Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/1985
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2013 in de zaak tussen
[eiser 1], en
[eiser 2], beiden te [woonplaats], eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. E.M. Bouma en R. Stoek).
Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [X] (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het toevoegen van een bijzondere bouwlaag op een woning en het wijzigen van die woning in drie woningen aan de [adres] te [woonplaats].
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 24 februari 2012 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het primaire besluit geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 17 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2012. Eisers zijn ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigden voornoemd.
Overwegingen
1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt voor 1 januari 2013.
2. Vergunninghouder heeft op 31 augustus 2011 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Het bouwplan ziet op het toevoegen van een bijzondere bouwlaag op de woning aan de [adres] te [woonplaats] en het bouwkundig splitsen van die woning in drie appartementen. Bij besluit van 6 december 2011, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Eisers zijn eigenaars van respectievelijk de direct achter en naastgelegen woningen.
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(..)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
In artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is bepaald - voor zover in dit geschil van belang - dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwen van het bouwwerk in strijd is met – kort gezegd – het Bouwbesluit (sub a), dan wel met het bestemmingsplan (sub c) dan wel indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand (sub d).
4. Niet in geschil is dat het bouwplan leidt tot strijdigheid met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Dichterwijk-Croeselaan’, vanwege een overschrijding van de daarin toegestane maximale goothoogte van 6 meter. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder op grond van artikel 2.12 eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Bor toestemming heeft verleend voor deze afwijking. Dit onderdeel van het bestreden besluit is hier niet in geding.
5. De beroepsgronden van eisers richten zich tegen de verenigbaarheid van het bouwplan met redelijke eisen van welstand enerzijds en met verschillende punten van het Bouwbesluit 2003 anderzijds. Zij betogen dus dat verweerder, gelet op het imperatieve karakter van de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden, de aanvraag had behoren te weigeren.
Welstand
6. Eisers stellen dat het gebruik van witte trespaplaten over de gehele achtergevel van de woning in strijd is met redelijke eisen van welstand en dat verweerder het positieve welstandsadvies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Zij stellen zich op het standpunt dat het uitgangspunt van de commissie voor Welstand en Monumenten (de Welstandscommissie) dat zij in dit geval vanwege het toepasselijke beleidsniveau het materiaalgebruik niet in haar overwegingen mag betrekken, onjuist is.
Deze beroepsgrond slaagt, waartoe het volgende wordt overwogen.
7. Volgens verweerder is er geen sprake van strijd met de redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft daaraan de adviezen van de Welstandscommissie van 22 november 2011 en 14 februari 2012 ten grondslag gelegd.
In het advies van 22 november 2011 heeft de Welstandscommissie over de in het bouwplan gemaakte materiaalkeuze voor de afwerking van de achtergevel (witte trespa) het volgende overwogen:
“De commissie kan aan de hand van de criteria verbonden aan het beleidsniveau ‘Open’ geen argumentatie aanvoeren om over onderhavige aanvraag negatief te adviseren. Zij adviseert node positief onder voorwaarde dat (..). Aangezien op de locatie het welstandsniveau ‘Open’ van toepassing is, betekent dit dat de materialisatie aan de achterzijde geen deel kan uitmaken van de welstandsbeoordeling. Voor de beleving van het binnengebied beveelt zij niettemin aan en geeft zij in overweging om voor materiaal- en kleurgebruik een oplossing te zoeken die past bij het karakter van dit binnengebied. De impact van de voorgestelde volumeuitbreiding op het binnengebied wordt vergroot door de voorgestelde materialisering en tevens zal het geheel leiden tot een armoedige uitstraling.”
Het welstandsadvies van 14 februari 2012 (in reactie op de ingebrachte second opinion) ligt in het verlengde van de hiervoor weergegeven overweging.
