Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/2358
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2013 in de zaak tussen
[bedrijf 1], [bedrijf 2], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3],
alle(n) te [woonplaats], eisers,
(gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz, advocaat te Den Haag),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder,
(gemachtigden: A.F.J.M. Emmelot en mr. S. Scheijven, beiden werkzaam bij de gemeente Stichtse Vecht).
Als derdepartijen hebben aan het geding deelgenomen:
[bedrijf 3], te [woonplaats], vergunninghoudster,
(gemachtigde: mr. A. Collignon, advocaat te Amsterdam),
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht, te Utrecht,
(gemachtigde: mr. A.M.E. van Kessel, werkzaam bij de provincie Utrecht).
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [bedrijf 3] (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend op de voet van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, 2º, in combinatie met artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het milieuneutraal wijzigen van de (werking van de) inrichting op het perceel [adres] te [woonplaats] (het perceel). Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit op bezwaar van 23 mei 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [bedrijf 1] niet-ontvankelijk en het bezwaar van [bedrijf 2], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2011. Namens eisers is [eiser 2] in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld van mr. A.T. de Wildt en R. Krens, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Regio Utrecht. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van J.C. Kielestein en K. Dorst. Het college van gedeputeerde staten van Utrecht (GS) heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van ing. J.W. Koops.
Overwegingen
1. Zoals ook ter zitting aan de orde is gesteld, ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of het beroep van eisers ontvankelijk is.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van [bedrijf 1] – in navolging van de adviescommissie bezwaarschriften – niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij een onvoldoende concreet en actueel belang heeft. [bedrijf 1] is voornemens op het aangrenzende perceel – dat niet in haar eigendom is – woningen te realiseren. Een begin van uitvoering is er nog niet. De gemachtigde van eisers heeft dit standpunt van verweerder in beroep en desgevraagd op de zitting van 19 november 2012 niet betwist.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep – voor zover het is ingediend door [bedrijf 1] – niet is ingediend door een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb een beroep alleen kan worden ingesteld door een belanghebbende, moet het beroep van [bedrijf 1] niet-ontvankelijk worden verklaard.
3. [bedrijf 2], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] dienen naar het oordeel van de rechtbank wel als belanghebbenden te worden aangemerkt, nu zij alle(n) eigenaar zijn van een perceel dan wel woonachtig zijn in een woning op een beperkte afstand van het perceel van vergunninghoudster. [bedrijf 2], [eiser 1], [eiser 2] en [eiser 3] zijn daarom ontvankelijk in hun beroep. Zij worden hierna aangeduid als eisers.
4. De rechtbank gaat voor de beoordeling van deze zaak uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.
Vergunninghoudster produceert op het perceel vaten van staal en van fiber (karton) voor de chemische, farmaceutische, landbouw- en voedselindustrie. Daarnaast produceert vergunninghoudster lakken (verf) op basis van oplosmiddel en op basis van water ten behoeve van eigen gebruik (voor de stalen vaten) en voor verkoop aan derden.
Bij besluit van 11 september 2007 heeft GS aan vergunninghoudster een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (oud) verleend in combinatie met een (ambtshalve) wijziging van de voorschriften.
Bij besluit van 25 mei 2010 heeft GS aan vergunninghoudster een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend. Deze laatste vergunning is in rechte onaantastbaar, maar nog niet in werking getreden.
Op 7 oktober 2011 heeft vergunninghoudster bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend met betrekking tot een milieuneutrale wijziging van de (werking van de) inrichting. De wijziging betreft een verdubbeling van de verfproductie van de verffabriek van 4.000 naar 8.000 ton lakken per jaar.
GS heeft verweerder op 21 december 2011 op grond van artikel 6.3, eerste lid en onder d, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geadviseerd over deze aanvraag.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend en daaraan een aantal voorschriften verbonden.
5. De aanvraag voor het onderhavige project dateert van na de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010. Op grond van het bij deze wet behorende overgangsrecht is op deze aanvraag dan ook de Wabo van toepassing.
Op grond van artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die onmiddellijk vóór 1 oktober 2010 van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, 2º, van de Wabo is het – voor zover hier van belang – verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of het veranderen van de werking van een inrichting.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo beslissen burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in de hier niet aan de orde zijnde gevallen als bedoeld in het tweede tot en met het vijfde lid.
In artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo is bepaald dat in afwijking van het eerste tot en met vierde lid van dit artikel in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo de omgevingsvergunning wordt verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.
