Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 13/3250
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2014 in de zaak tussen
KinOp Beheer B.V., te Nijmegen, eiseres,
(gemachtigde: mr. J.T.F. van Berkel),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Leijten).
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete ter hoogte van € 2.000,- opgelegd omdat zij, in strijd met artikel 1.47, eerste lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko), heeft gehandeld.
Bij besluit van 9 november 2012 (het primaire besluit 2) heeft verweerder wederom een bestuurlijke boete ter hoogte van € 2.000,- aan eiseres opgelegd omdat zij, in strijd met artikel 1.47, eerste lid, van de Wko heeft gehandeld.
Bij besluit van 16 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2013. Eiseres is vertegenwoordigd door P.F. Avila-Snelder en bijgestaan door mr. S. Oord, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Uit een door de Geneeskundige – en Gezondheidsdienst (GG&GD) opgesteld boeterapport volgt dat tijdens een inspectie op 9 oktober 2012 is geconstateerd dat sinds 29 september 2010 geen gastouderopvang heeft plaatsgevonden bij gastouder[A] voor GOB KinOp Nijmegen. Deze mutatie heeft eiseres (het gastouderbureau) niet doorgegeven. Ook bij een huisbezoek op 16 oktober 2012 aan gastouder [B] bleek dat zij sinds een jaar geen kinderen meer opvangt via KinOp Nijmegen. Ook bestaat er geen zicht op een nieuwe plaatsing. Hiervan is geen boeterapport overgelegd. Verweerder heeft vervolgens bij brieven van 16 en 17 oktober 2012 aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete kenbaar gemaakt en haar in de gelegenheid gesteld haar zienswijze kenbaar te maken. Bij brieven van 24 oktober 2012 en 5 november 2012 heeft eiseres haar zienswijzen naar voren gebracht. Daarna is de besluitvorming gevolgd zoals weergegeven onder het Procesverloop.
2.
Artikel 1.47, eerste lid, van de Wko, bepaalt dat de houder van een gastouderbureau aan het college van burgemeester en wethouders onverwijld mededeling dient te doen van wijzigingen in de gegevens die bij de aanvraag, bedoeld in artikel 1.45, eerste of tweede lid, zijn verstrekt.
Het Afwegingsmodel handhaving kinderopvang (het Afwegingsmodel) van januari 2011 van de gemeente Utrecht bepaalt onder Overige overtredingen:
“(…) art. 1.47 lid 1 Wko, wijzigingen niet onverwijld melden, Boete € 2.000,-. (…)”
3.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres geen wijzigingen over de betreffende gastouders aan verweerder heeft doorgegeven. De rechtbank stelt vast dat eiseres haar beroep op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter zitting heeft ingetrokken. Eiseres erkent dat sprake is van enige verwijtbaarheid van haar zijde.
4.1
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet duidelijk is of het Afwegingsmodel, waar de boete op is gebaseerd, is vastgesteld door verweerder. Eiseres heeft de besluitenlijst van verweerder van 8 en 15 december 2009 overgelegd waaruit volgens haar niet volgt dat het Afwegingsmodel is vastgesteld. Daarnaast is het ontwerpcollegebesluit handhavingsprogramma kinderopvang 2011 en gastouderinspecties niet door wethouder mw. De Rijk ondertekend. Zij heeft een paraaf bij bespreken gezet.
4.2
Ter zitting is dit punt met partijen besproken. Verweerder heeft toegelicht dat het Handhavingsprogramma is vastgesteld door de gemeenteraad. De handtekeningen van de wethouders zijn voor de vaststelling niet vereist, maar zien op goedkeuring om het beleid in deze vorm voor te leggen aan de gemeenteraad, aldus verweerder.
4.3
De rechtbank overweegt dat uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting niet duidelijk blijkt of verweerder of de gemeenteraad het Afwegingsmodel heeft vastgesteld. Vast staat echter wel dat het Afwegingsmodel op de gebruikelijke wijze is gepubliceerd door de gemeente Utrecht, zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 3 augustus 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:1904). Om die reden is de rechtbank van oordeel dat verweerder op goede gronden de boete heeft opgelegd conform het Afwegingsmodel dat geldend beleid is.