Verweerder stelt zich op het standpunt, zo begrijpt de rechtbank uit het bestreden besluit en de ter zitting gegeven toelichting, dat uit de systematiek van de Welstandsnota van de gemeente Utrecht en de daarin opgenomen verschillende criteria voor de beleidsniveaus A. (Open), B. (Respect) en C. (Behoud) volgt, dat een toets aan materiaalgebruik in het hier toepasselijke beleidsniveau ‘Open’ is uitgesloten. Redengevend voor dit standpunt is dat voor de beleidsniveaus B. en C. onder 8 het criterium is opgenomen dat de architectuur van het bouwwerk is afgestemd op de aan- en omliggende gebouwen naar vorm, kleur en materiaalgebruik. Uit het gegeven dat dit criterium voor beleidsniveau A. niet is opgenomen dient volgens verweerder à contrario te worden afgeleid dat materiaalkeuze dus voor dat beleidsniveau geen relevant beoordelingspunt is.
9. De rechtbank volgt deze redenering niet. In de eerste plaats geldt daartoe dat het betreffende criterium 8 niet toeziet op een toetsing aan materiaalgebruik op zich zelf, maar een mede daarop gerichte afstemming verlangt van de architectuur van het bouwwerk op zijn omgeving. Criterium 8 van beleidsniveaus B. en C. regelt dus de architectonische afstemming op de omgeving, zoals ook blijkt uit het feit dat het element ‘afstemming’ vetgedrukt is in de tekst. Ook indien een à contrario redenering aan de orde zou zijn, kan daaruit niet worden afgeleid dat materiaalkeuze in beleidsniveau A. geen element van de welstandstoetsing kan zijn, maar hooguit dat de architectonische afstemming op de omgeving niet is vereist.
Daarbij komt dat niet valt in te zien hoe een betekenisvolle invulling kan worden gegeven aan de toetsing van de criteria voor beleidsniveau A. wanneer materiaalkeuze daarvan hoegenaamd geen element kan zijn. In deze criteria zijn immers in meer of mindere mate open (beleids)normen neergelegd, die uiteindelijk dienen ter invulling van de wettelijke bepaling die beoogt de esthetische kwaliteiten van het uiterlijk van een bouwwerk te reguleren. De rechtbank verwijst in dit verband bijvoorbeeld naar criterium 3 van beleidsniveau A. (een bouwwerk is niet in strijd met redelijke eisen van welstand indien het de kwaliteit van de omgeving en de openbare ruimte versterkt) en criterium 8 (er moet sprake zijn van een naar zijn verschijningsvorm oogstrelend bouwwerk).
Dat materiaalkeuze bij de welstandstoetsing niet is uitgesloten volgt verder uit de volgende passage uit de inleiding van de Welstandsnota:
‘In deel A van de welstandsnota wordt aangeduid op grond van welke criteria de welstandscommissie haar oordeel baseert. De beoordelingscriteria worden gebiedsgericht toegepast op basis van de in deze nota per gebied aangegeven analyses en ambitieniveaus. (..) De Welstandscommissie beoordeelt of bouwplannen niet strijdig zijn met “redelijke eisen van welstand”. Het gaat er daarbij in het algemeen om of een bouwwerk in zijn omgeving past, of er sprake is [van] een goede vormgeving van het bouwwerk en of het materiaal- en kleurgebruik evenwichtig is.”
De rechtbank acht op zichzelf niet onaannemelijk dat de materiaalkeuze bij de beoordeling van het welstandsaspect een minder prominente rol speelt binnen het beleidsniveau ‘Open’ dan binnen de beide andere beleidsniveaus. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat in de Welstandsnota is aangegeven dat naarmate het aantal beoordelingscriteria afneemt het daarvoor geldende beleidsniveau meer ruimte biedt, waarbij dient te worden opgemerkt dat beleidsniveau ‘Open’ 9 criteria, beleidsniveau ‘Respect’ 13 criteria en beleidsniveau ‘Behoud’17 criteria kent. Echter, op grond van de Welstandsnota kan niet worden volgehouden dat aan de materiaalkeuze binnen beleidsniveau ‘Open’ helemaal geen betekenis toekomt.