Op grond van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
6. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport en dat geen sprake is van een andere inrichting dan waarvoor eerder een vergunning is verleend.
7. Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de gevraagde wijziging van een verdubbeling van de verfproductie onlosmakelijk verbonden is met de noodzaak voor (toestemming voor een verdere) afwijking van de bepalingen van het vigerende bestemmingsplan “Vreeland” (het bestemmingsplan). Een deel van het vergunde gebruik van de inrichting (opslag gevaarlijke stoffen in loods 22 en 40) is in strijd met het bestemmingsplan. Verder leidt de bedrijfsvoering van vergunninghoudster op dit moment tot strijd met de voorschriften uit het bestemmingsplan. Vergunninghoudster had volgens eisers op grond van artikel 2.7 van de Wabo een omgevingsvergunning voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo) moeten aanvragen en verweerder had die aanvraag moeten beoordelen en moeten voorbereiden met de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
8. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat, onverminderd het bepaalde in artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo de aanvrager van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2, er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op elk van die activiteiten. Als de handeling niet kan worden uitgevoerd zonder direct meerdere activiteiten uit te voeren, dan is sprake van onlosmakelijkheid.
Naar het oordeel van de rechtbank doet deze situatie zich hier niet voor. De aanvraag en de verleende omgevingsvergunning zien enkel op een verhoging van de verfproductie en niet op een verhoging van de opslag van gevaarlijke stoffen op het perceel.
De verfproductie blijft plaatsvinden in de verffabriek die op de plankaart van het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan “Vreeland” de nadere aanduiding “sb-3” (specifieke vorm van bedrijf - 3) heeft. Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef, en onder d, van het bestemmingsplan zijn ter plaatse van de aanduiding “sb-3” bedrijven voorkomend in de categorieën 1 t/m 3.1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, alsmede een vaten-, vernis- en verffabriek voorkomend in categorie 4.2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten toegestaan.
Een verdubbeling van de verfproductie is niet in strijd met het ten tijde van het bestreden besluit geldende bestemmingsplan. In het voorliggende geval is dan ook geen sprake van een situatie zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo en heeft verweerder om die reden niet ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure niet toegepast.
9. Ter zitting hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een onwenselijke opvulling van de normen uit de vergunning van 11 september 2007. Eisers zijn van mening dat verweerder in dit geval had moeten ingrijpen door middel van een ambtshalve aanpassing van de vergunning (zoals destijds was geregeld in artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud)), gelet op het algemene belang van de ontwikkelingen van de kern van Vreeland.
10. Deze beroepsgrond slaagt evenmin. In artikel 2.30, eerste lid, in combinatie met artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo (voorheen artikel 8.22 van de Wet milieubeheer (oud)) is aan het bevoegd gezag de opdracht gegeven om ambtshalve regelmatig te bezien of de aan een omgevingsvergunning (voor zover) die ziet op een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verbonden voorschriften nog toereikend zijn gezien de technische ontwikkelingen en de toestand van het milieu – kortom: of die vergunning nog voldoende actueel is – en om, als zulks niet (meer) het geval is, die voorschriften te wijzigen.
De vraag of er voor het bestuursorgaan aanleiding bestaat de vigerende vergunning ambtshalve te wijzigen wordt geregeld door bovengenoemde artikelen. De beantwoording van deze vraag valt naar het oordeel van de rechtbank buiten het kader van onderhavige procedure. Bovendien hadden eisers ook zelf om actualisering van de vergunning uit 2007 kunnen verzoeken.
