Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 13/4654 en 13/6271
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 31 maart 2014 in de zaken tussen
Brink's Nederland B.V., gevestigd te Houten, eiseres,
[eiser] te [woonplaats], eiser,
[eiser] te [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: mr. A.M.F. de Rooij)
en
de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: R. Verhagen).
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2013 (het primaire besluit) heeft de Korpschef van de Nationale politie geweigerd eisers verlof te verlenen voor het wettelijke verbod op het voorhanden hebben, dragen en vervoeren van een vuurwapen van categorie III van de Wet wapens en munitie (Wwm).
Bij besluit van 7 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het administratief beroep tegen het primaire besluit gegrond verklaard en zelf in de zaak voorzien door de verlening van het verlof alsnog te weigeren.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is aanwezig [A], werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Eiseres is in Nederland actief als geld- en waardetransporteur en heeft hiervoor zeven zwaarbeveiligde opslagpanden verspreid over het land in gebruik. In juni 2011 is haar opslagpand in Amsterdam-Zuidoost overvallen, waarbij de daders het pand gedurende 20 minuten met automatische vuurwapens en explosieven hebben belaagd en een grote hoeveelheid geld hebben buitgemaakt. De politie ter plaatse is hierbij beschoten. In oktober 2012 is een gewelddadige overval op het opslagpand van eiseres in Houten mislukt. In maart 2013 heeft een overval op het opslagpand van eiseres in Best plaatsgevonden. De daders hebben hierbij vuurwapens en explosieven gebruikt. Eiseres wil ter zelfverdediging een verlof voor het wettelijke verbod op het voorhanden hebben, dragen en vervoeren van een vuurwapen van categorie III van de Wwm. Eiser, werkzaam bij eiseres, is door eiseres aangewezen als beheerder van vuurwapens. Zij hebben daarom gezamenlijk het verlof aangevraagd.
2.
Verweerder legt aan de weigering van het verlof ten grondslag dat zelfverdediging slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden kan worden aangemerkt als een redelijk belang voor het verlenen van een verlof en dat er in het geval van eisers geen sprake is van dergelijke omstandigheden. Verweerder heeft in het bestreden besluit en ter zitting toegelicht dat hij zich hiervoor baseert op zijn beleid, onderdeel B6 van de Circulaire Wapens en Munitie 2013 (de Circulaire). Volgens verweerder heeft de aanvraag van eisers tot doel risicobeperking door gewapende beveiliging van de opslagpanden. Dit valt volgens verweerder buiten de strekking van onderdeel B6 van de Circulaire, omdat uit de toelichting op de Circulaire volgt dat het daarbij alleen gaat om individuele gevallen waarbij burgers zich in zodanig uitzonderlijke situaties bevinden, dat de noodzaak tot zelfverdediging door middel van een vuurwapen bestaat. Verweerder geeft hierbij als voorbeeld de poolreiziger of de bemanning van een reder op zee, die zich zonder bevoegd gezag tegen een dodelijke aanval alleen kan verdedigen met een vuurwapen. De situatie van eisers is volgens verweerder niet als zodanig aan te merken. Het verlenen van een verlof aan eisers leidt volgens verweerder tot een ongewenste precedentwerking, aangezien andere bedrijven, zoals juweliers, ook te maken hebben met gewapende overvallen en zij zich ook met vuurwapens zullen willen beveiligen. Het toestaan van bewapende beveiliging, al dan niet onder toepassingsvoorwaarden, leidt volgens verweerder tot een verhoogd risico op een geweldsspiraal, eigenrichting en het in criminele handen vallen van vuurwapens. Voor het ontbreken van zeer uitzonderlijke omstandigheden voert verweerder verder aan dat de politie voldoende is toegerust om mens en materieel te beschermen bij gewapende overvallen op geld- en waardetransportbedrijven. Verweerder wijst in dit verband ook op de huidige aanpak van de overvallen door zijn ministerie. Verweerder benadrukt dat hierbij wordt gedacht aan de inzet van de zwaarste arrestatieteams en defensie. Verweerder verwijst daarnaast naar maatregelen die zijn ministerie in samenspraak met de branche van eiseres en de politie reeds heeft getroffen, zoals gemaakte afspraken over de inzet van politie, overleg over (wettelijke) criteria voor de locatie en inrichting van opslagpanden en regelgeving voor de screening van (toekomstige) medewerkers van geld- en waardetransportbedrijven. Verweerder stelt verder dat een redelijk belang voor de verlening van het verlof aan eisers niet kan volgen uit de omstandigheid dat bewapende beveiliging van geld- en waardetransportbedrijven in omringende landen wel is toegestaan, omdat de Nederlandse criteria in dit geval bepalend zijn. Een zodanig redelijk belang kan volgens verweerder evenmin volgen uit de mogelijk toegestane inzet van gewapende particuliere beveiligers op schepen in verband met piraterij, omdat de noodzaak voor bewapening specifiek met piraterij en het ontbreken van bevoegd gezag verband houdt en er ter regulering daarvan specifieke wet- en regelgeving zal worden gemaakt. De omstandigheid dat aan de Nederlandsche Bank (DNB) wel verlof is verleend, betekent volgens verweerder evenmin dat aan eisers ook verlof moet worden verleend, omdat DNB met het beheer van geld en andere waardevolle goederen – anders dan eisers – mede verantwoordelijk is voor de financiële stabiliteit van Nederland en bewapende beveiliging daarvan zodoende maatschappelijk belang heeft.