Dat toetsing aan de excessenregeling (artikel 12 van Pro de Woningwet), waarin materiaalkeuze een benoemd element is, de Welstandscommissie niet tot het oordeel heeft gebracht dat sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand, kan bij dit alles buiten beschouwing blijven. Het relevante criterium bij de beoordeling van bouwaanvragen als de onderhavige is immers neergelegd in artikel 2.10 van de Wabo. De excessenregeling is het toetsingskader voor repressief optreden, dat wil zeggen handhavend optreden achteraf, hetgeen hier niet aan de orde is.
10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat genoemde adviezen van de Welstandscommissie gebaseerd zijn op een onjuiste interpretatie van de Welstandsnota en op het dientengevolge onjuiste uitgangspunt dat materiaalgebruik in het geheel geen element van de welstandstoetsing mag uitmaken. Verweerder heeft deze adviezen dan ook niet zonder nadere motivering ten grondslag mogen leggen aan het bestreden besluit. Het bestreden besluit is daarmee genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en komt om deze reden voor vernietiging in aanmerking.
11. Eisers hebben ter zitting verder nog aangevoerd dat op het punt van de detaillering aan de voorzijde van het pand is afgeweken van de oorspronkelijke bouwtekening en dat niet is gebleken dat de Welstandscommissie zich over deze wijziging heeft uitgelaten.
Ook deze beroepsgrond slaagt.
Verweerder heeft hierover opgemerkt deze afwijking te hebben geaccepteerd door middel van een revisietekening, welke door de secretaris van de Welstandscommissie akkoord is bevonden, maar waarvan geen verslaglegging bestaat.
Nu niet is gebleken dat de revisietekening – die betrekking heeft op welstandstechnisch relevante elementen van de detaillering aan de voorzijde van het bouwwerk – is voorgelegd aan de Welstandscommissie en daarover positief is geadviseerd, dan wel dat deze wijziging anderszins gemotiveerd en kenbaar is getoetst aan redelijke eisen van welstand, is het bestreden besluit ook op dit punt gebrekkig gemotiveerd en zal vernietiging moeten volgen.
Bouwbesluit
12. Eisers hebben aangevoerd dat de draairichting van de voordeur van het bovenste appartement in strijd met het Bouwbesluit 2003 (het Bouwbesluit) opendraait over een rookvrije vluchtroute als bedoeld in artikel 2.76 van het Bouwbesluit en bovendien vanwege de positionering de vluchtroute belemmert. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Verweerder heeft er ter zitting terecht op gewezen dat een binnendeur mag opendraaien over een rookvrije vluchtroute indien sprake is van een kort moment van hinder als gevolg van het openen van de deur en deze in geopende stand geen hinder veroorzaakt. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de toelichting bij artikel 2.76, derde lid, van het Bouwbesluit. Ter zitting is gebleken dat de van de door eisers gestelde belemmering ten tijde van het bestreden besluit geen sprake meer was vanwege de verplaatsing in het bouwplan van de voordeur van het appartement op de eerste verdieping recht tegenover de voordeur van het bovenste appartement. Ter zitting is de betreffende tekening getoond en toegelicht. Dat bij een toestand van geopende deuren geen vrije doorgang van 60 cm bestaat, is niet aannemelijk geworden. Gelet op het voorgaande heeft verweerder voldoende aannemelijk kunnen achten dat het bouwplan op dit punt niet in strijd is met het Bouwbesluit.
