Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
AWB nummer: 09/132
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[Naam],
wonende te [Woonplaats],
eiser,
gemachtigde mr. M.S. van Werkhoven, advocaat te Stad aan ’t Haringvliet,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere,
gevestigd te Domburg,
verweerder.
I. Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 13 januari 2009 (hierna: het bestreden besluit).
Het beroep is op 25 november 2009 behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden J.M. Reijnhoudt en S.T. Rubingh, beiden werkzaam bij de gemeente Veere.
II. Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, en onder a, van de Gebruiksverordening gebouwen en gronden Veere, vastgesteld op 15 november 1972, (Gebruiksverordening 1972) geldt onverminderd het bepaalde in andere verordeningen ten aanzien van het gebruik van gebouwen de bepaling:
het is de zakelijk gerechtigden verboden gebouwen te gebruiken, in gebruik te geven of te doen gebruiken als recreatiewoning.
Ingevolge artikel 2 van deze verordening kunnen burgemeester en wethouders van het bepaalde in artikel 1, eerste lid, ontheffing verlenen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Gebruiksverordening tweede Woningen Veere, vastgesteld op 1 juni 1994, (Gebruiksverordening 1994) is het de rechthebbende op een woning verboden deze woning te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning.
Ingevolge artikel 3 van deze verordening geldt dit verbod niet ten aanzien van iemand die een woning als tweede woning in gebruik heeft op het tijdstip van het van kracht worden van deze verordening en waarvoor burgemeester en wethouders schriftelijk de vereiste ontheffing ingevolge de Gebruiksverordening 1972 hebben verleend. Deze uitzondering heeft een persoonlijk karakter; voor een opvolgende eigenaar geldt het verbod onverkort.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Gebruiksverordening tweede woningen Veere, vastgesteld op 17 december 1998, (Gebruiksverordening 1998) is het de rechthebbende op een tot permanente bewoning bestemd gebouw verboden dit gebouw te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning.
Ingevolge artikel 3, van deze verordening geldt het verbod, vervat in artikel 2, niet ten aanzien van iemand die een woning als tweede woning in gebruik heeft op het tijdstip van het van kracht worden van deze verordening en de rechthebbende op die woning beschikt over een door burgemeester en wethouders op een eerder tijdstip schriftelijk verleende ontheffing. Deze uitzondering heeft een persoonlijk karakter en geldt voor de rechthebbende op een tot permanente bewoning bestemd gebouw op het tijdstip van het van kracht worden van deze verordening en eenmalig voor een opvolgende rechthebbende, indien de opvolging het gevolg is van vererving, voor het overige geldt het verbod onverkort.
Ingevolge artikel 6 van de Gebruiksverordening 1998 zijn burgemeester en wethouders bevoegd in gevallen waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt ten gunste van de aanvrager af te wijken van deze verordening.
Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
Ingevolge het tweede lid doet het bestuursorgaan indien het tot intrekking of wijziging van het bestreden besluit overgaat, daarvan onverwijld mededeling aan het orgaan waarbij het bezwaar of beroep aanhangig is.
Ingevolge het derde lid mag het bestuursorgaan na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij:
a. gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en
b. het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
Ingevolge het vierde lid doet een bestuursorgaan van een besluit als bedoeld in het derde lid onverwijld mededeling aan het orgaan waarbij het bezwaar of beroep aanhangig is.
2. Eiser is sinds 1982 eigenaar van het pand [adres] te [woonplaats]. Hij heeft dit pand sindsdien in gebruik als recreatiewoning. Bij besluit van 29 juli 1982 heeft verweerder eiser ontheffing op grond van de destijds geldende Gebruiksverordening 1972 verleend om het pand te gebruiken als recreatiewoning.
3. Op grond van de in artikel 3 van de thans van kracht zijnde Gebruiksverordening 1998 opgenomen overgangsbepaling is het aan eiser toegestaan om de woning te blijven gebruiken als recreatiewoning. Deze uitzondering op het verbod genoemd in artikel 2 van de Verordening 1998 geldt ook eenmalig voor de bij vererving opvolgende rechthebbende.
4. Bij besluit van 3 januari 2008 heeft verweerder eiser bouwvergunning verleend voor het vergroten van de woning.
5. Naar aanleiding van de verleende bouwvergunning heeft verweerder op 5 februari 2008 met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 6 van de Gebruiksverordening 1998 besloten dat de ontheffing van eiser in stand blijft met uitsluiting van de overgangsbepaling dat de ontheffing eenmalig vererfbaar is.
6. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Zijn bezwaar is op 17 april 2008 door de commissie bezwaarschriften behandeld. Deze commissie heeft op 17 april 2008 geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren.
7. Tijdens de verbouwingswerkzaamheden aan de woning op grond van de verleende bouwvergunning, heeft verweerder op 24 april 2008 de sloop- en bouwwerkzaamheden stilgelegd omdat in afwijking van de verleende sloop- en bouwvergunning werd gesloopt en gebouwd. Verweerder heeft eiser hierbij uitgenodigd een nieuwe bouwvergunning aan te vragen.
8. Op 12 juni 2008 heeft verweerder aan eiser, op diens verzoek, een nieuwe vergunning voor het vergroten van diens woning verleend.
9. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 23 september 2008 het besluit van 5 februari 2008 met betrekking tot eisers ontheffing ingetrokken en de aan eiser in 1982 verleende ontheffing vervallen verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hierbij overwogen dat de ontheffing aan eiser is verleend op de grond dat de woning niet geschikt was voor permanente bewoning en hiervoor ook niet - tegen redelijke kosten - geschikt te maken was. Dat betekent dat de ontheffing niet alleen persoonsgebonden maar ook, omdat deze wegens de specifieke eigenschappen van de woning is verleend, zaaksgebonden is. Ten gevolge van de uitvoering van het bouwplan, waarvoor op 12 juni 2008 bouwvergunning is verleend, bestaat de woning waarvoor de ontheffing is verleend niet meer. Deze is gesloopt en op dezelfde plek is een nieuwe woning gebouwd, die geschikt is voor permanente bewoning. Het feit dat er nog een muur van de oude woning staat, betekent niet dat de oude woning nog bestaat. Nu de woning, waarvoor ontheffing is verleend niet meer bestaat, is de ontheffing komen te vervallen.
10. Eiser voert in beroep aan dat verweerder heeft verzuimd de voorschriften van artikel 6:18, tweede en vierde lid, van de Awb te volgen. Verweerder was bovendien op grond van artikel 6:18, derde lid, van de Awb niet bevoegd om hangende het bezwaar tegen het besluit van 5 februari 2008 een nieuw besluit te nemen, nu dit nieuwe besluit van 23 september 2008 in overwegende mate overeenstemt met het oude besluit.
Voorts stelt eiser dat de ontheffing is verleend op grond van de Gebruiksverordening 1972 en nog steeds geldt. De enige beperking in de in 1982 verleende ontheffing is gelegen in het feit dat een opvolgende eigenaar daaraan geen rechten kan ontlenen. Dat geval doet zich niet voor. De nieuwe Gebruiksverordening 1998 doet hieraan niet af, want het vertrouwensbeginsel brengt mee dat eiser er op mag vertrouwen dat een eenmaal verleende persoonsgebonden ontheffing gestand wordt gedaan. Nu de Commissie bezwaarschriften het eerste bezwaar van eiser honoreerde was eiser in de veronderstelling dat verweerder de in 1982 verleende ontheffing geheel zou eerbiedigen.
Eiser vervolgde daarom zijn bouwactiviteiten die in maart 2008 waren gestart. Tijdens deze bouwactiviteiten bleek de toestand van de kap en de muur van de voorgevel veel slechter dan aangenomen. Dit noodzaakte (mede) vanwege de geldende bouwvoorschriften tot ingrijpender en aangepaste herstelwerkzaamheden aan de kap en de muren van de voorgevel. De indeling van de plattegronden van begane grond en etage evenals de gevels zijn ongewijzigd gebleven ten opzichte van het eerder vergunde bouwplan. Eiser betwist dat de woning is gesloopt en is opgehouden te bestaan.
De rechtbank overweegt als volgt.
11. Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 september 2008 het besluit van 5 februari 2008 ingetrokken en een nieuw besluit genomen. Eiser heeft gelet op de intrekking van het besluit geen belang meer bij zijn bezwaar tegen dat besluit. De rechtbank zal doen hetgeen verweerder had moeten doen, en eisers bezwaar daartegen alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
12. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder bevoegd een nieuw besluit te nemen na intrekking van het besluit van 5 februari 2008. Het besluit van 23 september 2008 behelsde inhoudelijk immers niet hetzelfde besluit als het besluit van 5 februari 2008. Laatstgenoemd besluit betrof, onder toepassing van de hardheidsclausule van artikel 6 van de Gebruiksverordening 1998, het in stand houden van eisers ontheffing met uitsluiting van de overgangsbepaling dat de ontheffing vererfbaar is. Het besluit van 23 september 2008 betrof de intrekking van de ontheffing als zodanig. Daarnaast was er sprake van veranderde omstandigheden in de zin van artikel 6:18, derde lid, onder a. van de Awb, nu bij besluit van 12 juni 2008 een nieuwe bouwvergunning voor een gewijzigd bouwplan is verleend. Verweerder heeft, anders dan eiser stelt, wel direct bij zijn besluit van 23 september 2008 meegedeeld dat artikel 6:19 van de Awb van toepassing was. De bezwaarcommissie, waar het eerdere bezwaar van eiser aanhangig was, was blijkens de brief van 3 oktober 2008 aan eiser op dat moment ook al op de hoogte gesteld van het besluit van 23 september 2008. Er is dan ook niet gebleken dat verweerder zich niet aan artikel 6:18, tweede en vierde lid, van de Awb heeft gehouden.