3.
Eisers voeren aan dat verweerder ten onrechte geen verlof heeft verleend, omdat volgens hen wel sprake is van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in onderdeel B6 van de Circulaire. Zij verwijzen hiervoor naar de mate en professionalisering van het geweld bij de toenemende overvallen op de opslagpanden, die volgens eisers goed zijn voorbereid en doorgaans lang (20 à 25 minuten) duren. Daarbij wordt volgens eisers zwaar geschut, zoals explosieven en automatische vuurwapens, in-gezet om de inpandige kluis te bereiken. Eisers wijzen erop dat zodra de in opslagpanden aanwezige onbewapende beveiligingsmedewerkers merken dat een overval in gang is gezet, de politie wordt gewaarschuwd. Volgens hen weerhoudt dit overvallers er echter niet van de overval te voltooien, terwijl de beveiligingsmedewerkers de inpandige kluis niet kunnen ontvluchten. Volgens eisers is het bovendien protocol van de politie om eenmaal ter plaatse niet meteen het opslagpand te betreden, maar te wachten op het vertrek van de overvallers. Dit ter voorkoming van gijzelingen. Dat betekent volgens eisers dat er een periode van 20 à 25 minuten is waarin de ongewapende beveiligingsmedewerkers er in de kluis alleen voorstaan en zich in de huidige situatie (kansloos) zonder wapens zullen moeten verdedigen als zij door de zwaarbewapende overvallers worden aangevallen. De door verweerder genoemde toerusting van politie en de eveneens genoemde aanpak en maatregelen bieden volgens eisers geen oplossing voor deze specifieke situatie en kunnen daarom niet gelden als een alternatief waarmee afdoende bescherming wordt geboden zolang de politie niet in actie komt. Zodanige bescherming is volgens eisers wel mogelijk met behulp van een vuurwapen, waarmee vanuit een schietgat in de buitenste deur van de kluis kan worden geschoten om de overvallers af te schrikken en te voorkomen dat er explosieven worden geplaatst. In verband hiermee wijzen eisers op de in omringende landen wel toegestane bewapende beveiliging van opslagpanden, wat aldaar als effectief middel wordt beschouwd. Vanwege de specifieke uitzonderlijke omstandigheden van het geval is volgens eisers bij verlening van het verlof geen sprake van de door verweerder genoemde precedentwerking en verhoogde risico’s. Daarbij verwijzen zij naar het gegeven dat de politie het onderhavige type overvallen kenmerkt als categorie 3, wat onder meer inhoudt dat de politie, anders dan bij overvallen op bijvoorbeeld juweliers, in beperktere zin grip heeft op de bestrijding daarvan. Eisers betogen dat de door hen beschreven situatie daarom net zo uitzonderlijk is als die van reders die te maken hebben met piraterij en waarvoor particuliere gewapende beveiliging wordt toegestaan. De door verweerder genoemde toekomstige wet- en regelgeving ziet volgens eisers specifiek op regulering van het gebruik van (automatische) vuurwapens van categorie II van de Wwm bij de beveiliging tegen piraterij en heeft daarom geen betekenis voor de vraag of aan eisers verlof moet worden verleend in verband met vuurwapens van categorie III van de Wwm. Eisers stellen verder dat de overvallen op de opslagpanden voor grote onrust in de samenleving hebben gezorgd, zodat bewapende beveiliging daarvan – overeenkomstig de bewapende beveiliging van DNB – maatschap-pelijk belang heeft. Volgens eisers houdt verweerder in de vergelijking met DNB bovendien ten onrechte geen rekening met het gegeven dat eiseres taken uitvoert die zij in het verleden van DNB heeft overgenomen, terwijl DNB toen bij het uitvoeren van die specifieke taken wel gebruik mocht maken van bewapende beveiliging.