13. Eisers hebben verder aangevoerd dat de afwijking van de op grond van artikel 4.24, derde lid, van het Bouwbesluit voorgeschreven plafondhoogte van 2,6 meter op de tweede verdieping niet deugdelijk is gemotiveerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit onder verwijzing naar het Programma van Eisen voor kadastrale splitsingen van januari 2003 (PvE) ontheffing verleend van de nieuwbouweisen tot een verdiepingshoogte van 2,4 meter. Verweerder heeft hiertoe besloten vanwege de eis (stedenbouwkundig en welstandelijk) om de extra bouwlaag exact te laten aansluiten op de eerder gerealiseerde extra bouwlaag van het pand aan de [adres] te [woonplaats]. In haar uitspraak van 22 februari 2012 heeft de voorlopige voorzieningenrechter geoordeeld dat uit artikel 5.2.1 van het PvE blijkt dat een minimale hoogte van 2,3 meter acceptabel wordt geacht en dat verweerder met verwijzing naar dit artikel en de ter zitting gegeven toelichting voldoende heeft gemotiveerd waarom en tot welk niveau ontheffing is verleend van de in artikel 4.24, derde lid, van het Bouwbesluit gegeven nieuwbouweis. De rechtbank sluit zich bij dit oordeel aan.
14. Eisers hebben tenslotte aangevoerd dat de woningen niet beschikken over een voldoende ruime gemeenschappelijke opslagruimte voor huishoudelijk afval, hetgeen in strijd is met de artikelen 4.58 en 4.59, eerste lid, van het Bouwbesluit. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Het bouwplan voorziet in een ruimte waarin het huishoudelijk afval gescheiden kan worden opgeslagen. Van strijd met artikel 4.58 van het Bouwbesluit is dan ook geen sprake. Wel is deze gemeenschappelijk opslag, die bestemd is voor de appartementen op de eerste en tweede verdieping, inderdaad gemeten naar de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit (artikel 4.59, tweede lid) te klein voor het gescheiden kunnen aanbieden van afval in containers. Voor bestaande bouw kent het Bouwbesluit op dit punt geen eisen. Verweerder heeft op grond van artikel 1.11 van het Bouwbesluit ontheffing verleend tot het niveau van de bestaande bouw en daarmee feitelijk tot de in het bouwplan voorziene maatvoering van 1 bij 0,5 meter. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder van deze bevoegdheid in dit geval in redelijkheid gebruik kunnen maken, gegeven het feit dat slechts twee van de drie appartementen gebruik zullen maken van deze ruimte en de gebruikelijke wijze van aanbieding van huishoudelijk afval door middel van zakken in plaats van containers minder opslagruimte vereist.
15. Gelet op hetgeen door eisers in beroep is aangevoerd is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid aannemelijk heeft kunnen achten dat het bouwplan voldoet aan de in het Bouwbesluit 2003 gestelde eisen.
Conclusie
16. Uit hetgeen in rechtsoverwegingen 10 en 11 is overwogen volgt dat het beroep gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit in aanmerking komt voor vernietiging. Uit een oogpunt van het streven naar een zo definitief mogelijke beslechting van het geschil moet de rechtbank de vraag onder ogen zien of sprake is van herstelbare gebreken die zich in beginsel lenen voor herstel. Immers, in dat geval dient de rechtbank in beginsel gebruik te maken van haar bevoegdheid tot het toepassen van de bestuurlijke lus als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
Hoewel de geconstateerde gebreken zich in beginsel lenen voor herstel, geeft de rechtbank in dit geval toch geen toepassing aan artikel 8:51a van de Awb. Doorslaggevend daartoe is dat de rechtbank partijen in de gelegenheid wil stellen om de vraag omtrent de uitleg van de Welstandsnota desgewenst thans reeds aan de hoger beroepsrechter voor te leggen, hetgeen bij het doen van een tussenuitspraak op de voet van artikel 8:51a van de Awb niet mogelijk is.
De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en bepalen dat verweerder binnen zes weken na heden een nieuwe beslissing zal moeten nemen op het bezwaarschrift van eisers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
17. Verweerder zal het door eisers betaalde griffierecht à € 156,-- dienen te vergoeden. Van proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 april 2012;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na heden een nieuwe beslissing dient te nemen op het bezwaar van eisers;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 156,-- aan hen dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2013.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.