5.1
Eiseres heeft betoogd dat zij de brief van 23 november 2011 niet heeft ontvangen. Het is daarom onjuist om de boetes op te leggen onder verwijzing naar die brieven.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bestuurlijke boete niet is opgelegd op grond van de brief van 23 november 2011. Dat was slechts een hulpmiddel om het onderwerp extra onder de aandacht van de gastouderbureaus te brengen. Wel had eiseres door middel van deze brief op de hoogte kunnen zijn van het feit dat er intensief zou worden gecontroleerd.
5.3
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat zij niet op de hoogte had kunnen zijn van het door verweerder per 1 januari 2011 gehanteerde strengere handhavingsbeleid. Zij overweegt daartoe dat het Afwegingsmodel op 1 januari 2011 in werking is getreden en op de gebruikelijke wijze is gepubliceerd. Met deze publicatie heeft verweerder eiseres voldoende in staat gesteld om van het beleid kennis te nemen. Dat eiseres niet op de hoogte was van het beleid komt voor haar rekening en risico. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat de hoogte van de boete disproportioneel is. In dat kader heeft zij een beroep gedaan op artikel 6 van het Verdrag voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM), het evenredigheidsbeginsel. De boete staat niet in verhouding tot de vermeende overtredingen en er staat geen motivering in het beleid van het bij deze overtreding behorende bedrag. Naar de mening van eiseres had de boete gematigd moeten worden nu zij direct na het voornemen tot boeteoplegging actie heeft ondernomen, zelfs nog voor de primaire besluiten.
6.2
Volgens verweerder is de hoogte van de bestuurlijke boete gebaseerd op het Afwegingsmodel en zijn er geen boeteverhogende of boeteverlagende omstandigheden aanwezig. Eiseres heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd waarom de opgelegde boetes niet proportioneel zijn.
6.3
Artikel 1.72, eerste lid, van de Wko, bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders de houder van een gastouderbureau die een verplichting als bedoeld in artikel 1.47 van de Wko niet nakomt, een bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste € 45.000,-. Hieruit volgt dat verweerder beleidsvrijheid heeft ten aanzien van het opleggen van en de hoogte – weliswaar met een maximum van € 45.000,- – van een bestuurlijke boete.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie onder meer de uitspraak van 14 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV8810), vloeit voort dat een bestuursorgaan in een situatie waarin de hoogte van de boete niet wettelijk is vastgelegd, beleidsregels mag vaststellen over het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke boete. Een bestuursorgaan moet dergelijke beleidsregels als uitgangspunt nemen, mits het de beleidsregels in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Ook indien het beleid als zodanig niet onredelijk is, dient het bestuursorgaan bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. Dit betekent dat het bestuursorgaan zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden. Artikel 6 van het EVRM, waar eiseres een beroep op doet, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid toetst of het besluit van het bestuursorgaan met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
6.4
Uit het door verweerder gehanteerde Afwegingsmodel blijkt dat zijn beleid inhoudt dat bij een overtreding van artikel 1.47, eerste lid, van de Wko in beginsel een bestuurlijke boete aangewezen wordt geacht en dat het boetebedrag in dat geval € 2.000,- bedraagt. In het Afwegingsmodel zijn tevens boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden geformuleerd. Een bestuurlijke boete blijft achterwege wanneer de overtreder aannemelijk maakt dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Een boeteverlagende omstandigheid is onder meer dat de overtreding betrekking heeft op een kleine onderneming. De rechtbank heeft dit beleid in een eerdere uitspraak redelijk geacht, zie de uitspraak van 21 juni 2013 (UTR 13/1144), zodat verweerder de daarin vervatte regels terecht als uitgangspunt heeft genomen.
6.5
Eiseres heeft niet bestreden dat zij verwijtbaar heeft gehandeld. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de hoogte van de boete evenredig is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres haar standpunt, dat de boete niet in verhouding staat tot de overtreding en dat er geen motivering in het beleid staat niet voldoende onderbouwd. Nu de rechtbank het beleid in beginsel redelijk heeft geacht moet eiseres bijzondere omstandigheden naar voren brengen waarom het beleid in haar specifieke geval onredelijk uitpakt. Dergelijke omstandigheden heeft eiseres niet aangevoerd. Er bestaat geen aanleiding de boetes te matigen. De beroepsgrond slaagt niet.
7.
De slotsom van het voorgaande is dat verweerder eiseres in redelijkheid overeenkomstig de beleidsregels een bestuurlijke boete van in totaal € 4.000,- heeft kunnen opleggen voor de geconstateerde overtredingen van artikel 1.47, eerste lid, van de Wko.
8.
Het beroep is ongegrond.
9.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. de Gier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.