Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/3792
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2013 in de zaak tussen
[Eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. S. Makaal
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder, verweerder,
gemachtigde: M. de Jong.
Procesverloop
Bij besluit van 7 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het vestigen van een kinderopvang voor de duur van vijf jaar op het perceel [adres] te [woonplaats] (hierna: het perceel). Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2013. Eiseres is in persoon verschenen, vergezeld door haar echtgenoot en bijgestaan door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. J.G.J. van den Bergh. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met
31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt voor
1 januari 2013.
2. Eiseres heeft op 27 februari 2012 een omgevingsvergunning gevraagd voor het tijdelijke gebruik gedurende maximaal vijf jaar van haar woning als kinderopvang voor 12 kinderen. De aanvraag heeft betrekking op een binnenspeelruimte van circa 50 m² en een buitenspeelruimte van circa 415 m².
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier relevant, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, de vergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
4. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Emmelhage 2004’ (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Woondoeleinden W-A(3)’.
Op grond van artikel 4, onder A, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, voor zover hier relevant, zijn de op de kaart voor ‘woondoeleinden’ aangewezen gronden bestemd voor
woonhuizen met daarbij behorende aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen, parkeerplaatsen, paden en erven.
5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat het door eiseres beoogde gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan.
6. Op 15 mei 2012 heeft verweerder kenbaar gemaakt voornemens te zijn eiseres geen omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het ontwerpbesluit heeft gedurende de periode van 24 mei tot en met 4 juli 2012 ter inzage gelegen. Tegen dit voornemen heeft eiseres bij brief van 3 juli 2012 een zienswijze ingediend. Bij besluit van 7 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder eiseres de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Voor de motivering is in het bestreden besluit verwezen naar de besluitvormende nota van 23 april 2012, die ten grondslag heeft gelegen aan het ontwerpbesluit van verweerder van 15 mei 2012, en de besluitvormende nota van 31 juli 2012, die een reactie bevat op de door eiseres ingediende zienswijze en die ten grondslag heeft gelegen aan het bestreden besluit.
7. Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dat de gevraagde omgevingsvergunning is geweigerd omdat:
1. de aanvraag niet voldoet aan de beleidsnotitie ‘werken in de woonomgeving’ (hierna: de beleidsnotitie);
2. meewerken beleidsmatig ongewenst is en dit al inhoudelijk aan de orde is geweest in een verzoek van eiseres om herziening van het bestemmingsplan, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) op 8 februari 2012
(LJN: BV3262) uitspraak heeft gedaan;
3. ruimtelijk gezien het gewenst is kinderopvang op gronden met maatschappelijke bestemming te huisvesten;
4. meewerken ongewenste precedentwerking heeft.
Verweerder heeft in de onderliggende besluitvormende nota’s toegelicht dat het toestaan van bedrijfsmatige kinderopvang binnen de voor woondoeleinden bestemde gronden ruimtelijk gezien niet wenselijk is. Dit planologisch uitgangspunt is vastgelegd in het bestemmingsplan en van belang om een goede woonomgeving te creëren voor de inwoners. Bedrijfsmatige kinderopvang heeft verkeersaantrekkende werking en geeft in een puur voor wonen bestemd gebied geluidsoverlast. Met betrekking tot de verkeersoverlast heeft verweerder toegelicht dat het perceel is gelegen aan een doodlopende straat, hetgeen leidt tot dubbele verkeersbewegingen in de straat. Het is volgens verweerder niet afdwingbaar dat kinderen, zoals eiseres heeft gesteld, met de fiets worden gebracht en gehaald. Evenmin is zeker dat meerdere kinderen door één ouder zullen worden gebracht. Verweerder heeft er verder op gewezen dat op het perceel reeds een kapsalon aan huis is toegestaan, welke functie ook een verkeersaantrekkende werking heeft.
In de besluitvormende nota van 23 april 2012 is voorts toegelicht dat binnen het bestemmingsplan op termijn is voorzien in een voorzieningeneiland. Dat dit eiland nog niet is gerealiseerd en dat er op dit moment ook geen zicht is wanneer realisatie kan worden verwacht, is, gelet op het feit dat het perceel is gelegen in een woonomgeving, geen reden om tijdelijk van het bestemmingsplan af te wijken. Verder heeft verweerder in de besluitvormende nota van 31 juli 2012 toegelicht dat geen sprake is van een tijdelijke maar van een permanente behoefte aan kinderopvang nu er ook na vijf jaar nog behoefte aan kinderopvang zal zijn. Volgens verweerder zijn er buiten de woonwijk Emmelhage, in Emmeloord en in de omringende dorpen, meerdere alternatieve locaties voor kinderopvang in de vorm van grote, vrijstaande woningen op forse kavels. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat gastouderopvang in de woonwijk Emmelhage wel is toegestaan en dat dit op het perceel ook al plaatsvindt.