13. Vaststaat dat aan eiser bij besluit van 29 juli 1982 voor het pand [adres] ontheffing is verleend van het bepaalde in artikel 1, eerste lid, van de Gebruiksverordening 1972. Blijkens het besluit was de grond voor deze ontheffing dat het pand niet geschikt is voor permanente bewoning en ook niet als zodanig geschikt is te maken. Tevens was bepaald dat de ontheffing geldt zolang eiser eigenaar is van de woning en dat dit niet betekent dat een opvolgende eigenaar het pand eveneens zal mogen gebruiken als recreatiewoning.
Niet in geschil is dat deze ontheffing op grond van het overgangsrecht van de Gebruiksverordeningen 1994 en 1998 voorafgaand aan het eerste bestreden besluit van 5 februari 2008 nog van kracht was. Op grond van het overgangsrecht van artikel 3 van de Gebruiksverordening 1998 kon deze ontheffing eenmaal vererven.
14. Het doel van de Gebruiksverordeningen 1994 en 1998 en het door verweerder ter zake, - in vaste rechtspraak niet onredelijk geachte -, gevoerde beleid is de verbetering van de leefbaarheid in de kernen van de gemeente Veere, door het tegengaan van de ongecontroleerde uitbreiding van het aantal tweede woningen en het terughalen ervan naar de permanente woningvoorraad. Tegen deze achtergrond acht de rechtbank het standpunt van verweerder dat, in het geval dat een ontheffing is verleend op de grond dat het betreffende pand niet geschikt is en niet geschikt is te maken voor permanente bewoning en nadien het pand alsnog wordt verbouwd tot een vrijwel volledig nieuw gebouwde voor permanente bewoning geschikte woning, de grond aan de ontheffing komt te ontvallen omdat de oude woning niet meer bestaat, op zichzelf niet onredelijk. De vrees van verweerder voor precedentwerking in soortgelijke gevallen is niet denkbeeldig. Een dergelijke precedentwerking zou een doorkruising van het beleid betekenen.
In verband hiermee verwerpt de rechtbank de stelling van eiser dat een eenmaal verleende persoonsgebonden ontheffing, gelet op het vertrouwensbeginsel, niet kan worden ingetrokken. Ook het feit dat de bezwaarcommissie had geadviseerd tot gegrondverklaring van het eerste bezwaar leidt er niet toe dat eiser erop mocht vertrouwen dat verweerder overeenkomstig het advies zou besluiten. Het advies van de bezwaarcommissie is niet meer dan een advies. Verweerder kan daar gemotiveerd van afwijken.
15. De rechtbank merkt hierbij op dat de door verweerder gehanteerde uitleg van de ontheffingsgrond, te weten: de oorspronkelijke woning was niet geschikt voor permanente bewoning en hiervoor ook niet - tegen lonende kosten - geschikt te maken, in dit geval niet juist is. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de toevoeging “tegen lonende kosten” is ontleend aan de Gebruiksverordeningen 1994 en 1998. Echter de Gebruiksverordening 1972 kende deze toevoeging niet en de ontheffingsgrond in de op grond van deze verordening verleende ontheffing kan dan ook niet uitgelegd worden zoals verweerder heeft gedaan.
16. Gelet op het vorenstaande moet de rechtbank de vraag beantwoorden of zich ten aanzien van eisers pand de situatie voordoet dat het oorspronkelijke pand door een verbouwing voor permanente bewoning geschikt is geworden (zie rechtsoverweging 14, eerste alinea).
