter plaatse. Met elk van de eisers zal contact worden opgenomen teneinde een individueel plan met compenserende maatregelen in overleg met hem/haar op te stellen, waarbij zowel de verzilting van de gronden, de verminderde drooglegging en de bewerkbaarheid in verband daarmee betrokken zal worden. Voor de niet vrij afwaterende, binnendijkse gebieden is een voorlichtingsbijeenkomst gehouden op 5 juni 2008. Daarna is in overleg getreden met de individuele landbouwers en is een begin gemaakt met de uitvoering van de compenserende maatregelen. De voorlichtingsbijeenkomst voor de vrij afwaterende gebieden is op 27 november 2008 gehouden. Ook deze bijeenkomst wordt gevolgd door overleg met de individuele landbouwers. Daarbij zal gehandeld worden, overeenkomstig de gemaakte (procedure)afspraken tussen Rijkswaterstaat en de ZLTO. Deze afspraken voorzien in een naar het oordeel van de rechtbank voldoende zorgvuldige overlegprocedure, waarbij de landbouwer - onder meer - de gelegenheid heeft om op kosten van Rijkswaterstaat een second opinion te vragen aan de adviseur van ZLTO.
11. Na inventarisatie van de te nemen maatregelen en overeenstemming daarover worden de maatregelen in het najaar van 2008 en de winter van 2008/2009 uitgevoerd.
Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat uit onderzoek is gebleken dat de eerste peilverhoging van 10 centimeter in het najaar 2008 geen negatieve gevolgen heeft voor de landbouw. De peilopzet zal fasegewijs plaatsvinden. Voorafgaande aan de volgende peilopzet zal nieuw onderzoek plaatsvinden. Daarvan uitgaande is voldoende aannemelijk dat de compenserende maatregelen, zoals ook in het bestreden besluit is vastgelegd, zullen plaatsvinden voordat negatieve gevolgen voor de landbouw zijn te verwachten.
12. Voorts is door verweerder voorzien in een monitoring plan. Dat is inmiddels opgesteld door de Dienst Landelijk Gebied in overleg met de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO). Daarbij is een meetnet ingericht voor diep en ondiep grondwater, gewasopname en het monitoren van de zoetwaterbel. Vanaf 2006 tot en met de zomer van 2008 is daarbij de 0-situatie gemeten en vastgelegd. Met behulp van het monitoring programma zullen de ontwikkelingen in de grondwaterstand en het zoutgehalte na de peilopzet worden bijgehouden. Aan de hand daarvan kunnen eventuele wijzigingen in de situatie en mogelijke schade na de verhoging van het peil vanaf najaar 2008 worden vastgesteld.
13. Gelet op het vorenstaande bestaan er naar het oordeel van de rechtbank voldoende waarborgen dat er geen negatieve gevolgen van het peilbesluit voor eisers landbouwbedrijf zijn te verwachten. Inmiddels is gebleken dat uiteindelijk meer compenserende maatregelen en voor een grotere oppervlakte landbouwgrond zullen worden genomen dan aanvankelijk werd voorzien. Dit is een logisch uitvloeisel van de in het Plan van aanpak gekozen werkwijze van uitwerking van de maatregelen op perceelsniveau, waarbij juist met de individuele omstandigheden ter plaatse rekening wordt gehouden.
Door het monitoring systeem is voorts voldoende verzekerd dat alle mogelijke gevolgen voor de landbouw vastgelegd worden zodat deze, mocht er ondanks alle compenserende maatregelen toch schade voor eiser ontstaan, als basis voor een schadebepaling kunnen dienen. Betrokkenen zullen, zoals verweerder ook heeft toegezegd, in het geval ondanks de compenserende maatregelen toch schade ontstaat, een beroep kunnen doen op de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en waterstaat 1999. Naar het oordeel van de rechtbank is deze regeling een met voldoende waarborgen voor een behoorlijke schadevergoeding omklede regeling. In hetgeen eiser (naam) heeft betoogd omtrent de schadeafwikkeling na de aanleg van De Katse Heule heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om tot een ander oordeel te komen.
14. Overigens moet, zoals de rechtbank reeds in haar uitspraken van 15 september 2008 (LJN: BF1353 en 1363) heeft overwogen, worden vastgesteld dat de informatievoorziening door verweerder aan de belanghebbenden met betrekking tot de planning van de compenserende maatregelen en het overleg op individueel niveau niet steeds adequaat is geweest. De eerste informatiebijeenkomsten hebben, zoals gezegd, pas in respectievelijk juni 2008 en eind november 2008 plaatsgevonden. Belanghebbenden hebben daardoor te lang in onzekerheid verkeerd. In zoverre verdient de bejegening door verweerder geen schoonheidsprijs. De rechtbank heeft daarbij uitgesproken dat verweerder in het verdere traject van overleg met de betrokkenen meer aandacht moet besteden aan adequate informatievoorziening aan hen.
Inmiddels heeft verweerder met de landbouwers op de niet vrij afwaterende binnendijkse gebieden afspraken gemaakt over de op perceelsniveau te nemen maatregelen. Dat zal na 27 november 2009 ook met de landbouwers op de vrij afwaterende gebieden gebeuren. Nu daarbij de procedure gevolgd zal worden, zoals afgesproken met de ZLTO, gaat de rechtbank ervan uit dat met betrekking hiertoe voldoende overleg met de betrokkenen zal plaatsvinden.
15. De conclusie is dat de beroepsgronden van eiser geen doel treffen en dat verweerder in redelijkheid tot de stapsgewijze verhoging van het winterpeil heeft kunnen besluiten. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart het beroep ongegrond;
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2009
door mr. R.C.M. Reinarz, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Bins-Scheffer, griffier.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 21 januari 2009