Ten aanzien van de precedentwerking heeft verweerder toegelicht dat er voor de vestiging van een bedrijfsmatige opvang binnen een woonwijk in de gemeente Noordoostpolder niet eerder (tijdelijk) is afgeweken van een bestemmingsplan.
8. De rechtbank dient aan de hand van de door eiseres geformuleerde beroepsgronden te beoordelen of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit om geen omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen. De rechtbank stelt daarbij voorop dat de uitkomst van de door verweerder verrichte belangenafweging, gelet op de bevoegdheid die in artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo aan verweerder is toegekend, door de bestuursrechter terughoudend moet worden getoetst.
9. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat het betreden besluit niet in stand kan blijven omdat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan de beleidsnotitie. Volgens eiseres is de beleidsnotitie geschreven als toetsingskader voor verzoeken om op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals dat destijds luidde, vrijstelling te verlenen. Zij heeft in de eerste plaats gesteld dat de beleidsnotitie in het onderhavige geval niet als toetsingskader kan dienen omdat het ingediende verzoek ziet op een vergunning om tijdelijk van het bestemmingsplan af te wijken en dus niet op een afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO. Eiseres heeft verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) van 12 september 2012 (LJN: BX7118) gesteld dat de beleidsnotitie onder de Wabo niet meer als toetsingskader kan dienen omdat deze na de inwerkingtreding van de Wabo niet is bekrachtigd.
10. Uit de door verweerder toegestuurde stukken blijkt dat de beleidsnotitie op 29 januari 2002 door verweerder is vastgesteld. Uit de nota die aan de totstandkoming van de beleidsnotitie ten grondslag ligt, blijkt dat de in de beleidsnotitie opgenomen regeling is bedoeld als uitgangspunt bij herzieningen van bestemmingsplannen in die zin dat de mogelijkheid van bedrijfsmatige activiteiten aan huis in toekomstige bestemmingsplannen wordt gereguleerd door de in de beleidsnotitie omschreven regeling in deze bestemmingsplannen op te nemen. Indien de regeling uit de beleidsnotitie nog niet in een bestemmingsplan is opgenomen, kan de regeling dienen als toetsingskader voor verzoeken om vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO. De rechtbank stelt vast dat de in de beleidsnotitie omschreven regeling, overeenkomstig de bedoeling van de beleidsnotitie, is opgenomen in artikel 4, onder C, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan.
11. De rechtbank is, gelet op de onder 10. omschreven doelstelling van de beleidsnotitie en het feit dat de beleidsnotitie na de inwerkingtreding van de Wabo niet is bekrachtigd, van oordeel dat verweerder de gevraagde vergunning niet uitsluitend op grond van de beleidsnotitie heeft kunnen weigeren. Aan het bestreden besluit is echter niet uitsluitend ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet voldoet aan de in de beleidsnotitie gestelde voorwaarden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven omdat verweerder de aanvraag (ook) heeft getoetst aan de beleidsnotitie. Dat de beleidsnotitie niet specifiek is bedoeld als toetsingskader voor de onderhavige situatie, waarin is verzocht om een omgevingsvergunning om tijdelijk van het bestemmingsplan te mogen afwijken, betekent niet dat ter motivering van het bestreden besluit niet naar de beleidsnotitie mag worden verwezen. Deze grond slaagt derhalve niet.
12. Eiseres heeft betoogd dat in objectieve zin niet is komen vast te staan dat vestiging van een kinderopvang op het perceel zou leiden tot verkeersoverlast. Verweerder heeft nagelaten om een onderzoek naar de verkeerssituatie te (laten) doen. Volgens eiseres worden de meeste kinderen met de fiets gebracht, hetgeen juist mogelijk is door de aantrekkelijke ligging van haar woning midden in de woonwijk. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat sommige ouders meerdere kinderen op de kinderopvang zullen hebben, zodat als sprake is van halen en brengen met de auto minder verkeersbewegingen zijn gemoeid dan verweerder stelt. Ten slotte stelt eiseres in dit verband dat de verkeersaantrekkende werking van de kapsalon van haar dochter gering is omdat haar dochter ook in de kinderopvang werkt, hetgeen betekent dat de kapsalon, waar alleen haar dochter werkt, slechts geopend is als de kinderopvang dicht is. Van een cumulatie van verkeersbewegingen is volgens eiseres om die reden geen sprake.
13. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bij het vaststellen van de verwachte toename van het aantal verkeersbewegingen uit moet worden gegaan van het meest negatieve scenario, waarin alle twaalf de kinderen afzonderlijk met de auto worden gebracht. Daarbij is van belang dat het niet afdwingbaar en daarmee voor de toekomst niet zeker is dat een gedeelte van de kinderen op een andere wijze dan met de auto en ieder afzonderlijk zal worden gebracht en gehaald. De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat verweerder de verkeersaantrekkende werking van de kapsalon van haar dochter ten onrechte bij de beoordeling heeft betrokken. Er is geen enkele garantie dat de kapsalon, zoals eiseres heeft gesteld, slechts geopend zal zijn als de kinderopvang is gesloten. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het feit dat de woning is gelegen aan een doodlopende straat betekent dat bij het halen en het brengen van de kinderen dubbele verkeersbewegingen zullen plaatsvinden. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de ligging aan een doodlopende straat juist gunstig is omdat er daardoor minder woningen worden belast.
De rechtbank acht het, mede gelet op de door verweerder gehanteerde en hiervoor besproken uitgangspunten, voldoende aannemelijk dat een bedrijfsmatige kinderopvang voor twaalf kinderen op het perceel van eiseres aan het einde van een doodlopende straat zal kunnen leiden tot een substantiële toename van het verkeer in die straat. Zij volgt eiseres dan ook niet in haar betoog dat het op de weg van verweerder had gelegen om een onderzoek naar de te verwachten verkeerstoename te (laten) verrichten. Deze grond slaagt niet.
14. Eiseres heeft verder betoogd dat verweerder aan het bestreden besluit niet ten grondslag heeft mogen leggen dat een kinderopvang in een puur voor wonen bestemd gebied geluidsoverlast geeft. Zij heeft in dat verband verwezen naar een uitspraak van de ABRvS van 14 maart 2012 (LJN: BV8786) en betoogd dat in artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) is bepaald dat het stemgeluid van kinderen op een onoverdekt terrein dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang bij het bepalen van geluidsniveaus als bedoeld in het Activiteitenbesluit buiten beschouwing moet blijven.
15. Dit betoog slaagt niet. Uit de uitspraak van de ABRvS van 27 mei 2009 (LJN: BI4982) volgt dat artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit niet wegneemt dat verweerder bij de beslissing omtrent de verlening van een omgevingsvergunning dergelijke geluidhinder wel dient te betrekken in het kader van de vereiste belangenafweging ten aanzien van de vraag of vanwege de kinderopvang een zodanige mate van geluidhinder kan worden verwacht dat daardoor een onevenredige inbreuk wordt gemaakt op het woon- en leefklimaat van omwonenden. De door eiseres genoemde uitspraak van de ABRvS van 14 maart 2012 leidt niet tot een ander oordeel. Ook in die uitspraak is door de ABRvS overwogen dat het college de te verwachten geluidsoverlast als gevolg van het buiten spelen door op het dagverblijf aanwezige kinderen dient mee te wegen in de belangenafweging die het college bij het besluit tot het verlenen van (destijds) ontheffing maakt. Verder is in die uitspraak overwogen dat het college daarbij ook in aanmerking mag nemen dat het in dat geval van toepassing zijnde bestemmingsplan op het perceel reeds zwaardere functies toeliet. In het onderhavige geval heeft verweerder juist gesteld dat het perceel is gelegen in een puur voor wonen bestemd gebied, waar een toename van de geluidsoverlast onwenselijk wordt geacht.
16. Eiseres heeft verder ter zitting betoogd, naar de rechtbank begrijpt, dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd omdat de gegeven motivering niet specifiek ziet op een activiteit voor een bepaalde termijn als bedoeld in artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo.
17. Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank overweegt daartoe dat in het tweede lid van artikel 2.12 van de Wabo, evenals in het eerste lid van dat artikel, is bepaald dat een vergunning slechts kan worden verleend indien een activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder dient derhalve ook bij een activiteit voor een bepaalde termijn te motiveren of deze activiteit naar zijn oordeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het bestreden besluit is toegelicht dat verweerder bedrijfsmatige kinderopvang in een puur voor wonen bestemd gebied vanwege de verkeersaantrekkende werking, de geluidsoverlast en de precedentwerking niet wenselijk acht. Dat het in het onderhavige geval gaat om een aanvraag voor een vergunning voor een activiteit voor een bepaalde termijn is voor verweerder, zo heeft hij ook ter zitting nog toegelicht, geen aanleiding geweest om tot een andere afweging te komen. Verweerder heeft daarmee voldoende gemotiveerd waarom hij verlening van de vergunning, ook al gaat het om een activiteit voor een bepaalde termijn, in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. .