Voor het pand zijn achtereenvolgens twee bouwvergunningen afgegeven voor verschillende bouwplannen. Aanvankelijk is bij besluit van 3 januari 2008 bouwvergunning verleend voor een uitbreiding van het pand aan één zijde van de woning en het aanbrengen van een dakkapel aan de voorzijde van de woning. Bij deze verbouwing bleef het oorspronkelijke pand met zijn karakteristieke kenmerken en in de bestaande bouwkundige toestand grotendeels in stand. Dat was blijkens de brief van eiser aan verweerder van 12 december 2007 ook zijn uitdrukkelijke bedoeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat na verbouwing overeenkomstig deze bouwvergunning de oorspronkelijke woning waarvoor de ontheffing was verleend, niet meer zou bestaan.
17. Met de overeenkomstig de bouwvergunning van 12 juni 2008 gerealiseerde verbouwing is een andere situatie ontstaan. Vaststaat dat nog slechts één zijmuur van de oorspronkelijke woning over is. Voor het overige is de woning tot een volledig nieuwe woning verbouwd, die aan de bouwtechnische vereisten van deze tijd voldoet. In deze situatie kan ook naar het oordeel van de rechtbank niet meer gezegd worden dat de oorspronkelijke - niet voor permanente bewoning geschikte woning - nog aanwezig is. De woning is immers voor permanente bewoning geschikt. Onder deze omstandigheden heeft verweerder in redelijkheid het standpunt in kunnen nemen dat de grond voor de in 1982 verleende ontheffing is komen te vervallen.
18. Echter bij zijn besluit tot intrekking van de ontheffing heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in dit geval onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheden die tot de realisering van de vrijwel nieuwe woning hebben geleid. Eiser is na de verlening van de eerste bouwvergunning van 3 januari 2008 begonnen met de bouwwerkzaamheden overeenkomstig die bouwvergunning. Eiser heeft onweersproken gesteld dat tijdens die verbouwingswerkzaamheden de kap van de woning in zodanig slechte staat bleek te zijn dat deze, anders dan de bedoeling was, volledig moest worden vervangen. Na demontage van de kap bleek dat de oorspronkelijke voorgevel uit 1895 los stond en onvoldoende draagkracht bood voor een nieuwe kap. De rechtbank acht het op grond hiervan voldoende aannemelijk dat deze onvoorziene omstandigheden eiser genoopt hebben tot het aanpassen van het oorspronkelijke bouwplan, waardoor de inmiddels gerealiseerde vrijwel nieuwe woning is gebouwd. Verweerder heeft ten onrechte in zijn besluitvorming met deze bijzondere omstandigheden geen rekening gehouden. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank de volledige vervallenverklaring van de ontheffing kennelijk onredelijk. Ter finale beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank acht in de bijzondere omstandigheden van dit geval aanleiding om met toepassing van de hardheidsclausule van artikel 6 van de Gebruiksverordening 1998 de ontheffing van eiser te laten voortbestaan gedurende het leven van eiser en/of van zijn echtgenote [Naam] en tevens te bepalen dat de in artikel 3 van de Gebruiksverordening 1998 genoemde uitzondering op het in artikel 2 genoemde verbod niet meer zal gelden voor de opvolgende rechthebbende bij vererving na het overlijden van de langstlevende erflater als hiervoor bedoeld. Voor vererving door de opvolgende rechthebbende als bedoeld in artikel 3 van de Gebruiksverordening 1998 bestaat geen redelijke grond meer, nu de woning inmiddels voor permanente bewoning geschikt is.
19. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
20. Nu eiser ter zitting uitdrukkelijk heeft meegedeeld af te zien van een proceskostenvergoeding, zal de rechtbank niet overgaan tot een proceskostenveroordeling.
III. Uitspraak
De Rechtbank Middelburg
verklaart eiser alsnog niet-ontvankelijk in zijn bezwaar tegen het besluit van verweerder van 5 februari 2008;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat
- de aan eiser op 29 juli 1982 verleende ontheffing van kracht blijft gedurende het leven van eiser en/of van zijn echtgenote [Naam] en daarna eindigt;
- de uitzondering op het verbod van artikel 2 als bedoeld in artikel 3 van de Gebruiksverordening 1998 zal na het overlijden van de langstlevende erflater als hiervoor bedoeld niet gelden voor de opvolgende rechthebbende door vererving.
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,- (honderdvijftig euro) vergoedt;
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Ente, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Bins-Scheffer, griffier en op 28 januari 2010 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen.
Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Nota bene:
In deze uitspraak is het beroep (deels) gegrond verklaard en is het bestreden besluit vernietigd.
Als de rechtbank daarbij gronden van uw beroep uitdrukkelijk heeft verworpen en u wilt daarin niet berusten, moet daartegen binnen bovengenoemde termijn hoger beroep worden ingesteld.
Afschrift verzonden op: 28 januari 2010.