11. Eisers zijn van mening dat de onderhavige verdubbeling van de verfproductie redelijkerwijs niet kan worden beschouwd als milieuneutraal in vergelijking met de verleende vergunning van 11 september 2007. Zo was het volgens eisers in die vergunning toegestaan om per jaar 2.210 uur (verffabriek) respectievelijk 310 uur (mengmachine), althans zo’n 5.000 uur per jaar (6 dagen per week van 06:30 tot 23:00 uur) te draaien. Thans is door verweerder vergund dat de verffabriek 6.240 uur per jaar mag draaien en de mengmachine 1.020 uur per jaar. Eisers vinden een uitbreiding van het aantal uren met meer dan 20% niet milieuneutraal. Verder heeft de uitbreiding van de verfproductie een uitbreiding van de hoeveelheid afval tot gevolg, hetgeen de neutraliteit doorbreekt, aldus eisers. Ook hebben het aanbrengen van een groot aantal nieuwe actief- koolfilters, het uitbreiden van de productie, opslag, verkeersbewegingen en nieuwe vormen van afvalverwerking te ingrijpende wijzigingen tot gevolg. Bovendien is uit de overgelegde stukken niet gebleken dat de actief-koolfilters de Best Beschikbare Technieken (BBT) zijn. Verder is het voor eisers op basis van de stukken niet duidelijk dat verweerder naar behoren heeft vastgesteld dat de voorgestelde maatregelen inderdaad tot gevolg hebben dat de emissies beperkt blijven tot het maximum van 515 kilogram aan vluchtige oplosbare stoffen (VOS) dat in de voorgaande vergunning als maximum is voorgeschreven. Tot slot hebben eisers erop gewezen dat vergunninghoudster bij haar bestaande bedrijfsvoering een aantal normen overschrijdt. Zo voldoen de rangeervrachtauto en de andere auto’s niet aan de norm van 102 dB(A) die bij de aanvraag uitgangspunt is geweest. Ook zal de uitbreiding van de verfproductie redelijkerwijs leiden tot vergroting van het aantal verkeersbewegingen op het perceel met als gevolg een verzwaring van de overschrijding.
Ter zitting hebben eisers nog naar voren gebracht dat bij een verdubbeling van de verfproductie een geuronderzoek niet heeft mogen ontbreken.
12. Voor de beantwoording van de vraag of een aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een milieuneutrale wijziging van de (werking van de) inrichting als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo kan worden verleend, is de vergunde situatie bepalend. Dat is in dit geval de vergunning van 11 september 2007. De toetsing van de vergunningaanvraag voor die verandering beperkt zich tot de vraag of door de aanvrager aannemelijk is gemaakt dat die verandering inderdaad niet leidt tot andere of grotere nadelige milieugevolgen ten opzichte van de reeds vergunde situatie. Toename van de feitelijke milieubelasting is toegestaan, zolang de toename maar binnen de maximale vergunde emissies blijft. Als het bevoegd orgaan naar aanleiding van een aanvraag om een veranderingsvergunning toepassing geeft aan artikel 2.14, vijfde lid van de Wabo in combinatie met artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, moet het in zijn beslissing uiteraard inzichtelijk maken waarom het “slechts” milieuneutrale of -gunstige veranderingen betreft.
13. Ten aanzien van het aantal uren heeft verweerder verwezen naar voorschrift 1.3 van de vergunning van 11 september 2007. Hieruit blijkt dat de verffabriek van maandag tot en met zaterdag van 06:30 tot en met 23:00 uur in werking mag zijn. Dit komt volgens verweerder neer op 5.082 uren per jaar. Aan dit aantal verandert niets. De verdubbeling van de verfproductie zal worden gerealiseerd door een intensiever en efficiënter gebruik van de bestaande installaties en niet door een uitbreiding van het aantal uren dat de verffabriek in werking is, aldus verweerder.
Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank, in tegenstelling tot wat eisers beweren, geen sprake van een toename van het aantal uren ten opzichte van de vergunning van 11 september 2007.
14. Wat betreft de door eisers gestelde toename van de hoeveelheid afval heeft verweerder verwezen naar de aanvraag die deel uitmaakt van de vergunning van 11 september 2007. Hieruit blijkt dat er als gevolg van de activiteiten van de verffabriek 45 ton gevaarlijk afval ontstaat. Het gevaarlijke afval dat als gevolg van de verdubbeling van de verfproductie vrijkomt, bestaat uit actief-koolfilters en vervuilde oplosmiddelen. De actief-koolfilters zullen periodiek worden vervangen en geregenereerd in de regeneratieve naverbrander van vergunninghoudster zelf. Verder wordt 60% van de vervuilde oplosmiddelen extern geregenereerd. Dit betekent dat de vervuilde oplosmiddelen elders voor hergebruik geschikt worden gemaakt waarna deze weer binnen de inrichting van vergunninghoudster worden toegepast. Per saldo zal in de aangevraagde en vergunde situatie de hoeveelheid te verwerken gevaarlijk afval kleiner zijn dan of gelijk blijven aan de vergunde 45 ton uit de vergunning van 11 september 2007.