4.
In geschil is of verweerder terecht heeft geweigerd eisers verlof te verlenen voor het wettelijke verbod op het voorhanden hebben, dragen en vervoeren van een vuurwapen van categorie III van de Wwm. Hierbij staan principiële belangen tegenover elkaar. Eisers willen dat de betreffende beveiligingsmedewerkers in staat worden gesteld zichzelf met een vuurwapen te verdedigen tegen de zeer gewelddadige overvallen, terwijl verweerder de strikte handhaving van het vuurwapenverbod nastreeft.
5.
Bij de totstandkoming van het verlofstelsel van de Wwm heeft de wetgever nadrukkelijk stilgestaan bij de gespannen verhouding tussen deze belangen. Over illegaal wapenbezit is door de wetgever overwogen dat het “in uiterste instantie tot aantasting van de rechtsstaat kan leiden” en dat “er een ernstige bedreiging voor het leven en de vrijheid van personen” van uit kan gaan. Verder heeft de wetgever vooropgesteld dat “gewelds-toepassing – indien onvermijdelijk – een zaak van de overheid behoort te zijn en niet van de individuele burger”. Dit betekent volgens de wetgever echter niet dat ze de individuele burger “onder alle omstandigheden het recht en de middelen [zou] willen ontzeggen om uit noodzakelijke zelfverdediging geweld toe te passen”. De wetgever heeft gezocht naar een evenwicht: “de wet dient burger en staat te beschermen, maar dit mag niet op een zodanige wijze gebeuren dat de burger voor dit doel een onevenredig deel van zijn persoonlijke vrijheid moet opofferen” (memorie van antwoord bij de Wwm, Kamerstukken II 1979-1980, 14 413, nr. 5, blz. 2). Dit evenwicht heeft onder meer vorm gekregen door het verlofstelsel, zoals neergelegd in de artikelen 24, 28 en 29 van de Wwm, waarbij verlening van het verlof alleen mogelijk is als een redelijk belang dit rechtvaardigt. In de toelichting op de Wwm heeft de wetgever overwogen dat bij de invulling van het criterium van een redelijk belang aan verweerder “een grote speelruimte” toekomt. Volgens de wetgever zal “niet gauw (…) aangenomen worden dat een redelijk belang het vordert dat een particulier een pistool of revolver voorhanden heeft” en zal “zelfverdediging (…) slechts in uitzonderingsgevallen als redelijk belang worden erkend” (memorie van toelichting bij de Wwm, Kamerstukken II 1976-1977, 14 413, nr. 3, blz. 35). Hierbij is het volgens de wetgever “de bedoeling dat een zeer terughoudend beleid zal worden gevoerd ter zake van het verlenen van verloven voor het voorhanden hebben van wapens voor zelfverdedigingsdoeleinden” (memorie van antwoord bij de Wwm, Kamerstukken II 1979-1980, 14 413, nr. 5, blz. 12). Volgens de wetgever gelden voor particuliere bewakingsdiensten geen bijzondere voorzieningen. Het verlofstelsel is ook op hen van toepassing (memorie van antwoord bij de Wwm, Kamerstukken II 1979-1980, 14 413, nr. 5, blz. 20).
6.
Verweerder heeft in artikel 6.1 van onderdeel B6 van de Circulaire opgenomen dat zelfverdediging slechts onder zeer uitzonderlijke omstandigheden kan worden aangemerkt als een redelijk belang, waarbij van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of van zodanige omstandigheden sprake is. In dit geding gaat het dan ook om de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het geval van eisers geen sprake is van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in artikel 6.1 van onderdeel B6 van de Circulaire.
7.