18. Eiseres heeft verder gesteld dat verweerder de behoefte aan kinderopvang in de wijk op geen enkele wijze heeft betrokken in de besluitvorming. Zij heeft gewezen op de door haar in beroep overgelegde verklaringen van 216 bewoners uit de wijk. In dit verband heeft eiseres ter zitting betoogd, naar de rechtbank begrijpt, dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat in de besluitvormende nota van 31 juli 2012 ten onrechte is gesteld dat de omgevingsvergunning ook moet worden geweigerd omdat de behoefte aan kinderopvang niet tijdelijk maar permanent is. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van de ABRvS van 17 maart 2010 (LJN: BL7724).
19. De rechtbank volgt eiseres niet haar betoog dat de behoefte aan kinderopvang van de bewoners in de wijk Emmelhage niet bij de besluitvorming is betrokken. Verweerder heeft in het bestreden besluit en ter zitting toegelicht dat er reële alternatieven zijn voor het voorzien in die behoefte.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn besluitvormende nota van 31 juli 2012, anders dan eiseres ter zitting heeft betoogd, niet heeft gesteld dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd omdat de behoefte aan kinderopvang niet tijdelijk maar permanent is. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, ligt aan de weigering van de omgevingsvergunning hoofdzakelijk ten grondslag dat verweerder een bedrijfsmatige kinderopvang in een woonwijk in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft in de besluitvormende nota van 31 juli 2012 met de passage dat “de aanvraag geen tijdelijke behoefte kent omdat het in een permanente behoefte voorziet” enkel gereageerd op de zienswijze van eiseres dat “er grote vraag is naar kinderopvang in de wijk Emmelhage die tijdelijk van aard is”.
Met betrekking tot de door eiseres genoemde uitspraak van de ABRvS van 17 maart 2010 overweegt de rechtbank dat daaruit volgt dat de uitleg dat een vergunning voor een activiteit voor een bepaalde termijn alleen kan worden verleend indien daarmee wordt voorzien in een behoefte die op zichzelf tijdelijk is, te beperkt is. Volgens deze uitspraak kan een vergunning voor een activiteit voor een bepaalde termijn alleen worden verleend voor een voorziening waaraan tijdelijk behoefte bestaat. Het moet aannemelijk zijn dat na het verstrijken van de gestelde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tijdelijke voorziening (ABRvS van 28 maart 2012, LJN: BW0182). Nu verweerder aan zijn weigering niet ten grondslag heeft gelegd dat een vergunning in het onderhavige geval niet kan worden verleend omdat daarmee niet wordt voorzien in een behoefte die op zichzelf tijdelijk is, is het bestreden besluit niet in strijd met de door eiseres genoemde uitspraak. Deze grond slaagt derhalve niet.
20. Eiseres doet in beroep ten slotte een beroep op het vertrouwensbeginsel. Eiseres betoogt daartoe dat op 18 maart 2010 door wethouder Schutte een toezegging is gedaan over het meewerken van het college van burgemeester en wethouders aan een procedure voor het herzien van het bestemmingsplan.
21. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat het bevoegde bestuursorgaan, in dit geval het college van burgemeester en wethouders, ter zake mededelingen doet waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Anders dan eiseres in beroep heeft betoogd, heeft de door de wethouder gedane toezegging naar het oordeel van de rechtbank geen betrekking op de verlening van een omgevingsvergunning. Reeds om die reden is het bestreden besluit niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
22. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat huisvesting van een bedrijfsmatige kinderopvang in een voor wonen bestemd gebied uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk is. Het is voldoende aannemelijk dat een bedrijfsmatige kinderopvang een verkeersaantrekkende werking heeft en in een enkel voor wonen bestemd gebied geluidsoverlast geeft. Verweerder heeft verder onweersproken gesteld dat verlening van de vergunning zou leiden tot door hem ongewenste precedentwerking. Dat het gaat om een aanvraag voor een vergunning voor een activiteit voor een bepaalde termijn heeft voor verweerder geen aanleiding hoeven zijn om tot een andere afweging te komen. Verweerder heeft in het belang van eiseres, die heeft betoogd dat zij speciaal een grote woning heeft gekocht omdat zij een kinderopvang op het perceel wilde vestigen, geen aanleiding hoeven zien de vergunning te verlenen.
23. Hetgeen door eiseres in beroep is aangevoerd, leidt dan ook niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Lanshage, rechter, in aanwezigheid van mr. J.K. van de Poel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.