15. Ten aanzien van de VOS heeft verweerder toegelicht dat bij de verffabriek diffuse emissies van de VOS ontstaan als gevolg van het gebruik van oplosmiddelen voor het verdunnen van verven en lakken. Er zijn in de verffabriek zeven ondergrondse en vijf bovengrondse tanks die zorgen voor diffuse emissies van VOS. In de aanvraag van de vergunning van 7 oktober 2011 heeft vergunninghoudster vermeld dat zowel de ondergrondse als de bovengrondse tanks worden voorzien van een actief-koolfilter om de verdringingsdampen tijdens het vullen van de tanks af te vangen. Deze actief-koolfilters zullen door vergunninghoudster periodiek worden vervangen om het adsorptierendement van ten minste 95% van de filters te waarborgen. Als gevolg van de plaatsing van deze actief-koolfilters wordt de diffuse emissie van VOS teruggebracht tot ruim onder de vergunde hoeveelheid van 515 kilogram. Het plaatsen van deze actief-koolfilters met het te behalen rendement is ook als voorschrift in onderhavige vergunning opgenomen. De met het bestreden besluit vergunde veranderingen leiden volgens verweerder ten aanzien van het aspect VOS feitelijk zelfs tot een aanzienlijke verbetering in vergelijking met de vergunning van 11 september 2007.
16. Wat betreft de door eisers gestelde overschrijding van de norm van 102 dB(A) heeft verweerder verwezen naar het akoestisch rapport van 14 december 2011, behorend bij de aanvraag van 7 oktober 2011, waarin een bronvermogen van de vrachtwagens van 102 dB(A) is gehanteerd. De verdubbeling van de verfproductie heeft een toename van twee vrachtwagens tot gevolg die in de dagperiode ten behoeve van de verffabriek van en naar loods 22 zullen rijden voor de aanvoer van grondstoffen en de afvoer van gereed product. Deze toename van het aantal verkeersbewegingen leidt volgens verweerder niet tot een toename van het totale aantal vrachtwagens dat naar en van de inrichting rijdt dat is toegestaan in de omgevingsvergunning van 2007.
Voorts is in het akoestisch rapport aangetoond dat deze twee extra vrachtwagens niet tot gevolg hebben dat de geluidbelasting ten opzichte van de grenswaarden zoals opgenomen in de voorschriften van de vigerende vergunning, toeneemt. Bovendien hebben eisers hun stelling dat vergunninghoudster het bronvermogen van 102 dB(A) overschrijdt op geen enkele wijze onderbouwd.
17. Ten aanzien van het geuronderzoek heeft verweerder ter zitting toegelicht dat er geen sprake is van een toename van de geuremissie ten opzichte van de vergunning van 11 september 2007. Door het plaatsen van de actief-koolfilters zal er volgens verweerder ruimschoots kunnen worden voldaan aan de voorschriften van de vergunning van 11 september 2007 voor wat betreft het onderdeel geur. Uit het in 2008 uitgevoerde onderzoek van Odournet blijkt dat vergunninghoudster ruimschoots voldoet aan de geurnormen uit de vergunning van 11 september 2007. Er vindt geen verplaatsing plaats van de emissiepunten, maar de uitstoot wordt afgevangen.
18. De rechtbank heeft – gelet op de inhoud van het primaire besluit, het bestreden besluit, het verweerschrift en het verhandelde ter zitting – geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de beoordeling van verweerder die ten grondslag ligt aan zijn standpunt dat de gemelde veranderingen geen andere of grotere nadelige gevolgen hebben voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de geldende vergunning van 11 september 2007.
Eisers hebben op hun beurt niet aannemelijk gemaakt (bijvoorbeeld door middel door het overleggen van een tegenrapport) dat het standpunt van verweerder dat het conform de gemelde veranderingen in werking zijn van de inrichting niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onjuist is.
Gelet hierop heeft verweerder kunnen concluderen dat het honoreren van de aanvraag niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu en heeft hij met toepassing van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo op 28 december 2011 de vergunning kunnen verlenen.
19. Ten aanzien van de stelling van eisers dat uit de aanvraag niet is gebleken dat de actief-koolfilters de BBT zijn oordeelt de rechtbank als volgt.
Op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, 1º, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT moeten worden toegepast. Artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo bepaalt echter dat in afwijking van – voor zover hier van belang – artikel 2.14 eerste lid, aanhef en onder c, 1º, van de Wabo in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo de omgevingsvergunning wordt verleend indien wordt voldaan aan de in dit laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden. Voor zover er van deze situatie sprake is, behoeft er dan ook niet uit de aanvraag te blijken dat de maatregelen BBT zijn.
20. Het beroep is ongegrond.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover het is ingediend door [bedrijf 1], niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover het is ingediend door eisers, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavicevic, voorzitter, en mr. M.N. Noorman en mr. A.B. Blomberg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Menger, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.