Gelet op de onder 5 weergegeven wetsgeschiedenis is de terughoudende opstelling van verweerder bij de beoordeling van de aanvraag van eisers op zijn plaats. Dat ver-weerder hierbij niet zonder meer uitgaat van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden is bovendien begrijpelijk. Er is om verlof gevraagd ten behoeve van zelfverdediging bij (toenemende) criminaliteit. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 30 juli 2003 (ECLI:NL:RVS :2003:AI0590) geoordeeld dat gevoelens van onveiligheid en de wens zichzelf en zijn bezittingen tegen criminaliteit te beschermen niet als uitzonderlijke omstandigheden kunnen worden aan-gemerkt. Dit laat echter onverlet dat verweerder op grond van zijn beleid, zoals onder 6 weergegeven, gehouden is om in het specifieke geval te beoordelen of van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden sprake is. Eisers hebben in hun aanvraag om verlof van 8 november 2012 gewezen op het beperkte effect van de conventionele bevei-ligingsmethoden tegen de overvallen met superieure wapens op de opslagpanden en op het onacceptabele gevaar voor personen en goederen, dat hierdoor ontstaat. In administratief beroep is namens eisers aangevoerd dat het personeel en de aan eiseres toevertrouwde goederen moeten worden beschermd, nu de politie daartoe niet in staat is. Daarbij is benadrukt dat de aanvraag alleen ziet op de bewapende beveiliging van de opslagpanden. Ter zitting is bovendien namens eisers toegelicht dat de aanvraag specifiek ziet op de situatie waarbij de beveiligingsmedewerkers tijdens een gewapende overval op een opslagpand niet kunnen vluchten uit de inpandige kluis en zich in de huidige situatie gedurende een aanzienlijke periode onbewapend zullen moeten verweren tegen zwaar bewapende overvallers, die hierbij niet schromen om explosieven te gebruiken, terwijl de politie volgens protocol niet direct ingrijpt maar wacht op het vertrek van de overvallers, teneinde gijzelingen te voorkomen. Verweerders motivering voor zijn standpunt dat in het geval van eisers geen sprake is van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals onder 2 weergegeven, geeft geen blijk van een beoordeling die is toegespitst op deze specifieke situatie. Verweerder heeft zich namelijk alleen in algemene zin uitgelaten over het beperkte toepassingsbereik van onderdeel B6 van de Circulaire en de onwenselijke maatschappelijke risico’s van particuliere bewapende beveiliging en verder gewezen op het alternatief van zijn aanpak en maatregelen in de strijd tegen gewapende overvallen op opslagpanden. De rechtbank kan verweerder bovendien niet volgen in zijn stelling dat de aanvraag van eisers buiten de strekking valt van onderdeel B6 van de Circulaire. Desgevraagd heeft verweerder op zitting niet inzichtelijk gemaakt dat er een toelichting op de Circulaire bestaat waarin nadrukkelijk is bepaald dat onderdeel B6 van de Circulaire alleen van toepassing is op individuele gevallen van burgers en dit is de rechtbank evenmin anderszins gebleken. Daarnaast volgt uit de onder 5 weergegeven wetsgeschiedenis dat het verlofstelsel van de Wwm – en dus ook de bepalingen van de Circulaire – eveneens op particuliere bewakingsdiensten van toepassing is. Nu verweerder niet heeft weersproken dat de politie bij een gewapende overval op een opslagpand volgens protocol niet direct ingrijpt en dat de onbewapende beveiligingsmedewerkers gedurende de overval dus niet kunnen terugvallen op het bevoegde gezag, zal verweerder zich nader moeten uitlaten over de vraag waarom deze situatie anders is dan de door verweerder in het kader van het toepassingsbereik van onderdeel B6 van de Circulaire geschetste situatie van de poolreiziger of de bemanning van een reder op zee, die zich zonder bevoegd gezag tegen een dodelijke aanval alleen kan verdedigen met een vuurwapen. Hierbij kan niet worden volstaan met de verwijzing naar het bestaan van de door verweerder genoemde, en onder 2 weergegeven, aanpak en maatregelen in de strijd tegen gewapende overvallen op opslagpanden. Met de huidige uitleg die verweerder hieraan heeft gegeven, kan immers niet worden gezegd dat daarmee voor de door eisers geschetste specifieke problematiek een (begin van een) oplossing wordt geboden.
8.
Gelet op het onder 7 overwogene kan de vraag of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het geval van eisers geen sprake is van zelf-verdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in artikel 6.1 van onderdeel B6 van de Circulaire, vanwege onvoldoende motivering van dit standpunt, voor-alsnog niet bevestigend worden beantwoord. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
9.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuurs-orgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuit-spraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gecon-stateerde motiveringsgebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelij-kertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet ver-weerder, toegespitst op de door eisers geschetste specifieke situatie zoals onder 3 weergegeven en met inachtneming van het onder 7 overwogene, motiveren waarom in het geval van eisers geen sprake is van zelfverdediging onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, zoals bedoeld in artikel 6.1 van onderdeel B6 van de Circulaire. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
10.
Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussen-uitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. R.J. Praamstra, leden, in aanwezigheid van mr. I. Ahmadali, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.